消防救援隊伍推進預算績效管理的路徑探討

李婷 趙亞東

摘要：以消防救援隊伍預算績效管理作為切入點，分析了預算績效管理現狀，總結預算績效管理存在的問題，論證全面推行預算績效管理模式的必要性，為預算績效管理奠定基礎。重點探索消防救援隊伍推進預算績效管理的可行性路徑，闡述了具體的管理方法、實施要點及注意事項。旨在推動預算管理和績效管理交織融合，完善基層消防救援隊伍預算績效管理體系，滿足消防救援隊伍實際管理需要。

關鍵詞：消防救援隊伍；預算績效管理；預算編制

中圖分類號：F235.1?????文獻標識碼：A???文章編號：1005-6432（2024）011-0000-04

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2024.11.023

1?引言

近年來，預算績效管理方法在消防救援隊伍預算管理領域中得到廣泛應用，逐漸取代了落后預算管理方法，對強化預算執行控制力度、消除管理盲區、改善管理效果有著極為重要的現實意義，也是實現財政資金使用全過程監督目標的重要舉措。與此同時，部分消防救援隊伍對預算績效管理缺乏科學性，在管理過程中存在不足，管理效果無法達到預期要求。在這一背景下，應推進預算績效管理體系的轉型升級，切實提高預算管理水平。

2???消防救援隊伍預算績效管理現狀

現階段，我國政府引入預算目標管理理論，預算績效管理體系逐漸取代了早期的預算管理體系，陸續引發《中央部門預算績效運行監控管理暫行辦法》《項目支出績效評價管理辦法》等政策文件，為預算績效管理工作開展提供明確指導，強調通過預算績效評價手段來衡量政府服務質量和服務成本，促進政府工作質量及服務意識提升。從消防救援隊伍角度來看，當前已形成一套較為完善的預算績效管理體系，發揮出轉變政府職能、滿足消防部門事業發展需求、管控財務風險等顯著功效。

• 轉變政府職能，預算績效管理是實現財政精細化管理目標的關鍵舉措，也被一致認為推動政府職能深化改革的重要內容。在預算績效管理期間，以公共部門直接提供服務效率作為管理重點，通過解決財政資金使用績效及支出責任分配問題，把政府財政工作職能由“重分配”變更為“重績效、重管理”。
• 滿足消防部門事業發展需求，消防救援隊伍經費來源由當地財政負責保障，經費規模有限，勉強維持隊伍日常生活費用，難以適應對消防部門提出的全新建設要求。通過開展預算績效管理工作，可以正確把控經費投向投量，預防資金低效使用等問題發生，使得有限經費發揮出最大效益。

第三，管控財務風險，在傳統全面預算管理體系，缺乏強有力的監督機制，挪用資金、私自變更資金用途等違規操作行為時有發生，最終引發財務風險事件出現。而在預算績效管理體系，定期開展績效評價工作，根據評價結果來發現各項問題、追究相關人員責任，從根源上預防風險隱患形成，幫助消防救援隊伍在第一時間發現、處理各類問題。

3??消防救援隊伍預算績效管理存在的問題

3.1??預算信息真實性不足

收集的信息以消防救援隊伍內部信息為主，可以真實反映預算執行情況，但由于缺乏外部信息來源，無法準確預測外部因素影響下的預算實施過程，導致預算方案缺乏可行性，預算執行期間出現預期之外的狀況。同時，也存在預算信息收集不及時的問題，所掌握預算信息與當前的預算執行情況不符，如果直接在滯后信息基礎上開展績效評價工作，對績效考評結果的參考利用價值造成嚴重影響。

3.2??預算編制方法不合理

預算編制方法種類眾多，包括固定預算法、彈性預算法、滾動預算法等，各項方法的適用范圍略有不同。部分消防救援隊伍并未把預算編制合理性納入績效考評范疇，預算人員在不了解預算項目全貌的前提下，盲目采取固定預算等編制方法，編制方法和預算支出性質不適配，進而對預算方案可行性造成影響。

