基于SWOT分析的礦山生態修復治理EOD模式研究

李 高，楊自安，杜 斌,4，初 娜，裴森龍

（1. 中國地震局工程力學研究所 地震工程與工程振動重點實驗室，黑龍江 哈爾濱 150080；2. 地震災害防治應急管理部重點實驗室，黑龍江 哈爾濱 150080；3. 有色金屬礦產地質調查中心，北京 100012；4. 中國地質大學（北京）地球科學與資源學院，北京 100083）

0 引言

我國是世界第三大礦業大國，礦產資源總量約占世界的12%[1]。雖然礦山的開采與開發利用給國家帶來了可觀的經濟收益，帶動了一批資源型城市的飛速發展，但因礦產資源過度開采以及開采方式等原因，對生態環境造成了極大破壞[2-5]，限制了以礦山為主導的產業的可持續發展，礦山的生態修復治理已成為亟需解決的難題。

近年來，自然資源部（原國土資源部）等有關部門建立了資源開發的生態保護與補償經濟機制，推進資源枯竭型城市的專項治理，零星開展了廢棄礦山生態植被修復行動，試點建設了一批國家礦山公園等[6-7]。這些工作雖在生態修復和生態示范方面取得了一定成效，但對生態平衡和區域協調發展缺乏系統規劃和設計，造成與區域自然環境不協調、生態修復治理效果不理想等問題[8]。此外，地方政府的生態保護資金來源單一，缺口較大，主要為中央財政轉移支付、優惠貸款以及生態資源稅征收等[5]。如果單純依靠當地政府進行礦山生態修復治理，將進一步加重當地政府財政負擔。因此，亟需探索全新的、系統性的礦山生態修復治理模式來應對礦山生態修復治理過程中的資金問題、技術問題、生態難題以及社會影響問題。學者們針對礦山生態修復治理模式進行了分析和評價[9-13]，客觀反映了不同模式的優缺點、改進之處以及具體的改進方法，但缺少不同模式間的橫向對比和匯總分析。

因此，本文在深入分析現有礦山生態修復治理模式的基礎上，通過梳理已有礦山生態修復治理模式的優缺點，結合新形勢下國家從全局高度統籌礦山生態修復治理與區域經濟協調發展的新生態，采用SWOT分析方法對EOD礦山治理模式進行系統性分析，總結了EOD模式在礦山生態修復治理方面的優勢、劣勢、機遇和挑戰，可為國土空間規劃設計、鄉村振興戰略實施以及區域協調發展中統籌礦山生態修復治理提供參考。

1 我國礦山生態修復治理模式現狀

黨的十八大以來，從中央到地方政府都在努力踐行“綠水青山就是金山銀山”這一理念[5]，對礦山生態修復治理工作越來越重視。然而，礦山生態修復治理工作具有資金投入大、項目周期長、公益性強、單純依靠政府財政支出等特點，嚴重制約了礦山生態修復治理發展。在這一背景下，政府和社會資本合作模式（Public-Private-Partnership，PPP）、工程總承包（Engineering-Procurement-Construction，EPC）以及EOD（Eco-environment-oriented Development）模式被引入礦山生態修復治理[10,12,14]。

1.1 PPP模式

PPP模式是通過政府公共部門和市場私人部門深度溝通，達成契約并引導社會資本積極參與到公共產品和服務的提供中，分擔風險、實現共贏的模式[15-16]，其項目組織結構流程如圖1所示。PPP模式的重點是強調風險分擔、項目管理必須衡量管理價值以及項目的價值與風險評估[17]。

