鄉村振興背景下地方政府在特色產業發展中的主導作用探析

楊聆

摘要：產業振興是鄉村振興的基礎，特色產業是推動鄉村產業興旺、實現鄉村內生式可持續成長的重要舉措。基于優勢治理理論和新結構經濟學，地方政府在鄉村振興戰略背景下具備動員優勢、主體優勢、資源優勢和政策優勢，在特色產業發展中發揮著主導作用。文章以湖南常德為例，分析地方政府在推動特色產業發展中發揮主導作用的情況，針對存在的偏好短期產業項目、資金供給不足等問題，提出了完善特色產業政策的頂層設計、健全資金投入多元合作機制、暢通政府資源整合渠道等對策建議。

關鍵詞：鄉村振興；特色產業；地方政府；主導作用

產業振興是鄉村振興的基礎，而發展培育特色產業是產業振興的關鍵。特色產業是指在一定地域范圍內，依托當地獨特的自然與人文環境、生產生活方式，生產具有鮮明特色的產品服務的生產經營集群。同時，《關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見》指出，要支持脫貧地區發展壯大鄉村特色產業，2022年中央一號文件進一步提出要推進現代農業產業園和農業產業強鎮建設，培育優勢特色產業集群。因此，研究地方政府在推動特色產業發展中的作用，對于推動特色產業發展、實現鄉村振興有著重要意義。

一、理論依據

（一）優勢治理理論

目前關于優勢治理理論尚未有明確界定，但已有多位學者運用其分析社會工作、社會治理和鄉村振興等領域問題。該理論可追溯至二十世紀八十年代社會工作領域中的優勢視角，優勢治理詞匯最早由蘆恒（2016）提出。他指出，在我國治理研究中，常常以問題視角作為切入點，較少考慮內外優勢，導致出現治標不治本，由此主張將問題視角轉換為優勢視角，重新挖掘優勢資源，有效創新社會治理路徑。黨的十九屆五中全會提出要把我國制度優勢轉換為治理效能，豐富了優勢治理理論的內涵。蕭子揚（2020）指出，優勢治理是從優勢視角進行社會治理，同時將制度優勢轉化為治理效能，充分發揮中國特色社會主義制度和國家治理體系的顯著優勢。

對于優勢治理在鄉村振興中的應用，張大維（2018）指出，在鄉村振興中，優勢治理有助于激活參與要素的潛能和特長，這是地方鄉村振興戰略規劃和實施過程中的一種新路徑。方帥（2021）指出，我國農村地區的資源相對有限，更應充分利用既有的優勢資源，相對問題視角而言，優勢視角在精準扶貧工作中具有較強的實踐性。因此，本文認為鄉村振興中的優勢治理是從優勢視角出發，根據各參與主體、治理對象的優勢來發揮各自作用，實現制度優勢向治理效能的轉換，推動治理水平的提高和鄉村振興各項工作的順利開展。

從“優勢視角”看，地方政府在特色產業發展中具有以下優勢：

主體優勢。政府、農民、企業、社會組織共同構成了鄉村振興的主體，地方政府在其中具有獨特的主體優勢。首先，地方政府因地制宜進行政策和制度安排，尤其在重要制度上擁有主導地位。其次，在產業發展中提供一系列保障措施，包括人才支持、投入保障等方面，充分體現其在維護環境秩序、提供發展保障等方面。

動員優勢。中國特色社會主義制度具有集中力量辦大事的顯著優勢，社會主義制度決定廣大人民群眾的根本利益是高度一致的，從而使得我國能夠集中力量，高效執行、有力推進各項事務，這也使得地方政府在推進產業振興中具有較強的動員優勢。

政策優勢。鄉村振興戰略背景下特色產業的蓬勃發展離不開地方特色與國家政策的有機銜接。農民問題是“三農”問題的核心，國家制定實施了一系列戰略部署和優惠政策。地方政府具有出臺地方政策的職能，在國家大政方針的引領下，地方政府將鄉村振興戰略與地方實際相結合，探索出一系列具有創新性和地方特色的具體政策，吸納整合資源、資金，為特色產業的可持續發展提供政策支持。

資源優勢。資源稟賦是社會創新與發展的基礎，地方政府在整合資源上具備重要優勢。產業發展與當地特色農業或文化、信息、技術、人才、資金等資源緊密相關，農村天然地缺乏外來資源的吸引力，只依靠市場自發機制難以培養出有競爭力的產業，更需要地方政府在整合當地資源、吸引外來資源方面發揮作用。

