國土空間規劃賦能土地要素保障鄉村振興的路徑分析

張健 熊軍 劉蓉 沈忠明 張建鋒

摘??要：文章以中國西南山區典型村落為案例區，對國土空間規劃賦能土地要素保障鄉村振興的實踐模式、實踐困境進行系統梳理，最終從數字化和信息化路徑和項目用地的針對性保障等方面，提出針對西南山區國土空間規劃賦能土地要素保障鄉村振興的突破路徑。

關鍵詞：國土空間規劃；土地要素保障；鄉村振興；西南山區

中圖分類號：F301.2???文獻標識碼：A???文章編號：1005-6432（2024）011-0000-04

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2024.11.006

1??引言

自黨的“十九大”提出鄉村振興戰略以來，中央農村工作會議、中央一號文件、全國政府工作報告都持續強調要在農業農村優先發展背景下，推進鄉村發展、鄉村建設和鄉村治理；“二十大”報告進一步強調要扎實推進鄉村產業、人才、文化、生態、組織振興。土地是支撐鄉村振興的基本要素[1]，但理論與實踐均證明，推進農村土地要素有效供給和高效配置，需要強化國土空間規劃的引領[2]。事實上，在推進農業農村發展、破解“三農”問題過程中，依然面臨著土地資源空間錯配等問題[3]。這一方面表現為國土空間缺乏統一規劃，資源本底把握不清，空間資源配置整體性、導向性、規范性引領不足；二是規劃缺乏長遠性、全局性、銜接性；三是受限于土地用途管制，用地需求和用地供給之間存在供需不匹配等現實矛盾，制約土地資源有效配置與高效利用[4-5]。尤其對于自然資源約束性更強的西南山地丘陵區而言，其鄉村發展存在問題更為突出。因此，本研究以中國西南山區典型村落為案例區，對國土空間規劃賦能土地要素保障鄉村振興的實踐模式及其困境進行系統梳理，并探索針對西南山區國土空間規劃賦能土地要素保障鄉村振興的突破路徑，不僅有利于全面推進西南山區鄉村振興，還有助于豐富土地要素供給和優化配置的基礎理論。

2??國土空間規劃賦能土地要素保障鄉村振興的實踐模式

2.1??研究區概況

本研究選取的五星村地處渝鄂交界處（見圖1），屬大起伏中山地形，平均海拔在1100m；全村主要分布在兩個臺地，兩臺地高差約100m，是重慶市萬州區范圍內最大的山間平地，無構造破碎帶；氣候上屬于亞熱帶季風濕潤帶，四季分明，日照充足，雨量充沛；村內盡管自然資源豐富，但地形條件限制，空間利用效率較為有限，產業發展動力相對不足，土地資源配置矛盾突出，鄉村振興潛力巨大。

2.2??面向鄉村振興的國土空間規劃實踐模式

在萬州區恒合鄉五星村的長期規劃實踐中，形成了一套整合村土地利用規劃、村莊建設規劃等為主體的實踐性規劃。本研究將其凝練為鄉村振興背景下的“集成式規劃”“穿透式規劃”和“陪伴式規劃”。

2.2.1??“集成式”規劃

“集成式”規劃理念體現了規劃現行、引領發展，編制完成各層級、各類型多項規劃的現實需求，主要概括為兩方面。一方面，在全區開展鎮鄉國土空間規劃編制及控制性詳細規劃、重點村規劃、鄉村振興規劃等，并與區國土空間規劃有效銜接，保障上位管控傳導落地；另一方面，編制特色小鎮城市設計、集鎮美麗宜居建設項目策劃和方案設計等，從規劃管控引導到爭取項目資金，選址落地設計施工，全過程技術支撐。集成式規劃融合了基礎數據的采集，扎實的現場調研，村民的全程參與，體現了規劃決策的慎重性。在規劃設計階段，成立了專家服務團隊點對點技術幫扶，對癥下藥，推動村莊共謀共建共治。