3.3???缺乏集中支付手段

消防救援隊伍普遍設置諸多賬戶，各賬戶作為相應預算項目的收支賬戶，賬戶數量與實際工作量成正比，賬戶越多，則預算管理負擔越沉重。以預算執行控制角度為例，要求管理人員全面收集、分析各賬戶明細信息，缺乏足夠預算人員，因工作精力不足導致預算數據處理不及時，無法實時掌握預算執行情況和迅速處理各項問題。

3.4???績效指標種類單一

現有預算績效指標以預算支出效果作為評價內容，沒有從經濟性、效率性、單位內控等其他維度進行評價，導致最終績效評價結果可以反映預算執行成果，但卻無法深層次揭露在預算管理期間存在的各類問題。以應急救援裝備購置經費預算項目為例，重點評價購置全新裝備對應急救援能力帶來的正面影響，沒有評價裝備購置成本是否超出正常水準或是消防救援隊伍財務承受能力。

3.5???績效結果缺乏應用

在早期建成預算績效管理體系，缺乏績效結果應用機制，僅根據評價結果來描述預算情況、提供下一年度預算編制依據、追究相關人員責任，而沒有對評價結果中所反映各項預算管理問題加以妥善處理，致使預算績效管理流于形式，同類問題反復發生。

4??消防救援隊伍推進預算績效管理的優化路徑

4.1??預算編制績效管理

4.1.1??優選預算編制方法

消防救援隊伍提前對管理制度內容進行完善補充，明確規定各項預算編制方法的適用條件、編制流程，編制作業指導書，預算人員按照規定內容著手編制預算方案。例如，對于基本支出項目，采取定員定額方法，由編辦部門決定人員編制與財務收支限額。對于預算期限內業務量保持穩定狀態的項目，采取固定預算法，根據往期預算執行情況來確定固定成本，再把固定成本分解為各項支出費用。而對于新設立預算項目，由于缺乏歷史經驗可循，預算方案可行性受到影響，應采取零基預算法，也被稱為零底預算法，把零點作為預算支出基礎，根據所收集資料信息來了解項目情況、支出需求，編制預算方案，逐項審議方案內各項花費開支的必要性與合理性。最后，設立績效指標，管理人員對預算編制方法選擇結果、應用情況進行評價打分，如果評價結果表明預算編制方法缺乏適用性，則把問題反饋給預算部門，更換編制方法、修改方案內容。

4.1.2??提高預算編制準確性

在預算方案編制完畢后，管理人員對編制內容準確性、數據信息真實性進行評價打分，以評價結果作為預算方案優化調整到重要依據，這有利于提高預算編制準確性，避免后續發生預算執行調整問題。例如，對于基本支出預算方案，以核定人員編制情況作為工作重點，率先搭建人員基礎信息數據庫，收錄在職人員和離退休人員的工資、津貼等基本信息，及時更新人員變更信息，在數據庫中檢索人員編制信息，對比檢索結果和方案內容，計算人員支出費用的具體誤差。

4.1.3??細化預算編制

消防救援隊伍對各項目的預算方案編制格式要求、部門預算表格式要求加以明確規定，預算草案編制完畢后，對預算方案及配套表格的合規性、完整性進行評價打分，確定不存在各類問題后，再把預算草案提交至預算管理委員會審批批復，最終進入預算執行階段。如果通過績效評價結果發現缺乏表格、方案內容不全、格式有誤等各類問題，則把問題反饋給預算人員，著手修改方案，直至預算方案的內容格式完全達到管理標準。此外，考慮到消防救援隊伍有著預算項目種類繁多、收支總額大的特征，為減輕工作負擔，把預算編制格式要求細化至“項級”科目即可。

4.1.4??預算全口徑管理

在預算草案匯總環節，管理人員對各套預算草案的內容完整性、數據口徑進行評價打分，確保各套方案得以順利匯總整理，匯總后的預算方案完全涵蓋消防救援隊伍總體預算收支情況，如果內容缺失與數據口徑不一致，則會引發預算執行調整、產生隱性支出等連鎖問題出現，還會加重預算管理工作負擔。正常情況下，消防救援隊伍的預算收入內容包括一般公共預算撥款收入、政府性基金預算撥款收入、非財政撥款結余和其他收入，預算支出內容包括社會保障及就業支出、住房保障支出、消防救援事務支出、衛生健康支出、消防應急救援支出等。此外，由于消防救援隊伍資金來源于財政撥款，為強化財政預算監督能力，消防救援隊伍本單位完成預算草案匯總、敲定預算方案后，還需要把預算項目連通預算方案提交給上級財政部門，根據績效目標來決定是否立項。