（二）新結構經濟學

對于政府在特色產業發展中的作用，歸根到底是政府與市場關系的理論在特色產業發展中的體現。從西方自由放任時期“管得最少的政府就是最好的政府”到凱恩斯主義時期的國家干預主義，以及后來的新古典主義等，這一演變過程體現了政府在經濟、產業發展中具有不可替代的作用。改革開放后我國實行社會主義市場經濟制度，既體現了社會主義制度特性，又肯定了市場對資源配置的決定性作用。因此，在討論我國特色產業發展中的政府作用時，要立足于政府與市場缺一不可這個前提。

關于政府與市場的關系已有許多討論，林毅夫（2017）在其新結構經濟學中指出，經濟發展、“有效的市場”和“有為的政府”缺一不可，由此發展出“有效市場”和“有為政府”相結合的理論。其提倡既要重視市場的決定性作用，也要充分發揮政府的因勢利導作用，從而實現有效市場以有為政府為前提，有為政府以有效市場為歸依。劉儒（2021）也指出，新型“政市”組合模式突破并超越了傳統的政府與市場“二元對立”思維，優化了政府和市場關系，提高了資源配置效率。十九屆五中全會也提出，堅持和完善社會主義基本經濟制度，要推動有效市場和有為政府更好結合。關于這一理論的具體內涵，王勇（2017）指出，在不同經濟發展階段，有為政府能因地制宜、因時制宜、因結構制宜地培育、監督、保護、補充市場，糾正市場失靈，促進公平，提高全社會各階層長期福利水平。

在鞏固脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接的過渡期間，基于優勢治理理論的“優勢視角”和新結構經濟學的“有效的市場”和“有為的政府”合力機制的理論，地方政府在推動特色產業發展、推動鄉村振興中應發揮主導作用，即應當發揮引導事物向某方向發展的作用及對整個事物發展進程的控制和影響。目前，我國鄉村振興戰略的實施處于起步階段，農業產業市場發展不成熟不穩定，在此背景下，特色產業的發展也要充分發揮有為政府作用，可歸納為“引領、服務、整合”，其引領作用主要體現在政策支持，其服務作用主要體現在提供財政支持、完善基礎設施、加強市場監管上，其整合作用體現在其對社會資源的整合。如圖1所示。

二、實踐解讀

（一）常德市特色產業體系發展現狀

常德地處湖南西北部，是湘西北的政治、經濟、文化中心，是中國優秀旅游城市，有多個國家級和省重點文物保護單位、國家級自然保護區、省級風景區，同時是一個傳統農業大市，農產品種類繁多，是全國重要的商品糧、油、豬、魚生產基地，享有“洞庭魚米之鄉”的美譽。結合當地區域特色，該市形成了農業、文化旅游業相結合的特色產業體系。

常德市2020年全年糧食面積和產量繼續位居全省第一，擁有市級以上糧食加工企業一百多家，糧油加工年產值近五百億元。油茶、蔬菜、養殖等農業穩定發展，其中油菜種植面積和總產量居全省第一，在特色產品種植上，柑橘、優質茶葉、中藥材等都有所發展，茶園總產值達16.4億元，中藥材種植產值達7億元。在農產品加工方面，全市農產品加工業總產值為1725億元，形成了多個區域地理標志，如常德紅茶、甲魚、常德米粉，多個產品獲得中國中部農博會金獎。

在旅游業和文化產業方面，文旅產業不斷發展，旅游人數不斷增加，2020年全年實現旅游總收入521億元，同比增長18.1%。在文旅特色方面，立足于當地交通區位、生態環境和農耕文化的優勢，因地制宜，積極探索本地鄉村文化旅游的新模式，積極發展休閑觀光、文旅結合等特色產業。2020年常德市全市休閑農業經營主體達800個，全年接待游客2000萬人次，經營收入39.47億元，同比增長8.88%。

（二）政府在特色產業發展中發揮主導作用的體現

1. 為特色產業發展提供政策引領

產業政策是指中央或地方政府干預產業經濟活動的經濟政策，以實現國家對經濟進行有效宏觀調控。立足區域特征，地方政府頒布和執行產業政策的目標是促進經濟發展和增加地方財政收入。在鄉村振興戰略指引下，地方政府為促進產業發展出臺了多項配套政策。

首先，出臺了產業發展的相關政策，包括行業準入、激勵、財政支持補貼政策等。如頒布了農業農村現代化規劃方案，在農業供給側結構性改革中聚焦發力，推動“6+N”優勢特色產業集聚，引領特色農業產業持續快速健康發展。同時對各類配套設施也進行了相應規劃，如在特色產業向電商特色產業轉型發展的過程中，編制《石門縣電子商務發展五年規劃》，明確了發展定位、目標任務和重點建設項目，為電商發展奠定了政策基礎。其次，大力宣傳惠農政策，只有農民和其他利益關系者切實了解相關政策，政策才能夠有效得到執行。最后，頒布人才政策，對返鄉入鄉創業人員、產業孵化基地給予補助。