2.2.2??“穿透式”規劃

“穿透式”規劃傳導源于研究區規劃設計的一般性經驗凝練。以規劃全周期為導向，針對規劃層級多、種類多、周期長等現象，在上下銜接、協同機制等方面進行實踐與探索，強化“謀劃—策劃—規劃—計劃”的邏輯推演，構建層層細化落實的“穿透式”規劃編制體系。“謀劃”體現為規劃體系的整體謀劃，主要為國土空間總體規劃和鄉村振興戰略規劃；“策劃”是結合區域特色的設計策劃，體現在康養旅居小鎮城市設計、集鎮美麗宜居建設規劃等專項規劃；“規劃”是依據規劃執行需求的詳細規劃與專項規劃編制，例如恒合鄉集鎮控制性詳細規劃、恒合鄉五星村的鄉村振興規劃的編制工作；“計劃”體現在具體執行層面，例如恒美麗宜居示范鄉建設項目和環境綜合整治項目建設等。

2.2.3??“陪伴式”規劃

“陪伴式”規劃經驗，體現在實踐中組建的兩支工作隊與構建的兩個運行機制，即“2+2”機制（見圖2）。其中，兩支工作隊分別為選派駐村工作組和幫扶五星村組建規劃的專家服務團，為鄉村振興規劃提供在地式、陪伴式規劃幫扶工作；兩個運行機制分別為運行陪伴式規劃機制和落實資金保障機制，貫穿鄉村規劃建設落地全過程。其中，駐村工作隊一是在摸清村域土地、文化、產業、資源等本底條件，因地制宜謀劃鄉村發展；二是抓好就業和產業兩關鍵。專家服務團：一是通過全程式服務，做到頂層設計、系統謀劃、精準傳導、制度管理和計劃實施，一張藍圖繪到底；二是規劃建設中以村民利益為主導，激活農民主體性，讓群眾更多參與到鄉村規劃中來，為鄉村振興注入強大正能量和不竭驅動力；三是規劃建設中實現學習者、組織者、宣傳者、溝通者、引導者、規劃者多元角色轉變，陪伴貫穿“鄉村規劃—村莊設計—建設實施—運營賦”的全過程。

3??國土空間規劃賦能土地要素保障鄉村振興的主要困境

3.1??宅基地收儲后性質變更困難

村域土地要素保障鄉村振興面臨的現實困境之一是宅基地收儲后性質變更困難。調研發現，研究案例區五星村充分利用地票制度對自愿參與的農戶開展宅基地收儲、復墾，但由于復墾后的宅基地性質屬于耕地，在最嚴格土地用途管制制度下，耕地性質轉變困難，這也限制了宅基地作為土地供給來源的實現。

3.2??土地集中整治后利用低效

五村域土地要素保障鄉村振興面臨的另一個現實困境是土地集中整治及其有效利用困難。農地供給過程中，五星村充分利用國家政策推進土地集中整治，但在整治過程中，一是面臨土地細碎、產權分散等問題，土地集中整治面臨高昂的協調成本、整治成本；二是面臨耕地用途嚴格管制問題，土地集中整治中機耕道、水利設施等建設受制，進一步影響到了土地集中整治增加土地供給的實現。

3.3??撂荒地價值隱匿

村域土地要素保障鄉村振興面臨的又一個困境是土地撂荒問題。農地供給過程中，一方面是土地供給不足的問題，一方面是農地撂荒問題。調研發現，五星村農地撂荒主要源于農地經營的低比較收益、高生產成本，人口變動與流動引發的勞動力不足、新型經營主體發育成長不足加劇了農地撂荒問題。即使對撂荒地復耕進行物質激勵也受制于惡劣的生產條件、高生產成本與低比較收益，農戶響應也十分有限，農地撂荒制約了農地配置效率，也制約了產業振興。