圖1 PPP模式項目組織結構流程Fig. 1 Flow of organization structure of PPP mode project

通過實施礦山生態修復治理PPP模式，可以有效促成政府方與社會資本方直接合作，既解決了礦山生態修復治理資金投入問題，又修復了被破壞的土地資源，使當地生態環境得到改善，發揮出內在動力優勢，從而實現利益的最大化[9]。例如，安徽省淮北市綠金湖采煤塌陷地治理，以及山東省威海市華夏城礦山生態修復治理均借助PPP模式進行礦山生態修復治理，既凸顯了政府的管理、規劃優勢，又充分發揮了社會資本在建設運營以及后期維護方面的優勢，使得被破壞的礦山生態環境得到改善，生態產品供給得到有效保持，對國土空間規劃發展建設具有極大的促進作用[9]。

1.2 EPC模式

EPC模式是項目公司按照合同規定的建設要求，對項目的設計、采購、施工、試運行等各個環節進行統一承包。通常情況下，項目公司對工程的質量、安全、成本、進度等方面負責[18-19]。EPC模式組織結構流程如圖2所示。

圖2 EPC模式組織結構流程Fig. 2 Flow of organization structure of EPC mode project

EPC模式強調充分發揮設計在整個工程建設過程中的主導作用，參建單位可根據現場實際情況及時調整施工方案，有效克服勘查、設計、施工相互制約和相互脫節的矛盾，優化各項資源配置，有利于各階段工作的合理銜接和項目建設整體方案優化，實現勘查、設計與施工三者時間軸線合理、有序、深入的交叉，縮短項目的建設周期，提升項目整體效益[10]。例如，河北省地質礦產勘查開發局第二地質大隊采用EPC模式對河北省玉田縣13處廢棄礦山進行地質環境綜合治理工作。這種一體化的模式充分發揮參與單位在勘查設計和工程施工等方面的專業優勢，確保礦山生態修復方案的科學性與實效性。同時，這種模式也有助于控制工程總投資，降低修復成本，為項目推進提供經濟支撐。

1.3 EOD模式

PPP模式和EPC模式在一定程度上對礦山生態修復治理工作起到積極的推動作用，但這兩種治理模式沒有充分考慮礦山生態修復具有治理周期長、回報低的行業規律，機械地套用建筑工程項目建設理念，試圖通過短期內快速投入大量資金來推進礦山生態修復進度[20]，將導致大量企業因資金投入過快、過大而陷入經營不佳的境況[20]。此外，這兩種模式在項目管理上被動單一，積極性不高，只考慮礦山復綠，未能從國土空間規劃、鄉村振興戰略、區域協調發展的角度考慮礦山生態修復。因此，需探索一種新的礦山生態修復治理模式來統籌生態環境和區域經濟協調發展。

為解決PPP、EPC兩種模式的缺陷，學者們提出了EOD（Eco-environment-oriented Development）模式。礦山生態修復的EOD模式是在區域統籌視角下，將區域內需要開展生態修復工作的礦山與周邊環境系統看作一個相互作用的有機復合體“肥瘦搭配”，通過有經濟效益的項目帶動單純生態恢復的項目，以實現全域內礦山生態修復項目聯動和綜合治理的目的[21]。EOD模式以生態保護和環境治理為基礎，以特色產業運營為支撐，以區域綜合開發為載體，采取產業鏈延伸、聯合經營、組合開發等方式，推動公益性較強、收益性差的生態環境治理項目與收益較好的關聯產業有效融合、統籌推進、一體化實施，將生態環境治理帶來的經濟價值內部化，是一種創新性的項目組織實施方式[12]。

EOD模式運行機制如圖3所示，其核心在于推進公益性生態環境治理項目與相關產業開發項目的有效結合，以生態建設作為二者實施的載體，統籌考慮生態環境需求、區域產業發展重點和城鄉可持續發展需求；同時，在一體化實施不同項目的過程中，努力實現項目整體收益與成本的平衡，減少政府資金的投入[22-23]。

圖3 EOD模式運行機制流程圖Fig. 3 Flow of organization structure of EOD mode project

EOD模式通過協調生態環境治理與產業發展、區域發展與持續經營、投融資與項目實施之間的關系，將環境資源轉化為開發資源，將生態優勢轉化為經濟資源，建立起經濟增長與生態環境保護之間的互動促進機制[11]。