2. 為特色產業發展提供資金幫扶

“錢從何處來、人往哪里去、地要怎么用”是鄉村振興戰略實施的重要問題。產業發展，離不開財政資金的大力扶持，為地方特色產業發展提供了堅實的物質基礎。因此，按照湖南省政府部署，地方政府在資金上優先安排，其具體財政支持主要表現為：

一是加大財政資金專項投入。市政府通過財政資金專項投入為產業發展和品牌推廣提供資金支持，突出打造區域公用品牌，重點支持打造四帶八片、優質農副產品供應示范區建設，形成具有鮮明農業特色的優勢產業園。二是引導金融資本向“三農”傾斜，通過給予優惠補貼、政策宣傳等措施來引導金融資本的流動，促進農業農村發展，如農發行常德市分行加大糧油全產業鏈支持，投放資金支持龍頭企業，促進特色農產品品牌建設。三是創新政府引導社會資金投入模式，建立前資助、后補助和績效獎勵相結合的補助模式，探索運用財政科技資金引導社會資金投入農業科技企業、科技項目。

3. 為特色產業發展提供基礎設施

作為鄉村振興總體任務的強力支撐，農村基礎設施和公共服務舉足輕重，對特色產業發展的資源投入與特色文旅產業的市場潛力也有著重要影響。產業基礎設施包括物流交通運輸、通信網絡系統等相關物質基礎，關系到特色產業的產品物流運輸、客運交通等；農村公共服務包括就業、教育、醫療、文化等，影響外出人員的返鄉意愿和社會資本的投資意愿。

聚焦關鍵領域，常德市大力推進鄉村基礎設施建設、基本公共服務的均衡發展，有效夯實特色產業發展的基礎。首先，完善農村通組道路建設和物流體系建設。截至2020年底，全市改造農村公路4105公里、危橋699座，自然村通硬化路實現“組組通”，加快縣、鄉、村三級物流體系建設，完善鄉村末端配送網絡；其次，完善農村電網建設。常德市地方政府積極完善通信基礎設施，推動農村電網改造升級工程開展，網絡覆蓋率不斷提高。

（三）政府在特色產業發展中發揮主導作用時存在的問題及成因

1. 偏好短期產業項目

產業發展規劃對于特色產業的發展具有重要引領作用。在現有特色產業發展的過程中，產業發展存在部分產業項目短期化、同質化現象，不能滿足鄉村產業持續性、多元化發展的目標，這主要因為政策體系缺乏長期性。同時，鄉村地區特色產業的發展依賴一定的政府財政補貼，而地方政府往往通過年度項目實現對產業的補貼發放，考核項目績效時也多以數量指標為依據，考核項目績效時也多以數量指標為依據，這就導致地方政府在選擇產業、設計項目時往往忽略項目發展的長期性，致使地方政府追求短平快項目的短期效益。

鄉村振興是全面的、整體的、長期的，對短期產業項目的追求不符合鄉村振興戰略要求。脫貧攻堅收官后，常德市政府在根據中央文件因地制宜發布常德市政府在鄉村振興戰略規劃中進度有些落后，僅部分區縣制定并發布了“十四五”時期特色產業發展的規劃文件。地方政府應制定特色產業發展的總體長期規劃，推進產業扶貧與產業振興在戰略規劃層面的有機銜接。

2. 多元投入機制不夠健全

產業興旺離不開財政資金的大力扶持。目前，鄉村特色產業發展的資金主要來源于專項資金和民間資本投入，地方政府推動特色產業發展主要依靠國家財政撥款。在地方財政資金支持方面，鄉村產業的投資回報率和吸引力度致使鄉村特色產業難以依靠自身力量發展壯大，因此，地方政府既需要直接投入資金幫扶，又需要利用涉農資金完善配套基礎設施，而其所用資金均來自鄉村振興專項財政撥款，在面臨龐大的鄉村振興發展需求時，其財政資金支持能力往往有限。地方財政資金的缺乏，還會導致各區縣在鄉村振興產業發展上存在投入差異。

總的來看，目前政府多元投入機制存在不健全現象，致使地方政府財政資金難以滿足特色產業發展需要。以常德為例，公共財政能力和龐大的鄉村振興需求相比存在較大的不足，致使政府投入引導也會出現乏力情況，難以發揮政府公共財政在整合、撬動、開源等方面的主導作用。同時，當地特色產業對社會金融投資吸引力弱，農業生產效益低，企業市值小，資本吸引能力弱，如金健米業市值60億元、大湖股份市值27億元等，這些企業在資本市場的影響力不大，外部資本進入企業助推發展的熱情不高，多元投入機制難以健全，難以滿足產業內生發展的資金需求。

