EPC模式的“變形記”

余國(guó)亮

項(xiàng)目工程總承包（EPC）（以下簡(jiǎn)稱EPC）是指從事工程總承包的企業(yè)按照與建設(shè)單位簽訂的合同，對(duì)工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工等實(shí)行全過程的承包，并對(duì)工程的質(zhì)量、安全、工期和造價(jià)等全面負(fù)責(zé)的承包方式，是國(guó)際通行的建設(shè)項(xiàng)目組織實(shí)施形式，在實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)、施工的深度融合、減少建設(shè)成本、提升項(xiàng)目質(zhì)量、縮短建設(shè)工期等方面作用顯著。相較于傳統(tǒng)的工程量清單招標(biāo)而言，EPC模式將原來業(yè)主需要單獨(dú)組織招標(biāo)的設(shè)計(jì)、采購(gòu)與施工融合在了一起進(jìn)行整體招標(biāo)，具有縮短項(xiàng)目前期報(bào)建時(shí)間、簡(jiǎn)化招標(biāo)程序、項(xiàng)目開工快、加快資金使用速度等優(yōu)點(diǎn)。但由于相關(guān)配套制度的缺失，EPC模式慢慢變了形。一些地方政府為了完成“項(xiàng)目為王”的開工率任務(wù)指標(biāo)，提高資金使用效率，在未對(duì)EPC項(xiàng)目進(jìn)行充分的科學(xué)論證及可行性研究報(bào)告粗糙的情況下讓EPC項(xiàng)目倉(cāng)促上馬，導(dǎo)致EPC項(xiàng)目出現(xiàn)虛假招標(biāo)、圍標(biāo)串標(biāo)、違規(guī)轉(zhuǎn)分包等一系列亂象。

近年來，通過對(duì)政府投資EPC項(xiàng)目審計(jì)實(shí)踐，總結(jié)以下EPC模式下的“變形記”。

變形記1———不具備招標(biāo)條件強(qiáng)行招標(biāo)。

一些地方政府為了完成項(xiàng)目開工率指標(biāo)任務(wù)，通過采用EPC模式，在土地交易尚未完成、未完成征地拆遷、未完成“三通一平”、未履行初步設(shè)計(jì)及概算審批、未辦理工程規(guī)劃許可、資金未到位等不具備招標(biāo)條件的情況下，仍然實(shí)施了EPC招標(biāo)程序，確定了中標(biāo)企業(yè)，簽訂了施工總承包合同，按合同約定支付了工程預(yù)付款，但項(xiàng)目卻遲遲無法開工，導(dǎo)致資金閑置、間接提高了項(xiàng)目建設(shè)成本。

變形記2———未批先建。

有些EPC項(xiàng)目早已開工建設(shè)，仍未履行項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)審批、施工圖紙審查，未編制水土保持方案，未辦理施工許可、建設(shè)規(guī)劃許可、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、工程質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)，未依法取得用地使用權(quán)等。相關(guān)行政主管部門形同虛設(shè)，未依法履行監(jiān)督管理職責(zé)。

變形記3———建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容等作出重大變更后，未按照規(guī)定的程序報(bào)原審批部門審批。

有些EPC項(xiàng)目為了發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券，前期制定的實(shí)施方案和批復(fù)的可行性研究報(bào)告中的項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容、總投資等，在項(xiàng)目實(shí)施時(shí)均作出了重大調(diào)整，但相關(guān)建設(shè)單位卻未按規(guī)定報(bào)原審批部門審批。

變形記4———利用設(shè)計(jì)方案參與評(píng)標(biāo)操作施工單位聯(lián)合體中標(biāo)。

有些EPC項(xiàng)目中標(biāo)聯(lián)合體成員設(shè)計(jì)單位是前期項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)編制單位，后期通過組成聯(lián)合體參與投標(biāo)輕而易舉高得分中標(biāo)。主要有三種形式：一是開標(biāo)前已經(jīng)完成的項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)文件不予公開，重復(fù)納入工程總承包招標(biāo)范圍，已完成工作成果私下提供給特定關(guān)系人，由其作為自身技術(shù)方案標(biāo)進(jìn)行投標(biāo)取得中標(biāo)；二是開標(biāo)前已經(jīng)完成的項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)文件雖予公開，但原設(shè)計(jì)單位實(shí)際已經(jīng)基本或完全完成施工圖設(shè)計(jì)編制，評(píng)標(biāo)辦法中要求對(duì)投標(biāo)人深化設(shè)計(jì)方案進(jìn)行評(píng)審，再由意向施工單位與原方案和初步設(shè)計(jì)單位組成聯(lián)合體參與工程總承包投標(biāo)取得中標(biāo)；三是招標(biāo)前授意特定關(guān)系人提前介入項(xiàng)目設(shè)計(jì)但不簽訂設(shè)計(jì)合同，投標(biāo)截止期不給其他投標(biāo)人編制設(shè)計(jì)方案的合理時(shí)間，致使特定關(guān)系人憑借提前介入設(shè)計(jì)的先發(fā)優(yōu)勢(shì)取得中標(biāo)。

