全國人大代表湯維建：推進人民監督員制度立法

武鳳珠

全國人大代表、中國人民大學法學院教授湯維建立足自己熟悉的民事法學專業領域，今年向全國兩會提交了《關于制定人民監督員法的議案》，議案附帶共五章43條的《人民監督員法（立法建議稿）》。

湯維建介紹，我國人民監督員制度的實踐探索始于2003年，經歷了先期試點、擴大試點、深化改革等多個階段，“20余載實踐證明，這項制度是中國特色社會主義司法制度的創新和發展”。他認為，制定人民監督員法既有政策依據，又有規范依據；既有實踐依據，又有學理依據。

論及政策依據，湯維建表示，從2014年《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》對“完善人民監督員制度”的明確，到2015年《深化人民監督員制度改革方案》專門強調的“推進人民監督員制度立法”，再到2021年《法治中國建設規劃（2020—2025年）》明確提出的“完善人民監督員制度”改革要求，“通過制定人民監督員法完善人民監督員制度，業已成為建設法治中國，構建黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的法治監督體系的重要一環”。

2015年3月7日，最高人民檢察院、司法部印發《深化人民監督員制度改革方案》；2019年8月27日，最高人民檢察院制定《人民檢察院辦案活動接受人民監督員監督的規定》；2022年1月1日，最高人民檢察院、司法部印發的《人民監督員選任管理辦法》施行……湯維建進一步闡釋道，2019年1月1日，全國人民代表大會常務委員會通過《中華人民共和國人民檢察院組織法（2018修正）》，其第27條規定“人民監督員依照規定對人民檢察院的辦案活動實行監督”，“以組織法的形式將人民監督員制度上升到法律層面”。他認為，上述規定都為制定人民監督員法提供了充足規范依據。

“實踐經驗對于人民監督員法的制定和實施起著至關重要的支撐作用！”湯維建介紹，自2020年起，全國各地相繼進行第二屆人民監督員換屆選任工作，第二屆人民監督員已超過2.5萬人，數量還在穩步提升；如今，人民監督員的工作已覆蓋公開聽證、檢察官出庭支持公訴、巡回檢察、案件質量評查、檢察建議的研究提出與督促落實、司法規范化檢查、檢察工作情況通報等全流程。他認為，我國已經探索出人民監督員制度中許多可復制、可推廣的經驗做法，立法時機已趨于成熟。

圖為北京人民大會堂。

人民監督員制度也得到學界的長期高度關注。湯維建查閱中國知網數據庫，找到超1300件以“人民監督員”為篇名的文獻。他分析發現，學界對于人民監督員制度的性質、法律定位、社會功能、適用范圍、管理體制等進行了深入而廣泛的探討，許多學者都主張通過立法的形式進一步健全我國人民監督員制度體系，推進人民監督員制度法制化。

“制定人民監督員法，是貫徹落實習近平總書記關于完善人民監督員制度的重要指示以及中共中央關于加強人民監督員工作決策部署的時代要求，符合黨的二十大報告對以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系建設所提出的新要求。”為此，湯維建提出6項建議。

第一，強化對人民監督員制度的立法保障。他建議，一方面，人民檢察院深入進行司法民主化改革，進一步完善人民監督員制度；另一方面，立法機關加強對人民監督員進行立法和修法調整的力度，盡快推出人民監督員法，在刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法以及正在推進的檢察公益訴訟法中，加入或擴展人民監督員條款，使之與人民監督員法形成制度規則的無縫對接。

第二，人民監督員法在立法框架上應采取“總則+分則”式的編撰體例。“總則”主要對人民監督員法的立法目的，人民監督員的職能定位、基本原則和制度，人民監督員制度的適用范圍等內容進行規定。“分則”主要包括擔任人民監督員的條件、人民監督員的選任機制、人民監督員的履職程序、人民監督員的保障與監督等內容。

第三，完善人民監督員的管理體制。他建議，深化人民監督員管理主體和使用主體相分離的制度改革。可參考人民陪審員采取人大任命模式，在經過司法行政機關的選任程序后，由人大任命人民監督員，提升人民監督員的法律地位。

第四，強化人民監督員實施監督的法律效力。人民監督員依法提出的監督意見，檢察機關必須對其進行書面回復；檢察機關不接受監督意見時，回復必須闡述理由。人民監督員對檢察機關不接受其監督意見的回復有權向上級檢察院提出異議，上級檢察院應視情形由檢察長（含副檢察長）或檢察委員會作出最終是否采納人民監督員監督意見的決定。

第五，加強對人民監督員的履職監督。建立人民監督員的分類名冊，向社會公開。建立人民監督員工作信息公開制度，通過公開的網絡平臺，檢察機關和司法行政機關對人民監督員的監督活動進行定期公開，以利于社會公眾了解并監督人民監督員的監督工作。

第六，加強對人民監督員制度的宣傳工作。利用現代科技手段，依托門戶網站、微博、微信等媒體平臺廣泛深入宣傳人民監督員制度，提高全社會對該項制度的認知程度，讓更多社會公眾了解人民監督員工作，積極加入人民監督員隊伍。

談及對人民監督員制度進行深化改革和立法創制的深遠意義，湯維建說，制定一部專門的人民監督員法，有利于架起檢察機關與人民群眾之間的溝通橋梁，實現司法專業化判斷與普通公眾對法律公平正義日常認知的有機統一，有效踐行“全過程人民民主”理念和推廣“楓橋經驗”，促進公眾更全面真實地了解司法和參與司法；有利于防止檢察機關在辦理各類監督案件中可能出現的差錯，為我國弘揚司法民主、保障司法公正、增強司法公信提供有力保證。