4.1.5??設立績效目標

績效考評和預算管理活動保持緊密聯系，在預算方案編制期間，還應同步設立績效目標，起到指導預算編制方向、量化表述預算思路的作用。在績效目標設定環節，以國家相關法律法規及規章制度、消防救援隊伍中長期發展規劃、所在地區國民經濟和社會發展規劃、本單位年度工作任務與工作職責范圍、當年上級財政部門預算編制規定要求、專項資金項目的立項文件作為設定依據

4.2???預算執行績效管理

4.2.1??明確預算績效跟蹤監控內容

根據消防救援隊伍往期預算項目執行情況來看，普遍存在執行監控范圍不全的問題，監控范圍沒有涵蓋全部預算費用支出情況，僅對少數重要預算費用的資金使用過程、具體流向進行跟蹤監控，形成管理盲區，最終導致預算總體執行情況和預期情況產生明顯出入。對此，在開展預算績效管理工作時，管理人員必須明確規定預算執行階段的績效跟蹤監控內容，具體由資金管理情況跟蹤監控、財政支出績效跟蹤監控兩部分組成。其一，資金管理情況跟蹤監控，以財政資金波幅情況、使用情況作為監控內容，要求預算責任部門定期上報資金管理情況表格，表格內明確標注項目預算資金額度、資金實際執行情況。隨后，管理人員使用績效指標，對每月、每季度的預算資金執行偏差程度進行評價打分，如果偏差程度超出正常范圍，要求預算責任部門提交書面解釋，詳細闡明預算執行進度滯后原因，從中找出預算隨意增加等違規操作行為，懲處相關人員。同時，可選擇搭建大數據平臺，在平臺內導入預算方案與設定關鍵時間/進度節點，平臺替代人工全天候采集預算信息與評價預算執行情況，確定實際執行進度、計劃進度二者偏差超過規定值后，向管理人員發送報警信號。其二，財政支出績效跟蹤監控，管理人員圍繞績效目標來編制監控管理表，以財政支出項目種類、情況作為編制依據，以財政支出綜合效益、公眾滿意度、可持續性影響等作為表格內容，設立量化指標來評價預算項目綜合效益情況，使得預算績效監控工作具備可操作性。隨后，要求預算責任部門定期根據執行情況來提交預算績效監控表來掌握預算執行情況，委派專人不定期抽查來驗證表格內財政支出績效內容的真實性。如果通過評價結果發現各預算責任部門存在財政資金管理使用不善情況，把問題反饋給部門負責人，督促其限期整改，必要情況下裁撤預期無績效的財政支出項目，避免繼續浪費財政資金。

4.2.2?實施集中支付制度

為提高預算績效管理時效性，確保管理內容完全涵蓋全部預算項目。消防救援隊伍需要建立配套的集中支付制度，通過指定或是唯一銀行賬號開展付款操作，管理人員定期提取賬戶流水信息，從而掌握預算執行情況和各筆資金具體支出情況。隨后，采取預算支付動態監控方法，搭建預算績效管理平臺，保持管理平臺和銀行結算系統相互聯通，平臺自動提取銀行結算信息和對比預算方案內容，檢測到資金付款時間、資金流向、用途違背預算方案內容時，向管理人員發送報警信號，并向銀行結算系統提出暫停交易服務申請，從而挽回損失。最后，建立線上審核機制，對于大額體現、大額轉賬、大額電匯等重要操作行為，預算責任部門向預算績效管理平臺實時提交操作申請，管理人員運行績效指標來評價各項操作行為合理性、合規性，通過審批后，方可繼續開展剩余操作。

