政策創新擴散視閾下的農村改革史研究

20世紀70年代末80年代初，中國農村經歷了一場歷史性巨變。人民公社化運動以來困于土地、集體勞動的數億農民，在包產到組、包產到戶的激勵下，個人利益獲得了一定保障，從而大大提高了農業生產的積極性，同時獲得了相當大的生產權益。對農村改革的偉大意義，各界人士已取得高度共識。有關農村改革史的研究可謂碩果累累，這亦對新的研究提出更高的要求。筆者認為，向縱深方向推進農村改革史研究，除沿用歷史學的實證研究法外，還要借鑒多學科的理論資源。其中，政治學的創新擴散理論為探索農村改革之緣起提供了諸多有益的啟示。

政策創新擴散理論起源于美國，關注的是政府為何采納新政策以及這種采納創新的行為如何在不同層級、區域政府間傳播擴散。該理論界定，政策創新的主體是政府，客體是被采納的政策或項目。考慮到中國的政治架構，政策創新的主體除政府外還應包括中共的黨組織。筆者在香港中文大學作題為《中國農村改革的歷史緣起》的學術報告時，與相關政治學者共同確定了這樣一項研究議題：包產到組、包產到戶作為一項新的政策，是如何被地方黨委和政府接納，后逐漸向外、向上擴展，最終被1982年中共中央“一號文件”肯定為“社會主義集體經濟的生產責任制”的。筆者相信，政策創新擴散理論在闡釋農村改革緣起時，能夠解答一些懸而未決的復雜問題。

首先，用政策創新擴散理論評判農村改革發源地，農村改革史研究方能在同一個平臺上展開學術對話。近年來，相關人士通過不懈的田野調查，發現一些地方早在安徽、四川啟動農村改革前已有包產到戶的實踐。比如中國人民大學高王凌教授列舉了20世紀70年代的數例：1976年至1977年，浙江省一些地方實行“單干”；1978年初，山東省陵縣鄭寨公社“率先實行了包產到戶的責任制，這樣的村莊據說在魯西北還有一些，如荏平的馬坊，包產到戶比小崗還早”；1978年6月，貴州省黔南州發現分田單干和包產到戶。還有人考證出：1977年秋后，山東省東明縣沙窩公社出現包干到戶；1978年秋收后，甘肅省隴西縣碧巖公社紅崖灣生產隊試行包產到戶。諸如此類的“發現”很能吸引人們的眼球，有時還會引發這樣的質疑：“憑什么說安徽、四川是中國農村改革的發源地？有的地方搞得更早嘛！”如單論包產到戶時間點的“早”，筆者還能提供幾例：貴州省鎮寧布依族苗族自治縣黃果鎮油寨大隊，從1962年到1978年秘密堅持包產到戶。四川一些長期落后的地區，1962年后的包產到戶從未被糾正。可哪怕有再多更“早”的實例，筆者仍認為其很難撼動安徽、四川農村改革的先鋒地位。包括油寨大隊在內的這些事例，只能說明：如若以不斷向前推進包產到戶的時間點為研究旨趣，農業合作化運動后不乏零星的、個別的包產到戶之舉。但與包產到戶觸發的政策創新擴散效應相比較，某地包產到戶發生的時間先后其實并不十分重要。

安徽省肥西縣的包產到戶和鳳陽縣的包干到戶，是農村改革進程中的重大事件。而就在安徽境內，也有比他們更早搞起包產到戶的。1978年4月23日，阜南縣委在《關于部分社隊出現資本主義自發傾向的通報》中，批評一些地方“包產到戶”“變相單干”，如公橋公社樓橋大隊有兩個生產隊在1977年將春、夏紅芋包產到戶。1978年7月19日，安徽日報社的內參《情況反映》刊載《池州落實農村經濟政策出現的問題》，報道石臺縣的河口、七都等山區公社，在“居住特別分散的深山地區的單莊獨戶”有包產到戶的現象。與貴州省的油寨大隊類似，安徽省金寨縣的金橋大隊利用深山的隱蔽環境，從“責任田”時一直包山到戶。直到落實林業“三定”政策，這個秘密才被揭開，此時該大隊實行包山到戶已有20年。盡管如此，筆者也不認為金橋大隊在安徽農村改革中起到什么重大作用。原因在于，金橋大隊的包山到戶悄無聲息，長時間局限于一地，沒有產生任何政策擴散效應。可見，研究農村改革史不能只局限于基層的視角，一時一地的率先實踐固然有其價值，但更適宜的檢驗標尺應當是此地的實踐是否實現了政策創新擴散。倘若不再迷戀探尋更早的發源地，這個問題其實早就有了現成的答案。1987年6月12日，鄧小平會見外賓時說：“開始的時候，并不是所有的人都贊成改革。有兩個省帶頭，一個是四川省，那是我的家鄉；一個是安徽省，那時候是萬里同志主持。我們就是根據這兩個省積累的經驗，制定了關于改革的方針政策”。這番話十分清晰地說明：四川、安徽農村改革的經驗，得到中央高層的認可，成為最高決策層在更大范圍推行農村改革的依據。其他地方的改革實踐，即便在本轄區內產生了示范效應，但因其未進入中央高層的視線，也就失去了向更大范圍擴散的機會。所以，學術創新有其邏輯前提，以政策創新擴散視閾研究農村改革發源地，應聚焦于四川、安徽而非其他省區。對農村改革發源地達成共識后，有關農村改革緣起的學術討論才有共同的邏輯起點，否則會造成自說自話的混亂局面。