4??國土空間規劃賦能土地要素保障鄉村振興的突破路徑

鄉村振興背景下，保證項目落地與保障發展用地，是國土空間規劃的現實之需。為保障農村產業用地需求，國土空間規劃需要在農地產權制度框架下，綜合考慮產業發展的用地需求與產業特征，直面農村現有土地供給機制的不靈活與不完善，嘗試土地要素保障路徑的創新性實踐，從而推動鄉村產業的高效發展、綠色發展、開放發展和共享發展。本研究認為應從以下幾個方面找到問題的突破口：

4.1??數字化和信息化路徑

4.1.1??數字化平臺建設

開展鄉村振興的定向扶持，需要發揮資源調查、數據利用、保障土地要素等方面的優勢，助力國土空間規劃編制，因此需要摸清村域土地資源本底、為鄉村產業項目落地提供基礎測繪數據支撐，形成的數據成果可實現實景化的規劃導覽，推動農業農村現代化發展和升級轉型，并助力數字鄉村建設。在實踐中，需建立農業農村大數據中心，搭建鄉村智理數字化平臺，分步建設智慧應用系統，以大數據賦能鄉村振興戰略，統籌推動數據資源整合匯聚、輔助決策，動態掌握鄉村生產、生活、生態發展態勢，加快實現數字鄉村一張圖，呈現未來鄉村社區發展新愿景。首先，建立農業農村大數據中心，統籌多元數據。在地形圖、影像、實景三維等基礎地理數據基礎上，構建包括房屋、人口、基礎設施等專題數據，規劃項目、建設項目、土地等建設數據，黨建、攝像頭等管理數據等在內的大數據中心。其次，搭建鄉村智理數字化平臺，推動數據的應用與共享。以基礎地理為支撐，實現鄉村大數據的查詢、統計、更新與共享應用。最后，建設數字鄉村應用系統，協同鄉村振興的相關部門。主要包括黨建引領、規劃導覽、網格治理、土地全生命周期、項目全過程管理、人居環境等應用系統。

4.1.2??國土空間規劃保障實施

通過強化規劃與政策的協同，深入研究各項配套政策，運用政策導向作用，為規劃提供政策和要素保障。積極探索發展全域旅游、規劃師下鄉、申報傳統村落、試點數字鄉村、探索集體土地入職等創新性實踐。首先，遵循生態文明理念，堅持生態優先，踐行“生態產業化、產業生態化”路徑，對接生態補償、綠色補貼以及項目基金扶持等政策，重塑保護與發展價值體系，發展生態經濟，依托五星村自身的生態資源稟賦，合理制定產業發展方向，探索生態價值向經濟價值的轉換路徑；其次，傳承弘揚文明鄉風的理念，抓實文化展示與村落保護利用，積極申報傳統村落；最后，探索突破用地瓶頸的理念。挖掘存量用地，研究利用集體土地入市政策，保障鄉村振興項目建設用地。

4.2??政府類項目的土地保障路徑

政府類項目是鄉村振興背景下產業興旺的重要動力，往往在具有公益屬性的同時，可能兼具盈利屬性。對于政府類項目的土地要素保障，需要借鑒城市土地對于公益屬性項目供地的主要路徑，并且保留轉型為市場化土地保障路徑的可能。因此，國土空間規劃賦能鄉村產業發展中政府類項目的用地保障，需要在農村土地制度框架下，借鑒城市土地一級市場的經驗做法，既要保障公益性項目的落地，又要探索產業發展可能帶來的經濟收益共享。主要路徑如下：

4.2.1??加強部門協同，明確主體責任

運用國土空間規劃協同用地保障的多個相關部門，明確農村集體對于政策類項目的主體責任。政府項目的土地要素保障，既要滿足項目的有效落地，又利于激發村集體在產業發展過程中主觀能動性。關于國土空間規劃賦能政府項目土地要素保障的路徑建議，主要如下：一是運用規劃的手段完善產業用地供應門檻，促進產業用地高效配置。進一步完善產業用地準入門檻，保障重大項目用地的土地要素保障，優化產業用地空間布局，提高產業用地配置效率。二是完善農村產業用地供后監管機制，提高職能部門協同聯動效率。充分調動整合相關部門力量，形成合力，強化對產業用地供后的全生命周期監管，完善以“用地合同+投資監管協議”的監管合約履行。三是加大問責力度，構建閑置低效利用責任追究工作機制。既要在閑置用地處置和低效用地盤活中落實責任主體，界定責任追究內容，以考核監督機制約束職能部門，也要強化對未按照規劃利用土地行為的追責處置力度，在國土空間的協同下實現多部門聯動下的閑置低效土地處置。