2 EOD模式在礦山生態修復治理中的SWOT分析

SWOT分析法（Strengths-Weaknesses-Opportunities-Threats），即態勢分析，以系統分析思想，單獨分析各種因素后進行總體整合分析，達到對研究對象全面、系統、準確的認識和把握，系統性地分析問題[23]。通過SWOT分析法，總結EOD模式在礦山生態修復治理中的優勢、劣勢、機會和威脅，如圖4所示。

圖4 EOD模式在礦山生態修復治理中的SWOT分析Fig. 4 SWOT analysis of EOD mode in mine ecological restoration and management

SWOT分析分為兩部分：內部條件分析（SW）和外部條件分析（OT）。內部條件分析即在現有條件下，礦山治理的當地優勢和現有不足；外部條件分析包括礦山治理未來發展機會和可能出現的問題。其中，內部劣勢是亟需解決的，而外部威脅是礦山治理過程中需要提高警惕和著重避免的。

2.1 優勢（Strengths）分析

將礦山與周圍環境視為整體，充分發揮各區塊優勢，從國土空間規劃、鄉村振興戰略、區域協調發展等角度考慮礦山生態修復治理是EOD模式相對于只考慮礦山復綠的PPP模式和EPC模式的明顯優勢。

1）土地指標流轉與區域融合發展[24-25]。新疆生產建設兵團第十二師西山新區以EOD模式治理采煤沉陷區，發展旅游業和牧場，將騰退的建設用地進行流轉，實現了礦山生態修復治理土地資源再開發與重新利用。現有土地政策支持在省域流轉使用修復后的歷史遺留礦山廢棄建設用地，這為土地生態修復治理以后的資源價值提升和后續開發建設提供了政策保障。

2）廢棄資源綜合利用與區域產業提升，經濟增長與生態環境保護互相促進。礦山生態修復治理過程中因地形塑造、土地復墾、地災隱患整治產生的礦山用地和大量土石料，可以用于國土空間的生態修復，也可為農林牧副漁綠色產業資源提供支撐。吉林省江源區整合綠色產業、旅游、工礦文化、民俗風情綜合治理廢棄礦山，打造綠色零碳鄉村振興示范區、循環經濟示范區。青海省海西州推進生態環境保護與光儲產業、文旅產業融合，將獨特的礦山人文環境、革命文化綜合，將廢棄礦山變為光伏發電場，開創了光伏+礦山環境治理+旅游業的創新形式[26]。

3）緩解政府資金壓力[14]。EOD模式響應低碳經濟發展理念，礦山廢棄物、廢棄地通過土地流轉實現增值與轉化，林業資源、水資源及旅游業開發所帶來的經濟增長和就業，既能吸納投資，又能為生態環境保護項目治理提供經費，完成產業和經濟再循環。相關生態鏈、產業鏈價值提高也會促進礦業開發的經濟效益和生態效益，實現城市轉型升級、可持續發展。與PPP模式完全以社會資本進行后期運營不同，EOD模式將收入用于投資礦山公益項目、環境保護項目，進一步反哺當地民眾和產業，促進當地產業繼續發展，能更大程度避免外部市場造成的資金流失風險。

2.2 劣勢（Weaknesses）分析

EOD模式目前正處在“邊實踐、邊摸索”階段，配套政策體系、頂層設計與地方政策銜接、融資體系不完善[9]；礦山治理完整性、穩定性和科技支撐能力不足；利益關系復雜、參與者缺乏穩定的長期合作基礎[27]。為保證礦山生態修復治理的效率，亟需深化研究和解決上述問題。

1）制度不完善主要體現在管理體系和法律缺陷兩個方面。國家現有部門體系監管和決策權力重疊、責任互相推諉、權力歸置不明確，技術監管和指導崗位缺乏人才，且經費使用去向公開不足。另外，廢棄礦山生態修復治理后，土地綜合利用、規劃、收益方面缺乏配套政策。我國缺乏礦山治理模式的針對性法律規定，現有的指導文件多為地方規范，缺乏法律依據和保障；另外，對礦山治理資金調動、過程監管、治理短期和長期效果的檢驗沒有規范化的綱領文件和具體評價標準，難以形成強制力[9]。