如：2022年某市燃?xì)夤艿栏脑霦PC項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告和初步設(shè)計(jì)編制單位是某市政設(shè)計(jì)有限公司，該項(xiàng)目在發(fā)布招標(biāo)文件時(shí)并未公布可行性研究報(bào)告和初步設(shè)計(jì)成果，某市政設(shè)計(jì)有限公司作為聯(lián)合體成員設(shè)計(jì)單位參與投標(biāo)并以高得分中標(biāo)。其中設(shè)計(jì)方案優(yōu)化、施工圖設(shè)計(jì)深度得滿分。進(jìn)一步審計(jì)發(fā)現(xiàn)，實(shí)際施工單位是當(dāng)?shù)厝細(xì)夤荆ńㄔO(shè)單位之一，無施工資質(zhì)），通過掛靠外地有施工資質(zhì)的企業(yè)聯(lián)合外地燃?xì)馄髽I(yè)子公司（有市政設(shè)計(jì)資質(zhì)）操縱中標(biāo)。室內(nèi)燃?xì)饨饘俨y管和自閉閥門更換造價(jià)在預(yù)算中，但在實(shí)際施工過程中又向戶主收取費(fèi)用。

變形記5———違規(guī)設(shè)置門檻，排斥投標(biāo)人或潛在投標(biāo)人。

有些EPC項(xiàng)目建設(shè)單位為了讓利害（利益）關(guān)系人以最低代價(jià)中標(biāo)，違規(guī)設(shè)置門檻，排斥投標(biāo)人或潛在投標(biāo)人。在編制招標(biāo)文件評(píng)分辦法的時(shí)候，以特定行政區(qū)域或者特定行業(yè)的業(yè)績(jī)、獎(jiǎng)項(xiàng)作為加分條件，限定或者指定特定的專利、商標(biāo)、品牌、原產(chǎn)地或者供應(yīng)商，設(shè)定的資格、技術(shù)、商務(wù)條件與招標(biāo)項(xiàng)目的具體特點(diǎn)和實(shí)際需要不相適應(yīng)等條款排斥投標(biāo)人或潛在投標(biāo)人，使招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)范圍大大縮水。

如：某市路堤結(jié)合改造工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)招標(biāo)公告把可研、勘察、測(cè)量、初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)及后期設(shè)計(jì)服務(wù)作為設(shè)計(jì)招標(biāo)范圍，通過設(shè)置不合理工期限制，兩次招標(biāo)僅有某甲設(shè)計(jì)院一家投標(biāo)單位報(bào)名，達(dá)不到開標(biāo)規(guī)定而流標(biāo)兩次，通過肢解發(fā)包給某甲設(shè)計(jì)院、某乙設(shè)計(jì)院、某丙勘察研究總院等三家企業(yè)。

變形記6———項(xiàng)目招投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)不充分。

隨著近幾年政府投資項(xiàng)目EPC模式的迅猛發(fā)展，各企業(yè)也摸透了EPC項(xiàng)目招標(biāo)里面的門道，基本屬于內(nèi)定。一看見發(fā)布在招標(biāo)信息網(wǎng)上的項(xiàng)目采用EPC模式，直接無視不參與投標(biāo)。建設(shè)單位為了讓利害（利益）關(guān)系人中標(biāo)，在招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)公開發(fā)布招標(biāo)公告前就“內(nèi)定中標(biāo)人”，讓招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)明示或暗示其他潛在投標(biāo)人該項(xiàng)目中標(biāo)人已經(jīng)“內(nèi)定”，由招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)或特定中標(biāo)企業(yè)通過邀請(qǐng)兩三家符合資質(zhì)的企業(yè)參與陪標(biāo)，走個(gè)過場(chǎng)，特定投標(biāo)人輕而易舉中標(biāo)。

如：2021年至2022年某市、縣（區(qū)）有259個(gè)EPC項(xiàng)目，開標(biāo)時(shí)參與投標(biāo)單位不超過5家，其中有150個(gè)EPC項(xiàng)目開標(biāo)時(shí)參與投標(biāo)不超過3家，投標(biāo)單位少，項(xiàng)目未經(jīng)過招投標(biāo)市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致中標(biāo)價(jià)下浮率不高，僅為3%～5%（一般下浮率為6%～8%），經(jīng)濟(jì)效益不明顯。