4.2.2??發揮國土空間規劃的主動性，探索“混合供地”

強調國土空間規劃的剛性控制與彈性選擇，促進農村產業用地的高效配置。建議國土空間規劃，在為政府類項目提供土地要素保障，尤其是大型項目可能涵蓋多類子項目的情況，嘗試“混合用地”的綜合供地方式。混合用地也稱綜合用地，是指一宗地具有兩類或兩類以上的土地用途，包括土地用途的混合、建筑功能的混合等。借鑒國際經驗中新加坡政府的混合用地管理和國內經驗中四川省綿陽市、深圳市等地對于混合用地綜合改革的做法，探討農村產業用地采用“混合用地”的土地要素保障路徑的可行性與潛在優勢。

第一，引入“規劃融合，用地混合”的理念，探討在不觸碰用地紅線的基礎上，打破單一功能、單獨供地的局限。具體建議，在保障糧食安全、生態安全的基礎前提，強調通過復墾、整治等手段在不增加建設用地的情境下，探索農村土地混合利用向片區尺度拓展，將政府項目所需的多種用途地塊合為整宗地整體供應，充分發揮片區土地利用的整體效益，為未來發展打開新空間。

第二，減少用地審批推頻率，促使項目有效落地。“混合供地”改變了原來不同用地類型分開供地的方式，從土地要素支撐方面做出探索，以有效降低可能同時對于耕地、林地、建設用地存在需求的政府類項目落地的成本門檻，促進農村的農業類、能澆水、農旅類等項目的產業用地空間整合及動態平衡發展，為產業升級打開空間，助力優化鄉村土地利用的空間結構。

第三，規劃院作為國土空間規劃的編制主體，同時具有探討“混合供地”的理論基礎和試點的實踐技能。在國土空間規劃引導下，推進農業、農旅、基礎設計等項目與產業的混合用地，將發揮空間資源供給側結構性改革的作用，有助于構建利益更平衡、配置更精準、調節更靈活的空間資源配置機制，建立與經濟社會發展需求相匹配契合的空間資源供給方式。

4.3??社會類項目的土地保障路徑

社會類項目是鄉村振興背景下產業興旺的重要項目來源，自身具有盈利的屬性，能夠為鄉村產業發展和經濟增長注入活力，并可能發揮共享發展與全面發展的重要作用。對于社會類項目的土地要素保障，課題組基于五星村的實踐總結與典型地區的經驗分析，建議更多的借鑒城市土地二級市場發展的經驗，探討健全城鄉統一的產業用地供給體系，嘗試“搭配供地”的模式，以激活社會類項目土地的有效供給。

4.3.1??健全城鄉統一的產業用地供應體系

利用國土空間規劃打破與縮小城鄉產業用地供應體系的壁壘和差異，激發農村產業用地的供應潛能。具體建議路徑：一是優化合約治理結構，健全城鄉產業用地合約化管理體系。健全產業用地合約化管理機制，從“準入—用地—實施—評價—退出”等環節對農村產業用地進行全生命周期監管。同時，完善以產業績效為基礎的動態監管體系。加強產業績效評估和土地退出監管，對實施土地全生命周期管理之前出讓的產業用地，應依托產業績效評估，通過簽訂補充用地合同，將產業績效要求納入全生命周期管理流程。