2）礦山治理完整性、穩定性和科技支撐能力不足；礦山開發面積龐大，周期長，治理體系要涵蓋氣象、水文、地質、地形、災害監測和能源勘探等方面，需要高水平、高精度的儀器設備，以及經濟、高強、耐久的材料[28]，工程施工、數據收集、實時監測和長期維護也需要大量人才，但現有研究成果欠缺、服務體系不健全、難以及時信息共享和全方位分析、專業人才儲備不足，將大大限制礦山生態修復治理的長期效果和合理性。雖然EOD模式和EPC模式在礦山生態修復治理中都面臨技術難題，但EPC模式完全依賴社會企業的科技力量，更容易導致財力物力投入過大而經營效果不佳，EOD模式通過政府部門管控投資設備、人員配備，更容易吸引高素質人才，依托當地財政、銀行及國家財政補貼，資金鏈風險規避能力更強。

3）利益關系復雜、參與者缺乏穩定的長期合作信任基礎。礦山治理投資由地方財政、投資企業、原礦山企業、當地民眾、金融機構、保險單位、科研院所和學校、后期管理運營單位等構成，利益關系復雜，風險難以量化，亟需出臺礦山生態修復治理的相關政策，解決各方利益關系和風險矛盾，在出現糾紛時，民眾和企業能夠“有規所依”“有法所依”。此外，在市場體系下，社會投資對區位優勢差的廢棄礦山商業和產業的初期投資意愿低，在政府財政資金投入低、缺乏監管、沒有配套規范情況下，社會投資主體難以量化投入與產出而處于觀望狀態。在外部投資缺乏時，EOD模式可以通過中央專項貸款方式進行融資，充分發揮集中力量辦大事的制度優勢，保持地方金融穩定。

2.3 機會（Opportunities）分析

1）環境保護市場需求大。國家對于環境保護和環境治理高度重視，環境保護相關政策持續發布，環境保護投資不斷增加。“八五”期間環境保護投資總額為2000億元，“十五”期間達到7000多億元，“十一五”期間環境保護投資總額為1.4萬億元，“十四五”期間環境保護投資又創新高，環境保護投資需求預計為6.8萬億～8.0萬億元

受國家綜合實力的制約，前期環境保護投資較少，2010年以后，國家對環境保護投資規模越來越大，引領環境保護產業的快速更新換代與蓬勃發展。隨著人們越來越重視環境安全和保護，環境保護市場對于專業人才的需求也將越來越大。

2）國家環境保護政策導向。生態環境部公示的EOD模式試點項目中，生態環境治理與鄉村振興類項目占比81.91%，廢棄資源綜合利用與區域產業提升類項目占比10.64%，土地指標流轉與區域融合發展類項目占比7.45%，如圖5所示。

圖5 不同種類的EOD模式項目占比Fig. 5 Proportions of different projects in the EOD mode

此外，為解決礦山生態修復治理歷史欠賬多、投入不足、現實矛盾多、配套政策不完善等問題，國務院以及多部委陸續出臺相關政策，如圖6所示。

圖6 我國近年來關于礦山生態修復治理政策舉例Fig. 6 Policy examples of mine ecological restoration and management in China in recent years

3）生態環境治理與鄉村振興融合。鄉村振興戰略是國家發展重要方針，其關鍵是生態環境治理，綠色可持續發展模式在鄉村振興過程中起著關鍵性作用。農村產業缺乏總體統籌和長期規劃，項目小而散，按生態產業化和產業生態化要求，EOD模式具有生態引領作用，為鄉村振興提供“落腳點”。