4.2.3?預算績效輔導

預算績效管理作為一項全新管理方法，應用推廣時間有限，當前部分預算責任部門對預算績效管理概念、方法、指標涵義缺乏了解，因理解偏差而在預算執行期間引發一系列問題出現，導致預算執行效果充滿不確定性。對此，在預算管理績效期間，需要采取預算績效輔導措施，定期召開工作例會，預算責任部門在會上匯報上一階段預算執行情況，提出在預算執行和預算績效指標理解等方面上遇到的障礙，管理人員提供專業指導，通過溝通交流確保預算責任部門明確管理意圖和預算績效目標，避免在后續績效考核期間發生意外。通過開展預算績效輔導工作，還有利于提高預算績效考評結果的說服力，消除預算績效管理實時阻力，避免出現不必要的爭議。同時，要求管理人員明確預算績效輔導內容，以預算目標進展情況、績效指標和預算執行情況是否匹配、預算執行方向是否偏離績效目標作為輔導內容。

4.3???健全預算績效評價機制

4.3.1??多層次預算績效評價

在預算績效管理體系實施期間，當前部分地區把消防救援隊伍作為預算績效管理活動的責任主體與實施主體，自行組織預算活動與開展績效考評工作，與崗位不相容理念產生沖突，績效考評結果的權威性、客觀性有待提高，消防救援隊伍很難從自身視角來找出預算實施期間存在的全部問題。對此，需要著手建立多層次預算績效評價體系，以消防救援隊伍、當地財政部門、專業機構作為預算績效管理實施主體，明確各實施主體的功能定位。其中，消防救援隊伍負責對本單位預算執行情況、預算成果進行評價分析，把評價結果作為調整預算方案、編制下一年度預算目標及方案、完善預算管理制度的重要依據。當地財政部門負責對轄區內消防救援隊伍預算活動開展流程、所提交預算績效評估報告真實性進行審計評價，采取定期審查或是不定期審查方式，出具審計報告，在審計結論中描述各項問題和提出改進建議，再把審計報告反饋給消防救援隊伍[。例如，引入財政專家、各級人大和監察機關單位，將其作為預算績效管理活動的監督主體，這有利于壓實消防救援隊伍的預算主體責任、強化預算主體意識。專業機構相比于其他預算績效實施主體，有著豐富專業知識和實踐經驗，獨立開展預算績效評價工作，真實評價消防救援隊伍預算水平和找出管理問題，起到補全消防救援隊伍預算績效管理短板的作用。

4.3.2??完善預算績效評價指標

在預算績效管理期間，績效指標機制健全與否，直接關乎到總體管理情況，也是預算績效評估報告參考利用價值的重要衡量標準。目前來看，少數消防救援隊伍尚未建立起完善、適用的預算績效指標機制，指標種類單一，或是早期所設立績效指標的評分標準、權重分值和實際預算績效管理情況不符，最終取得的管理效果有限。對此，消防救援隊伍需要遵循實際出發原則，圍繞預算績效管理情況，定期對現有預算績效指標的健全程度進行評估，著手增減績效指標種類、調整指標權重分值。其一，在業務經費基本支出預算項目，從產出、效益、滿意度三個維度進行評價打分，產出指標包括人員數量與安保執勤次數、消防熟悉演練率、消防宣傳覆蓋率、火災及搶險救援出警及時性、培訓費用、消防員招錄成本等，效益指標包括消防救援隊伍穩定性、管理制度健全性、培訓管理機制健全性，滿意度指標包括服務對象滿意度、群眾對突發情況處置滿意度等。其二，在應急救援裝備購置經費預算項目，產出指標包括裝備采購數量、小型救援器械采購臺數、消防車輛配備數量、消防員防護裝備普及率、裝備驗收合格率、裝備采購活動完成期限、裝備總體購置成本，效益指標包括搶險救災能力提升幅度、隊伍作戰能力，滿意度指標包括群眾滿意度和消防指戰員滿意度。此外，還應設置全部預算項目通用的績效指標，包括績效目標合理性、預算完成率、預算調整率、公用經費控制率、資金使用合規性、管理制度健全性。