其次，借鑒政策創新擴散理論，還可以通過梳理若干事件的時間表，對農村改革史進行再研究。《鄧小平文選》第二卷中唯一一篇專題論述農村政策的文章，源于鄧小平1980年5月31日與胡喬木、鄧力群的談話。在談話中，鄧小平特別提到安徽省肥西縣、鳳陽縣的農村改革：“農村政策放寬以后，一些適宜搞包產到戶的地方搞了包產到戶，效果很好，變化很快。安徽肥西縣絕大多數生產隊搞了包產到戶，增產幅度很大。‘鳳陽花鼓中唱的那個鳳陽縣，絕大多數生產隊搞了大包干，也是一年翻身，改變面貌。”時至今日，人們更熟悉的是因搞包干到戶而聞名天下的鳳陽縣小崗村。因早在1994年3月4日，《人民日報》刊發《在史詩裂變中的小崗村》盛贊小崗為“中國農村改革第一村”。此后，小崗是“中國農村改革第一村”儼成定論。但是這又經常引起議論：“安徽農村改革發源于肥西縣還是鳳陽縣（或小崗村）？”如果以政策擴散為標尺，這一問題其實不難解答。

從安徽省委層面來看，允許肥西縣山南公社試驗包產到戶是農村改革的里程碑事件。早在肥西縣包產到戶問題暴露前，安徽省委就注意到并斥責過其他地方的包產到戶。如前所述，1978年4月23日阜南縣委通報部分社隊分田到戶“情況比較嚴重”。1978年5月5日，安徽省委轉發阜南縣委的通報時，指出分田到戶等問題“至今沒有徹底解決”，反映出“反革命修正主義路線在農村的流毒和影響是很深的，危害是很大的，切不可低估”。對肥西縣的包產到戶，安徽省委最初亦是率由舊章。1978年9月，為抵御百年未遇的罕見旱災，肥西縣部分社隊搞起了包產到戶。肥西地處省會合肥之西，兩地可以說是雞犬相聞、聲氣相通。肥西包產到戶的信息，很快便傳遞到了省直機關。肥西包產到戶的風潮引起極大爭議，有人甚至質問：“省委想把群眾引導到哪里去？！”在這種情況下，安徽省委于1978年12月7日向各地、市委發出通知，批評肥西在實行聯系產量的生產責任制中出現了一些問題：“有的作業組劃得過小，有的分掉生產資料，有的名為劃組，實為分隊，甚至有的包產到戶”。安徽省委要求，“對包產到戶的，一定要做好工作，堅決迅速地糾正過來”。直到安徽省農辦政研室主任周曰禮介入，肥西的包產到戶才轉危為安。1979年2月1日，周曰禮乘宣講《中共中央關于加快農業發展若干問題的決定（草案）》和《農村人民公社工作條例（試行草案）》（簡稱“兩個文件”）之機，親赴肥西縣山南公社旗幟鮮明地支持包產到戶，并將這一問題直接捅給了安徽省委第一書記萬里。1979年2月6日，萬里主持召開省委常委會議，專題研究肥西縣的包產到戶。一個上午的討論，始終沒有結果。下午復會時，王光宇結合“責任田”的歷史表達了對肥西包產到戶的支持。萬里果敢地主張“應當讓山南公社進行包產到戶的試驗”，并設想了幾種情況：“如果試驗成功，當然最好；如果試驗失敗了，也沒有什么了不起；如果滑到資本主義道路上去，也不可怕，我們有辦法把他們拉回來。即使收不到糧食，省委負責調糧食給他們吃。”萬里一錘定音，安徽省委常委會議正式決定在山南公社試驗包產到戶。自1962年批判“單干風”以來，由省級黨委決策在如此大的區域范圍內搞包產到戶，安徽省委是當仁不讓的先行者。1979年2月6日的安徽省委常委會議，在農村改革史上有著劃時代的意義。