二是因地制宜地完善農村產業項目準入門檻。探索建立以投資總額、投資強度、畝均產值、畝均稅收、能耗、排放等為主的指標控制體系。根據各類功能性平臺的性質合理設置各指標的閾值，嚴格把控新上農村產業的項目用地準入門檻，大力引進投入產出大、科技含量高、成長性好的企業，提高土地配置效益，通過產業項目落地與發展，帶動農村居民的就業、收入的有效與持續增長。

三是以產業用地高效配置助力“雙碳”目標、綠色發展和鄉村振興目標實現。積極引導產業用地供應向綠色低碳項目傾斜，促進產業綠色轉型，同時，優化農村存量產業用地盤活，引導集體經營性建設用地入市及增值收益分配，促進鄉村產業發展，實現鄉村振興目標。

4.3.2??健全二級市場，優化激勵機制，探討“搭配供地”

構建和規范農村土地市場，發揮資源配置的積極作用。首先，搭建農村土地產權交易平臺，提供相關信息和服務并進行相應的履約監管。一方面，綜合借鑒具有全國性質的商業化產權交易平臺和具有公益性的多個省市產權交易平臺的構建與發展經驗，探討農村產業用地的交易可能、交易機制、交易期間、交易方式等；另一方面，針對社會類項目落地的需求與癥結，完善重慶農村土地交易所，并積極探索與重慶市農交網合作，推動農村土地市場的建設與發育。其次，明確農村產業用地的交易條件。對受讓的農村產業相關企業的產業類型進行把控，要符合產業發展規劃或導向指引等要求，同時針對開發建設面積、投資總額比例不夠的產業項目，借鑒城市工業用地二級市場預告登記制度，探討農村產業用地的登記制度。最后，激發具有經濟帶動效益、環境正外部性的農村產業用地需求。對于符合產業創新升級要求的農村用地轉讓行為，可以實行稅費減免和提供規劃服務等鼓勵措施。

運用國土空間規劃賦能的手段，探討“搭配供地”。借鑒我國城市土地出讓中的“搭配出讓”模式，探討運用國土空間規劃，激活農村土地供給潛能。國有土地的“搭配出讓”是一項避免產生高價地的調控措施，要按照同類地不搭配、相鄰地不搭配、地價水平相近不搭配的思路，靈活確定地塊面積、組合不同用途和面積地塊搭配供應。課題組分析認為，在農村產業土地要素保障路徑中引入“搭配供地”，可能具有如下優勢。

第一，增加社會類項目盤活農村土地的范圍和可能。對于農村產業用地而言，搭配出讓能夠在滿足社會類項目的用地需求的基礎上，激活農村其他具有潛在優勢的產業發展，在發揮穩定市場，抑制過度競爭的同時，可能激活農村全盤、全域土地，實現農村產業的均衡發展。

第二，國土空間規劃具有實施“搭配出讓”的天然優勢。國土空間規劃查清土地資源本底、了解土地要素發展潛力。在國土空間規劃的基礎上，協同村集體以及相關部門共同構思“搭配出讓”的方案，能夠有效組合區域土地要素，既能保障鄉村產業供地不突破國土空間規劃的約束，又能在最大程度上滿足區域協調、遠近兼顧、好壞搭配、大小互補、用途兼有、品種齊全的搭配原則。

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[基金項目]恒合鄉鄉村振興背景下產學研聯動機制與產業品牌策劃實踐研究——以五星村為例的部分成果（橫向項目編號：2208124）。

作者簡介：張健（1972?-），男，重慶萬州人，高級工程師，研究方向：國土空間規劃、鄉村振興；熊軍（1987-）男，重慶萬州人，高級工程師，碩士，研究方向：國土空間規劃；劉蓉（1984-）女，重慶忠縣人，高級工程師，研究方向：國土空間規劃；沈忠明（1969—），男，四川鄰水人，副教授，碩士，研究方向：營銷論與戰略品牌管理、畜牧業經濟管理；張建鋒（1981—），男，云南石林人，講師，博士，研究方向：農村經濟組織與制度，農戶合作與聯合。