生態環境執法與生態環境監測的銜接聯動問題研究

王 謙

（南充市高坪生態環境局，四川 南充 637100）

引言

根據實際調查顯示，目前，我國生態環境質量與需求之間的矛盾較為突出，環境保護參與者注重經濟利益增長，且采取的管理措施缺少實用性，受制于技術、設施，對污染性行為的管控效果難以達到預期標準。所設置的環境監測與執法聯動機制，存在權責不夠清晰，重點不夠突出的問題。

1 生態環境執法與監測的銜接聯動問題表現與形成原因

生態環境執法是指行政機關成立的監理機構，依照法律規定或接受部門委托進行環境監督檢查，并強制影響行政人權與義務的行為，是推動我國生態文明建設的必要措施。根據我國生態環境部公布的信息發現，在十三五期間，我國受理的環境行政處罰案件超過80萬件，總罰款金額超過540億元。而生態環境監測是指利用技術手段，對環境要素、生物與環境的關系進行監控與測試，查明人類活動對環境產生的實際影響，不僅能夠為生態污染評估提供數據支撐，也能成為違法行為判定的重要依據。加強兩者之間的聯動，有助于開展環境保護作業，提升社會效益、環境效益以及經濟效益。

2018年，我國生態環境部明確提出，要充分發揮生態執法局的執法職能，做到執法監測重心下移，統籌地區執法監督力量，配合屬地環境執法，將強化環保質量作為首要目標，落實人員崗位責任。雖然此類變革能夠在一定程度上約束不法人員的違規行為，擴大生態環境的監測范圍。但由于監測技術隨著監測權的轉移，造成基層監測力量逐漸削弱，設施、裝置的性能落后，也會加劇部門間的信息不對稱問題，最終影響銜接機制的正常運行，難以有效排查環境違法行為。以2022年我國空氣質量與地表水質量監測數據為例，詳情見表1、表2。

表1 2022年空氣質量信息

表2 2022年地表水斷面狀況

根據上述數據可以發現，雖然與往年相比，我國空氣污染程度有所降低，但生態保護工作仍未達到預期成效，而在地表水考核斷面上，情況有所改善，但水污染問題同樣較為明顯。

1.1 問題

1.1.1 未采取跟進執法

生態環境執法與監測之間本身存在相互促進的關系，在管理體制上，二者又相互制約，前者更多的是檢查環境污染程度，根據環境問題，依法處理污染行為，是彰顯監測信息價值的重要手段，也是營造優質生態環境的必要措施，具有一定強制性。而后者則是環境執法的實施依據，有助于開展環境司法定性分析與定量分析，從而第一時間遏制環境問題的發生。但各地在執法階段卻經常出現生態環境執法與監測銜接效果較差的問題。主要表現為，生態環境的監測周期較長，監測流程較為復雜，需要依次經歷樣品采集、測試、數據輸出、報告生成等環節，若發現違法行為需要預先進行確定、評估。而監測機構在實施監測的過程中缺少檢查權限，難以第一時間對違規企業進行執法管理，且部分違法行為本身具有瞬時性特征，一旦跟蹤執法難以有效落實，必然會給涉事企業留出足夠時間銷毀證據，最終導致執法失利。在監督監測環節，部分執法部門抵達現場的時間不統一，筆錄內容存在一定差異性，甚至出現違法企業最終逃脫法律制裁的情況。

1.1.2 調查取證不同步

在執法環節，若發現存在違法行為，需要第一時間開展全方位監測，以此達到固定證據的目的，但執法人員在執法環節卻缺少采樣監測的權限，導致證據難以及時固定，造成證據丟失、破損的概率大幅度提升，甚至部分案件在證據不足的情況下便給出處罰。依照環保部門實施限制生產的規定要求，責令限產的依據必須包括環境監測報告。但根據筆者對過去幾年我國限產案件進行分析發現，近30%的案件在未存在監測報告的情況下，進行停產決定。