3. 資源整合乏力

產業振興是鄉村場域多元主體共同發揮作用的過程，各主體在地方政府的整合協調下充分發揮各自資源稟賦的集合作用，地方政府整合資源的能力影響著特色產業發展的效率，而其能力的缺乏會導致特色產業發展缺乏充足的配套資源、整合達不到預期效果。同時，隨著現代化對鄉村地區的沖擊，大量人口向城鄉持續流動，導致農民群體身份不斷分化，村莊生產逐步瓦解，村莊生活共同體的概念逐步淡化，村民集體行動能力匱乏，也為地方政府有效動員資源推進鄉村振興戰略的進程增加了難度。

產業振興既關乎經濟效益，也承擔著帶動當地農戶增收的社會責任。在這種雙重邏輯下的多元主體間合作機制實質上增加了部分利益群體的要素成本，容易導致利益沖突的發生，由此帶來的利益群體間博弈會阻礙產業發展所需的資源整合，無法建立有效的利益聯結機制，以至于特色產業的發展不能充分調動各方面資源有效推進。

在鄉村振興工作中，常德市全市各地鄉村振興局已經掛牌成立，但市、縣鄉村振興局“三定”方案尚未出臺，相關工作還處于過渡階段，財政、發改、住建、環保、交通、商務、農業農村等部門推動鄉村振興的政策措施有待進一步協調落實，部門間政策措施的不配套和部門利益與職責差異所導致的沖突會削弱政府整合資源的能力。

三、對策建議

（一）完善特色產業政策的頂層設計

頂層設計采用系統論方法，站在全局的角度，自上而下地統籌規劃某項任務的各個方面、層次和要素。優勢在于能夠有效統籌資源，高效實現任務目標。充分發揮地方政府在特色產業發展中的主導作用，需要完善特色產業政策的頂層設計。要制定特色產業發展的總體長期規劃，推進產業扶貧與產業振興在戰略規劃層面的有機銜接。地方政府必須客觀評價特色產業發展潛力整合區域資源稟賦，制定出科學合理的產業發展規劃，使特色產業群有思路、有計劃、有特色地進行資源整合，推動區域協調發展，將不可持續、強依賴于外部援助的產業扶貧轉向可持續發展、良性循環的產業振興。如浙江安吉在發展當地特色旅游業與休閑農業時進行統一規劃，編制了多項發展規范文件，通過政策引導充實其要素供給，為產業融合發展提供支撐。

（二）健全多元投入合作機制

鄉村振興工作強調鄉村內生型發展，規范風險防范和利益共享相關機制，吸引多元利益主體參與，構建合理合作組織模式。要以協調推進鄉村振興和新型城鎮化戰略為抓手，建立多元投入機制，形成政府優先保障、金融重點傾斜、社會積極參與、農民自主探索的多元投入格局。地方政府與農民、企業等群體之間的相互依存及社會事務的復雜性表明，特色產業發展需要利益相關者通過政策實施過程中的互動參與來實現。

因此，推動特色產業的健康可持續發展就必須構建利益整合機制。利益和風險是不同利益主體進行決策時的考量因素，地方政府應以推動產業間協調合作為本，創新利益聯結模式，增強抵御風險的能力，延長產業鏈，推動政府、企業、合作社、農戶、金融機構“五位一體”，充分發揮其各自作用。

（三）暢通政府資源整合渠道

特色產業的穩定發展依賴于對區域內外資源的吸納整合能力及資源本身的可移動性。地方政府在整合當地社會資源、吸引外來資源、推動特色產業發展上具備一定優勢，但其利益主體間的差異及沖突會影響政府資源整合的成效。克服政府資源整合的利益阻礙，要厘清鄉村振興及產業發展涉及職能部門的職責權限，把誰主導、誰負責、誰執行、誰配合的問題梳理清楚，如此各職能部門才能充分發揮自身優勢和作用，助力產業振興。

此外，還要加強多元主體間的利益聯結機制建設，構建利益聯結的長效機制。一方面，要在肯定多方主體博弈現實基礎上尊重各方利益，搭建對話平臺，及時高效解決其利益訴求；另一方面，完善利益保障機制，協調不同利益主體間的差異，為特色產業發展、鄉村振興提供合力。如陜西袁家村在發展特色文旅產業中組建了股份合作制集體經濟組織，即以村集體領導為核心、村集體平臺為載體，兼顧整體利益與個人利益，確保可持續發展。

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（作者單位：湖南大學公共管理學院）