近年來，貴州省安順市大壩村在綠色發展引領鄉村振興方面取得了顯著成效，被授予“全國生態文化村”“全國文明村鎮”“全國鄉村治理示范村鎮”等稱號[29]。安徽省蚌埠市禹會區依托天河湖周邊萬畝農田濕地，探索文化旅游、綠色農業、基質營養土加工、綠色建材等產業協同發展，實現了生態環境資源化、產業經濟綠色化。新疆博樂市博爾塔拉河流域通過土壤修復、水土保持、河段植被修復等，圍繞流域種植經濟林，發展了林果業、鄉村振興旅游業，建立起了關聯產業反哺生態環境治理的補償機制。

由生態環境部脫貧攻堅領導小組辦公室編著、中國環境出版集團出版的《生態環保助推鄉村振興典型案例匯編》一書，全面匯集了我國各地區生態環保助推鄉村振興的典型案例，這些案例從多個方面體現了生態環保踐行綠色發展理念，同時促進農業農村現代化發展。從內容分布看，案例來自于村、鄉鎮、縣等基層，涉及鄉村水土和森林資源保護、生態環境整治、綠色農業發展、傳統村落保護等眾多主題[30]。這些鮮明的案例，也為礦山生態修復治理提供了參考依據。

2.4 威脅（Threats）分析

EOD模式、EPC模式和PPP模式在應用過程中都會面臨政策風險、資金風險、社會風險以及災害風險。總體而言，EOD模式比EPC模式融資安全，可以有效避免外部市場變化對當地產業的沖擊，但依然難以完全規避撤資風險，且牽扯利益方相比PPP模式和EPC模式更多，在運營時所面對的利益糾紛也更復雜。

1）政策風險方面。國家在礦山生態修復治理方面的法律缺陷、對生態環境修復程序規定不具體、對礦山修復過程驗收標準不明確，以及資金監督不清晰[31-33]，都可能在未來礦山治理過程中導致出現貪腐現象，使工程質量存在風險。尾礦資源處置權益邊界不清，礦山生態修復過程中勢必觸及礦區內尾礦資源，目前，尾礦資源收益分配及處置缺乏針對性規定，尾礦合理利用與違法開采缺乏清晰邊界[34]。

2）資金風險方面。由于利益關系復雜，導致出現利益訴求難以協調一致、監測監督不足等問題[27]，利益相關者在自身利益與主體利益沖突時表現軟弱，各方缺乏穩定的伙伴關系，且礦山治理過程周期長、工程量大，短時間難以見到成效，在國民經濟衰退期，已經投資的企業可能因礦山治理的長期性所承擔的風險而退出投資。當地政府要發揮政府、社會組織的作用，鼓勵當地民眾參與[35]。另外，當利益分配不能滿足利益相關者的意愿時，可能會導致訴訟糾紛，對這些情況應有預案。

3）社會風險方面。治理礦山必須要得到當地民眾支持，但當地民眾可能已經形成礦產開發的依賴性從而缺乏理解或參與意愿低，導致治理過程困難。此外，礦山治理完成后，當地民眾可能欠缺保護意識[36]，且旅游業、農業、建筑業開發產生的生活垃圾、建筑垃圾、生活廢水、噪聲及大氣污染可能造成再次生態破壞。這一點EPC模式更為嚴重，由于將治理過程全部交給施工單位，產生的建筑垃圾、廢棄土石得不到合理安置，容易引發泥石流和滑坡等地質災害，這不僅影響工程進度和治理效果，也會對當地環境和民眾安全造成威脅。

4）災害風險方面。礦山修復過程中突發自然災害[37-40]會造成財產損失甚至危及生命。災后后續工程開展、費用賠償等方面糾紛問題也需考慮。

3 EOD模式的礦山生態修復治理發展戰略措施

EOD模式充分發揮PPP模式的風險分擔優勢，避免了EPC模式因投資過快、過大而難以為繼的缺點，EOD模式通過廣泛融資的方式將個體財產損失風險降低，將項目收入反哺當地而不是社會投資，這在很大程度上避免項目治理周期內受到外部市場環境的沖擊；同時，EOD模式堅持整體治理，避免了PPP模式管理單一、急切復綠礦山而忽略其他區位價值，導致區域發展不協調的弱點，國土空間規劃較為協調，有利于形成產業鏈，為礦山長期治理、當地經濟長期發展提供助力。