1.2 原因

1.2.1 聯動機制不完善

通常來說，在執法人員發現違規行為后，需要在執法檢查時，同步實施采樣監測，以此確保證據得到及時固定。而在常規監測環節，若出現違規行為，則需執法人員第一時間進行執法作業，做到案件有效查辦。但在實踐過程中，執法人員與監測人員通常需要得到上級部門的指示后，才可執行相應任務，若單獨作業時遇到問題，則應借助公函的形式進行內容轉交，之后由對方完成辦理。在移交環節，排污現場、污染物排放都有可能產生變動，可能會削弱執法效果，導致違法行為屢禁不止。同時，在管理體制上，生態環境執法與監測部門經常處于各自為政的狀態，基層監測部門將測定的數據呈報給上級業務部門，而用于地方管理的資料少之又少。至于執法部門，也只是在接到單位來訪或者群眾來信后，才會通知監測部門開展專項監測，并且對于監測信息的分析不夠高效、研判存在一定滯后性，在一定程度上影響了執法質量，使監察工作喪失威信力。此外，各部門在聯動協調方面也有待進一步優化。根據法律規定，環境執法與監測本質上屬于行政行為，要求工作人員有機協調、相互配合。但在實際工作中，由于不同人員的職責分工不統一，執法人員更注重監察執法，而監測人員則更關注采樣與化驗。當執法人員發現污染問題時，往往因技術原因無法做到及時采樣，難以深入探究。而監測人員若獨自前往環境現場，也經常會遇到企業阻攔，或干擾正常采樣，導致數據真實性較差，或監測到的數據不具有代表性。

1.2.2 監測力量不足

與市級監測機構相比，縣級監測力量較為薄弱，在垂直管理體系下，通常需要上收市級監測權，監測機構主要負責環境質量監測，至于縣級監測機構則要落實一系列市級機構部署的監測任務。但由于技術不夠先進，設施較為落后，導致基層無法有效承擔多方面的工作任務。即便垂直管理在多年發展的過程中逐步改變了現有監測機構的技術格局，但仍無法為執法作業提供有效支持。甚至部分城市的基層監測能力本就薄弱，再加上經濟成本不足，人才團隊結構不科學，監測人員的缺口較大，造成人員編制數量始終無法滿足實際需求。許多人在承擔地下水監測任務的同時，也要負責安全調度管理，或兼職其他崗位，甚至部分監測人員被直接抽調至機關單位。而過于單薄的晉升途徑，較低的薪酬收入，都會影響人才的發展，使大量高素質、高專業能力的人才流失。從監測設備角度來看，相關裝置設施的性能質量，直接決定了樣品分析成效。監測數據能夠為后續的執法處罰提供數據依據，但部分基層單位的設施、器械較為老舊，監測設備難以穩定運行，存在老化、銹蝕等問題。隨著我國監測標準的不斷升級、更新，對人員的專業能力提出了更高的要求，若人員本身專業技術不夠成熟，實踐經驗不夠豐富，必然會影響環境監測質量[1]。

2 生態環境執法與監測銜接聯動問題解決措施

為了切實解決上述問題，筆者認為應進一步強化各部門間的聯動效果，強化對復雜環境問題的反應能力，充分發揮各機構的環保職能，要求監測部門可及時前往事發現場，做好數據收集、采樣管理，為執法機構提供一手信息。而執法部門也要全面調查事故形成原因，第一時間開展應急處理，結合監測結果，編寫事故報告，并反饋至上級單位。同時，還要持續深化垂直管理，從長遠、短期兩個層面，實施聯動機制的優化與創新[2]。

2.1 短期措施

2.1.1 完善系統配合體系

執法部門與監測部門需要做好溝通、交流、協作，注重工作上的配合，資源上的共享，落實測管聯動機制，以執法大練兵活動為依托，注重人員的培訓管理，強化專業人員間的默契程度，若條件允許，也可采用虛擬現實技術，構建虛擬情境，提高人員培訓、演練效果，做到監測及時化、科學化，執法合理化、精準化。并且嚴格執行持證上崗制度，將承擔執法與監測任務的人員劃分在行政體系，保證工作效率的最大化。

2.1.2 強化市場監管

環境保護部門需要持續健全第三方監測機構的管理質量，不斷挖掘自身監測能力存在的薄弱點，通過購買服務的形式，利用有資質、專業能力出眾的第三方監測機構，進一步協調執法作業的執行。通過強化監管力度，在日后的執法項目中，將生態環境部門作為核心力量，憑借合同內容，約束第三方監測機構的行為，明確其資質資格，規范儀器裝置的使用方式，梳理質控手段。利用平行采樣的方式，保證數據的精準性，平行采樣是指承包單位對項目進行檢查驗收，而監理機構則受建設單位委托，在單位自檢的基礎上，根據一定比例，對項目實施獨立檢查與驗收。同時，還要憑借監測站標定的模式，構建以政府為主，第三方為輔的監測系統[3]。