鳳陽縣的“大包干”，由開頭的包干到組演變為后來的包干到戶，安徽省委對其情況的掌握也相應經歷了一個過程。據相關文獻記載，“大包干”一詞在鳳陽首次見諸文字記錄，是在1978年11月17日至20日的鳳陽縣委四級干部會議上。“四干會”期間，基層干部認為梨園公社小賈生產隊“大包干”的辦法好。對逾越統一分配這樣的大事，縣委書記陳庭元不敢貿然行事。閉幕式上，陳庭元說：“對單干的，不能干；名為分組，實為分隊的不能干；有人提出搞‘大包干，也不要干。”鳳陽縣委起初對包干到組持否定態度，直接影響到“大包干”在當地的普及。直到陳庭元于1979年2月15日一天之內兩次向滁縣地委書記王郁昭請示，王郁昭翌日又向萬里當面反映后，“大包干”的命運才迎來轉機。1979年2月16日，在有六安、滁縣、巢湖地委書記參加的江淮地區座談會上，萬里表示已允許肥西的包產到戶，“有問題我檢討，但我不提倡”。對不搞統一分配的包干到組，萬里雖有所顧慮，但還是表態可以“百花齊放，思想解放一點”。獲悉安徽省委的許可后，陳庭元于1979年2月20日在縣委工作會議上宣布了縣委常委會議的決定，即“大包干”可以“先試一年，來個百花齊放”。鳳陽縣委放寬政策后，“大包干”席卷鳳陽，僅2個多月的時間就有70.8%的生產隊實行了包干到組。正值全縣普遍推行包干到組之際，一個新的問題又擺到鳳陽縣委案頭。1979年4月10日，陳庭元在梨園公社檢查工作時，首次聽聞該社小崗生產隊竟然搞起與“大包干”迥異的包干到戶。小崗社員食不果腹，外流問題突出，從“兩害相權取其輕”的思路出發，鳳陽縣委默許小崗生產隊的包干到戶，同時對外嚴格保密。1979年10月，新華社記者張萬舒前往采訪前，陳庭元特別叮囑：“你是第一位記者去，去看了可得給我保密，現在決不能宣傳。”由于鳳陽縣委秘而不宣，安徽省委直到1980年1月才知道小崗生產隊的包干到戶。1980年1月2日至11日，安徽省委召開全省農業會議期間，陳庭元將《一劑必不可少的補藥——鳳陽縣梨園公社小崗生產隊“包干到戶”的調查》報送給萬里。對這份調查報告，萬里贊賞其“寫得真好”，“我像看小說似的一口氣看了兩遍”。對報告中反映的包干到戶等，萬里感到十分重要，“需要給以肯定和支持”。1980年1月24日，萬里親自踏上小崗的土地。看到一派豐收的景象后，萬里表示“只要對國家有利，對人民有利”，其他地方也能學小崗的辦法干。聯系到彼時的政治環境，萬里選擇實地調查的方式，表面上非常簡單實際上卻充滿智慧。1980年1月12日，安徽省委以1980年“一號文件”的形式發出《轉發萬里、王光宇同志在全省農業會議上的講話的通知》（簡稱“安徽省委‘一號文件”），一方面給包產到戶上了“地方戶口”，另一方面又為包產到戶戴上了幾道“緊箍咒”。這份文件明確規定，搞包產到戶“只能限于居住特別分散的偏僻山區和某些長期低產落后的窮隊”，且要注意“堅持生產隊統一核算，統一分配”等。換言之，安徽省委“一號文件”僅授權一定條件下的包產到戶，絕不允許包干到戶。對小崗這樣突破安徽省委“一號文件”之舉，身為省委第一書記的萬里不可能推翻集體決議，便以實地走訪這種非正式的方式傳遞出支持的信號。此后，萬里出任中央書記處書記兼國家農委主任、國務院副總理，積極推介鳳陽農村改革經驗。值得一提的是，萬里的小崗之行，還促進鳳陽基層干群打破縣委將“大包干”維持在包干到組的局面。1980年8月初，鳳陽縣委正式決定“大包干”不僅包括包干到組，還包括包干到戶。自此，包干到組、包干到戶才統一到“大包干”麾下。

爬梳上述史料可知，肥西縣、鳳陽縣作為農村改革的兩大重鎮，在不同階段分別發揮了各自的重要作用。肥西縣的包產到戶，引發安徽省委改弦更張，在全國率先作出允許較大范圍包產到戶的決定。鳳陽縣的“大包干”在鄧小平1980年5月31日談話時，仍是包干到組。萬里于1980年1月在小崗邁開的步伐，是農村改革向前邁進的一大步。借鑒政策創新擴散理論可以很好地說明各地經驗、做法在不同時期產生的不同影響，讓孰輕孰重的紛爭迎刃而解。