4.3.3??規范預算績效評價方法

在預算績效評價環節，常用評價方法包括成本效益分析法、最低成本法、比較法、目標評價法，各項方法的應用表現、適用條件略有不同，消防救援隊伍需要結合預算項目情況來選擇恰當的績效評價方法。其一，成本效益分析法，也被稱為投入產出法，對比預算項目的投入成本和獲取效益，根據二者比值來評價預算管理水平，從中挑選成本效益最為理想的預算項目，此項方法多用于成本、效益具備量化評估條件的預算項目。其二，最低成本法，在不確定預算項目收益情況的前提下，通過比較當期項目、往期預算項目的成本投入情況，如果實際成本超出平均水準，則表明預算項目在編制、執行等階段存在一定問題，多用于無法準確衡量闡述效益，或是獲取社會效益、長期效益的預算項目。其三，比較法，此項方法適用于預算編制環節，提前編制多套預算草案，對各套方案的經濟效益、社會效益進行估算，從中挑選綜合效益最為理想的預算方案。第四，目標評價法，對比當期效益水平和目標效益情況，在預算執行期間起到糾偏調控作用，預算執行完畢后準確判斷預算目標實現程度，當前多用于周期性較長的績效項目。

4.4??發揮預算績效評價結果導向作用

4.4.1??信息反饋

消防救援隊伍以信息化建設作為預算績效管理體系未來發展方向，搭建信息共享平臺，在平臺內接入績效部門、預算部門和預算責任部門的業務操作系統，保持操作系統互聯狀態，持續把操作系統數據信息上傳至平臺進行匯總整理。如此，管理人員可以全面掌握各個預算項目執行情況，實時開展績效考評工作，再把評估報告反饋給其他職能部門，如向預算管理委員會反饋預算績效動態監控情況，向預算責任部門指出預算執行期間出現的違規操作及錯誤操作行為。同時，依托信息共享平臺定期召開視頻會議，管理人員協調多部門共同商討預算問題、制定問題解決方案，避免因信息反饋、處理不及時而引發連鎖問題出現。

4.4.2??結果問責

預算績效管理是一項綜合性活動，由預算管理委員會、預算責任部門等多部門共同開展管理工作，任意方面形成紕漏，都會改變最終管理效果，形成變量因素。在傳統管理體系，僅把預算績效考核作為反映預算情況的主要手段，缺乏強制性執行手段，部分工作人員沒有對考評結果予以充分重視，存在管理問題解決不徹底、同類型問題反復出現、預算方案執行不及時等多項問題。對此，消防救援隊伍需要建立結果問責機制，以部門、職工的綜合表現作為考核內容，根據考評結果采取激勵措施。例如，在順利實現預算目標、費用支出額度未超過預算額度的情況下，采取通報表揚、發放獎金等正向激勵措施。而在未完全實現預算目標，或是預算執行期間出現違規違紀行為時，則采取通報批評、調崗等負向激勵措施。

4.4.3??結果應用

為避免預算績效管理活動流于形式，持續完善管理制度和推動預算管理水平穩步提升。消防救援隊伍需要建立績效評價結果應用機制，參考相似案例，持續拓展評價結果的應用場景，具體場景包括單位財政資金使用鑒定書、預算資金分配依據、部門負責人考核依據。其一，單位財政資金使用鑒定書，對消防救援隊伍的內部管理情況、總體預算水準進行評價打分，在評價報告上詳細說明被評價單位的現狀問題與提出整改意見。如果連續多次預算績效考核成績不佳，則表明財政資金使用效率低下。其二，預算資金分配依據，根據績效評價結果來反映應急救援裝備購置、業務經費基本支出等預算項目的收益情況，在實際收益低于預期收益水準時，在下一年度酌情縮減此類預算項目的資金分配比例。其三，部門負責人考核依據，把預算績效評價結果作為消防救援隊伍領導干部的經濟責任審計依據，判斷領導干部在職期間是否積極履行崗位責任。

綜上所述，面對日趨復雜的全面預算管理形勢，傳統預算管理體系已無法滿足實際管理需求。基層消防救援隊伍需提高對預算績效管理活動的重視程度，以解決現狀問題作為管理優化思路，堅持走優選預算編制績效管理、預算執行績效管理、健全評價機制、發揮預算結果導向作用的正確路徑，最終實現精細化、科學化、規范化預算績效管理目標。

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[作者簡介]李婷，隴東學院講師，碩士，研究方向：政府會計。