EOD模式下，政府在長期治理中占據主導地位，在勘察、監測、維護監督部分具備企業沒有的資源配置和人才儲備優勢，能夠充分發揮EPC模式的優勢，使礦山生態修復治理更具科學性和實效性。當地政府制定礦山生態修復規劃時也應該預留EOD模式“接口”，整體考慮周邊環境。鑒于廢棄地修復后利用方式的多樣性，可將生態修復目標分解為一系列如生態農業、生態產業、旅游、社會服務及其他新興產業等具體指標，明確各區位發展目標后，可共同發展或先后發展，最終將各分解指標進行整合、打造循環體系，形成生態產業鏈。在此過程中，各市、縣（區）應當對本行政區域內歷史遺留礦山生態修復治理負責，因地制宜編制礦山生態修復規劃，出臺資金支持、稅收優惠、土地政策等政策吸收資金，完成礦山生態修復治理，履行地方政府行政職能，充分發揮政府、社會組織的作用，鼓勵當地民眾參與，提高當地民眾的環境保護意識，積極尋找代替產業和新型生產力，促進當地產業結構調整，使民眾擺脫礦產開發依賴性。

EPC模式、PPP模式共有缺陷是資金來源單一且不穩定，當外部市場處于下行期，社會企業因資金周轉或收益考慮而撤資的風險大。如EPC模式將礦山治理工程施工全部交由施工企業，但礦山治理工程規模巨大，容易增加企業借貸杠桿風險，社會企業資金充足性需要謹慎考慮。PPP模式雖然由政府和企業共同融資，但企業撤資后全部債務只能由政府托底，加大了當地政府部門的財政風險。且由于項目資金依賴當地財政，無疑會增加當地政府經濟負擔，甚至遲緩其他項目規劃的正常開展。礦山治理項目具有前期投資大、項目周期長、項目見效慢、后期收入無法量化等劣勢，在這種情況下，EOD模式通過多方融資，可以將資金損失風險降到最低；同時，由于參與方眾多，易形成廣泛的宣傳效果，進一步擴大融資范圍。但正因EOD模式利益關系復雜，且缺乏相關法律保障，容易產生經濟糾紛，所以在法律方面，應該對礦山生態修復治理嚴格把控，盡快出臺滿足實際情況的法律制度，避免礦山治理過程中的風險漏洞，確保工程質量和工程廉潔。對潛在的利益風險盡早考慮，完善各步驟、各部門之間的權力分配、監督原則和責任分擔，保障施工安全和長期質量。

4 結語

我國廢棄礦山數量多、面積大、權屬關系復雜，導致在生態修復工程實施過程中，各利益相關方協調難度大，PPP模式和EPC模式在礦山生態修復治理方面雖然有一定成效，但實施過程未能系統地思考生態環境和區域經濟協調發展的問題，造成礦山生態修復治理后的生態效益、社會效益和經濟效益不高的問題，距離一體化治理與開發的總體要求還有差距。

通過SWOT分析可知，EOD模式可以更好地完成土地指標的流轉，促進區域的融合發展，廢棄資源綜合利用，在經濟增長的同時兼顧生態保護和恢復，同時可以吸引社會資金，招攏社會人才，順應國內環境保護市場需求，依靠國家政策和大量實踐案例，實現生態環境治理和鄉村振興的融合。但EOD模式也有其不足和缺陷，國家對于生態環境修復的程序和責任等劃分不夠明確，配套制度不夠完善，尾礦資源的處置權益邊界還需要商榷，這些問題還需要進一步研究。