2.1.3 做好設備建設

一方面要保證人力資源、財力資源、物力資源的最大化利用，協調部門工作，提供充足的資金保障，結合標準化建設要求，充分考慮執法情況，注重監測團隊的優化與完善，不斷更新基層設施、設備，淘汰落后產品，遵循經濟性原則，采購高性能、高性價比的設備，并補齊以往特征污染因子監測上的不足，健全實驗基礎條件，強化監測能力。同時，還要配備大量的便攜式裝置，提高現場執法效率，第一時間完成污染物排放數據的記錄、分析，做到追本溯源，找出問題形成的原因。另一方面還要加強先進技術的研發與利用，推動監測作業的自動化、數字化、智能化發展，通過神經元網絡、專家系統、云計算、數據庫，構建數據分析平臺，挖掘監測數據價值。而相關工作人員也要具備良好的信息化素養，做到熟練使用先進設備與程序，利用拓寬人才晉升渠道的方式，留住人才，吸引更多高素質技術人員，切實滿足崗位需求。

2.2 長期措施

2.2.1 改善執法體制

若想真正意義上實現執法部門與監測部門的有序銜接，形成工作合力，還要鼓勵生態環境部門站在執法體制層面，不斷深化垂直管理成果，探索適合地區的監察體系，結合實際情況，針對性落實環保部門+執法團隊+監測站的運行模式。縣級執法人員與監測站統一接受市級環保局的指揮、調配，做到各司其職、權責清晰。同時，對于監督性監測來說，應由有關部門根據監測計劃，預先告知戰略部署，預約執法人員，以便執法人員分配好工作時間，調整作業任務，保證及時抵達作業現場。在監督執法的過程中，若企業存在違法行為，為提高監督檢查的時效性，防止企業為逃脫法律制裁采取毀滅證據的行為，需要由持證上崗的人員直接進行現場采樣，之后將樣品提交至監測部門，進行分析、整理。而在執法部門開展突擊檢查的過程中，則要預先通知監測人員，確認其是否能與自身共同前往現場，以此最大程度地增強對違法行為的打擊力度與打擊精準性。在專項行為或是應對突發環境事件時，應保證全程協同，并在環境信訪投訴階段，由監測部門提供技術支持，確保工作人員與裝置設備的有效聯動，構建快速響應體系，保證環保執法效能的最大化呈現。

2.2.2 優化執法機制

從執法機制層面來看，需要消除以往存在的信息孤島、信息不對稱問題，打造信息共享機制，鼓勵各地監測機構建設信息傳輸平臺，適應新形勢發展，接收新任務，滿足新要求。一方面有關部門需要定期開展會議活動，部署聯動工作任務，明確各部門、各職員的工作職責與任務，做到第一時間處理聯動過程中發現的問題與不足。并建立數據分析反饋體系，要求監測部門能夠主動將環境污染源監測結果提供至執法部門，通過互聯網平臺、云端，保證數據的安全性，防止數據丟失或遺漏。若發現污染超標的情況，需要落實快報制，編制監測報告，以便執法部門在得到監測結果后及時做出響應，因地制宜地采取控制措施，打擊違法行為，減少污染物排放，避免污染物擴散。另一方面要強化數據的應用效果，要求監測部門能夠強化對水污染、大氣污染的數據總結與整理，預測污染變化趨勢，識別潛在的安全隱患，為后續的環境管理作業提供數據支持。

2.2.3 壓實企業主體責任

站在治理主體的角度來看，需要督促工業園區管理部門履行工作職能，打造全新的污染源執法、監測格局。首先要平衡各部門的關系，適當提高監測部門的地位，改善監測部門的從業環境，為從業人員提供薪資保障，增加員工福利，做到工作有法可依，有跡可循，為環保工作提供技術監督與社會服務。其次，要保證領導人員提高對監測項目的重視度，加強宣傳效果，而監測部門也要努力獲得上級認可，贏得社會大眾的尊重。再次要消除科室壁壘，注重人才的專業技能培養，具備良好的安全意識與責任意識，要求其熟練掌握實驗技能，了解標準規范。至于執法人員則要善于從監測信息內挖掘有價值的數據，并適當調整單次執法活動的參與人數，在一定程度上控制行政成本，保證執法效能的最大化。最后，要做好執法儀與監測儀的采購，其中監測儀用于完成氣體過濾、氣體采樣，并具有流量控制、濃度顯示等功能，而執法儀則用于記錄執法行為，錄制現場視頻。兩者都有助于工作任務的有效落實，也能為各部門的配合協調提供保障。

3 結論

綜上所述，通過對生態環境執法與監測的銜接聯動問題開展分析討論，并闡述問題的形成原因，以及切實有效的解決措施，以此發揮環境監測的技術支撐作用，強化基礎設施建設，完善環境執法體系，真正意義上改善生態環境質量，提高生態保護力度，保證監測資源的最大化利用。通過垂直、精細化管理，促進生態環境事業的可持續發展。