變形記7———市、縣（區(qū)）屬國(guó)有建筑企業(yè)中標(biāo)EPC項(xiàng)目形成集中態(tài)勢(shì)。

大部分EPC項(xiàng)目中標(biāo)成集中態(tài)勢(shì)，一些地方政府為了扶持市、縣（區(qū)）屬國(guó)有建筑企業(yè)，把利潤(rùn)、稅收留在當(dāng)?shù)兀瑹o論項(xiàng)目總投資大小，是否適合采用EPC模式，都通過EPC模式招標(biāo)，從而精準(zhǔn)的由市、縣（區(qū)）屬國(guó)有建筑企業(yè)中標(biāo)城建。實(shí)際上，市、縣（區(qū)）屬國(guó)有建筑企業(yè)大規(guī)模中標(biāo)項(xiàng)目后，項(xiàng)目管理人員與施工隊(duì)伍短時(shí)間內(nèi)無法與承攬業(yè)務(wù)規(guī)模相匹配，最終通過違規(guī)轉(zhuǎn)包或違法分包給不具備相應(yīng)施工資質(zhì)的單位或個(gè)人施工，存在嚴(yán)重質(zhì)量安全隱患。

如：2021年至2022年某市、縣（區(qū)）有259個(gè)EPC項(xiàng)目，其中有183個(gè)由市、縣（區(qū)）屬國(guó)有建筑企業(yè)中標(biāo)城建，而縣（區(qū)）屬國(guó)有建筑企業(yè)施工資質(zhì)較低，有的僅有叁級(jí)施工總承包資質(zhì)，通過掛靠資質(zhì)較高的企業(yè)組成聯(lián)合體中標(biāo)后，獨(dú)自實(shí)施項(xiàng)目，或再違規(guī)轉(zhuǎn)包分包給不具備施工資質(zhì)的單位或個(gè)人施工。

針對(duì)以上EPC項(xiàng)目“變形記”提供以下參考建議。

1.謹(jǐn)慎決策，規(guī)范程序，別讓EPC模式變了味。EPC項(xiàng)目建設(shè)單位嚴(yán)格按照政府投資管理權(quán)限和規(guī)定的程序，及時(shí)將工程可行性研究報(bào)告和初步設(shè)計(jì)文件報(bào)投資主管部門或者其他有關(guān)部門審批，讓可行性研究報(bào)告和初步設(shè)計(jì)文件更加科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、更加合理完善。要謹(jǐn)慎決策、規(guī)范程序，避免工作重復(fù)造成損失浪費(fèi)，確保EPC模式快捷、高效地服務(wù)于重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。

2.公平公正，充分競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。EPC項(xiàng)目建設(shè)單位在發(fā)布招標(biāo)文件時(shí)，依法公布相關(guān)文件資料，給予合理的設(shè)計(jì)工期；根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際需求確定投標(biāo)單位資質(zhì)條件及業(yè)績(jī)要求，合理確定評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)。項(xiàng)目主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)招標(biāo)文件的合理性審查及對(duì)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)依法履職的監(jiān)管，確保招投標(biāo)活動(dòng)公平公正，杜絕出現(xiàn)圍標(biāo)串標(biāo)行為。

3.完善法規(guī)制度體系，著力提高制度的科學(xué)性和約束力。建議由市、縣（區(qū)）重點(diǎn)辦牽頭，發(fā)改委、財(cái)政、住建等相關(guān)部門組成重點(diǎn)項(xiàng)目聯(lián)合督查小組，對(duì)EPC項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤檢查督導(dǎo)，及時(shí)糾偏。同時(shí)，對(duì)1億元以上的EPC項(xiàng)目列入年度審計(jì)計(jì)劃，由審計(jì)部門進(jìn)行全過程跟蹤審計(jì)。經(jīng)查實(shí)確實(shí)存在違法行為的，行政監(jiān)督部門要嚴(yán)格依法實(shí)施行政處罰，并按照規(guī)定納入信用記錄；對(duì)其中負(fù)有責(zé)任的直接責(zé)任人，需要給予黨紀(jì)、政務(wù)處分或組織處理的，移交有關(guān)單位依規(guī)依紀(jì)依法處理。

4.國(guó)有建筑企業(yè)要自我革新，提升自身綜合實(shí)力，適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)需要。市、縣（區(qū)）屬國(guó)有建筑企業(yè)應(yīng)嚴(yán)格遵守有關(guān)法律法規(guī)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，依法誠(chéng)信參與投標(biāo)，自覺維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序。進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)部管理，采用新技術(shù)、新工藝降低企業(yè)成本，優(yōu)化資源配置，提高勞動(dòng)效率，不斷增強(qiáng)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。

（作者單位：撫州市審計(jì)局）