最后，以政策創新擴散為視角開展深度研究，能夠開創全新的研究格局。農村改革史研究方興未艾，但大多數研究者并沒有很好地厘清“自下而上”和“自上而下”的視角之差別。如果不是只關注基層主動或被動地包產到組、包產到戶，而是選擇“自上而下”的視角觀察一定層級乃至中央高層何時、如何以及多大限度地接納包產到組、包產到戶（研究重點是包產到戶，因其最后演變為“家庭聯產承包為主的責任制”），這將能破解農村改革進程中許多未解之謎。筆者堅信，研究視角的廓清和轉換是十分必要的。此前的諸多研究受種種因素影響，即使質量較高的成果也或多或少地混淆了兩種視角，導致很多問題糾纏不清。他們對一個地方較少的自發行為和很多地方普遍的自覺行動，時常不做細致的辨析和推敲。對歷史的勾勒簡單化、扁平化，好像農村改革很快就從基層席卷全省、全國，歷史的演進軌跡顯然并非如此。原因是在中央決策和基層實踐中間，還有省一級黨政領導如何看待、處理包產到戶的問題。比如，四川農村改革起先是以包產到組打開局面的。1978年12月16日，《人民日報》肯定四川廣漢以“五定”（生產隊對作業組實行定勞力、定作物地塊、定肥料、定產量、定工分）之名實行包產到組。在十一屆三中全會原則通過“兩個文件”前，四川能夠較早地施行包產到組的確難能可貴。可直至1980年2月，四川省委原第一書記赴京任職時仍力主包產到組而非包產到戶。與四川不同，1980年安徽省委“一號文件”率先肯定包產到戶是“聯系產量責任制的形式之一”，在包產到戶上是“第一個吃螃蟹”的省級黨委。從中央層面看，粉碎“四人幫”后，對一些地方存在的包產到戶現象，當時的高層領導并非一無所知。1976年12月10日至27日，第二次全國農業學大寨會議期間，浙江省永嘉縣因“80%以上的生產大隊全部或部分搞了分田單干”而被揭發批判。1978年8月12日，中共中央發出“中發〔1978〕47號”文件，仍明確指出“要防止‘包產到戶、刮‘單干風的錯誤”。在這種政治語境下，包產到戶不可能作為改革之舉被正面提出。政策的破冰，始于十一屆三中全會原則通過的“兩個文件”。“兩個文件”雖明令“不許包產到戶，不許分田單干”，但中共中央在發出“兩個文件”時又允許各省、市、自治區“討論和試行，并提出進一步修改的意見”。與“文化大革命”時期的肅殺之氣相比，政策的松動為農村改革的啟動預留了空間。1979年3月12日至24日，國家農委召開七省三縣農村工作問題座談會期間，與會者圍繞包產到戶等問題產生激烈交鋒。因為全國不少地方搞起了包產到戶，事實上突破了“兩個文件”的禁令。此外，還有一事讓高層始料未及。中央曾派員前往海南島調查，本意是想了解包產到戶的弊病，得到的反饋卻是贊成包產到戶。1979年4月3日，中共中央發出《批轉國家農委黨組報送的〈關于農村工作問題座談會紀要〉的通知》（即“中發〔1979〕31號”文件），在批判包產到戶“是一種倒退”的大前提下，提出“深山、偏僻地區的孤門獨戶，實行包產到戶，也應當許可”。經過“文革”的宣傳、教育、批判，從上至下對包產到戶長期噤若寒蟬。“中發〔1979〕31號”文件意味著中共中央開始對包產到戶有所松綁，這為農村改革燃成燎原之勢保存了火種。上述情況表明，中央、省委領導眼中的農村改革有著多重面相。研究者如欲呈現立體的、豐富的農村改革圖景，理應分辨什么層級的黨政機關在多大程度地推動著農村改革。因為農民的“反行為”和各級黨政機關的政策創新擴散，在農村改革初期并不同步。誤將農民的“反行為”與農村改革畫上等號，既無視農村改革實際上是一場組織化變革這個事實，更與歷史的真實場景相距甚遠，這亦是過去農村改革史研究徘徊不前的重要原因。

政策創新擴散理論為農村改革史研究提供了眾多有價值的課題，有志于此的學者可深入探究。借鑒這一理論，要重點關注一定層級的黨政領導乃至中央高層對農村改革的態度觀點、接納程度、推動過程等，要更加注意研讀一手檔案、訪談知情人士。同時，開展研究亦要博采眾長，廣泛吸納專注于基層干群的成果，如此方能對改革開放史有更全面、更深入的認知。

［李嘉樹，歷史學博士，中國科學技術大學馬克思主義學院副教授］