生態環境行政處罰與生態環境損害賠償銜接問題分析與路徑探究*

包美玲 張 強# 洪 慧 裴云霞 鄧 俊 孟凡瑤

(1.湖北省生態環境科學研究院生態環境損害司法鑒定中心,湖北 武漢 430072;2.污染損害評估與環境健康風險防控湖北省重點實驗室,湖北 武漢 430072)

生態環境行政處罰是當前環境保護的核心工作,但存在環境污染救濟效力有限、執法定罰精細化不夠等問題[1-3]。生態環境損害賠償則豐富和拓寬了環境保護的路徑,可以通過損失追償實現環境污染救濟。隨著國家《生態環境損害賠償制度改革試點方案》(中辦發〔2015〕35號)、《生態環境損害賠償制度改革方案》(中辦發〔2017〕68號)、《關于推進生態環境損害賠償制度改革若干具體問題的意見》(環法規〔2020〕44號)、《生態環境損害賠償管理規定》(環法規〔2022〕31號)(以下簡稱為《管理規定》)等政策文件的陸續出臺,我國生態環境損害賠償制度改革從2015年試點先行,到2018年全國推行,再到2020年深入開展,以及到2022年常態化考核,已基本構建了責任明確、途徑暢通、技術規范、保障有力、賠償到位、修復有效的制度體系,完成了改革的階段性目標,但是也存在賠償責任落實難、部門聯動不夠和辦案效率較低等問題[4-5]。

實際上,生態環境行政處罰與生態環境損害賠償兩者之間有著密切的關系。一方面,生態環境執法是生態環境損害索賠的主要線索來源,可督促賠償責任落實;另一方面,生態環境損害鑒定為生態環境行政處罰提供重要依據,可差異化執法定罰,更加精細化。因此,推動實現生態環境行政處罰與生態環境損害賠償有效銜接意義重大。本研究從銜接的必要性、銜接面臨的困境、銜接的要點與路徑等方面進行了全面論述。

1 銜接的必要性

1.1 協同助力環保法律建設

首先,《環境保護法》確立了“損害擔責”原則,《行政處罰法》亦有“過罰相當”原則,但目前的情況是生態環境行政處罰的懲戒往往不足以抵消對生態環境造成的損失。生態環境損害賠償制度則以“環境有價,損害擔責”為基本原則,同時規定了民事賠償責任和行政責任,故生態環境損害賠償制度可以補充環保法律體系中缺失的損失賠償責任,是環境責任和法律救濟的延伸。

其次,生態環境損害賠償中磋商制度是一種“軟性”環境治理手段,具有雙向平等協商特性,通過民主商談確定采取何種恢復方式來恢復受損的生態環境,能夠彌補傳統生態環境行政處罰單向強制性的不足,也是《環境保護法》中“公眾參與”原則的具體體現,是未來生態環境監管體制轉型的趨勢[6]。

1.2 彌補環境污染救濟效力不足

生態環境行政處罰和生態環境損害賠償都是對生態環境損害的事后補救手段,但是兩種手段側重點和成效明顯不同。生態環境行政處罰的首要功能是懲戒,側重違法行為本身,旨在威懾、教育違法行為人,不要求污染者承擔救濟違法行為造成的生態環境功能損害。而生態環境損害賠償旨在要求賠償義務人承擔賠償責任,直接救濟或者修復受到污染或破壞的生態環境,有助于破解“企業污染,群眾受害,政府買單”的困局。因此,兩者銜接有利于及時救濟受損生態環境,恢復生態環境功能[7]。

1.3 有利于保障調查取證規范性

調查取證是生態環境行政執法工作的重點,直接影響生態環境行政處罰額度的確定。然而,生態環境證據往往具有隱蔽性、流動性、瞬時性等特點,基層執法可能因隊伍專業技術能力不足、人員結構不合理等問題導致證據采集不規范、不全面,而且生態環境行政執法獲取的證據往往收集標準不一致、采樣程序不規范。生態環境損害鑒定評估則是由專業技術人員按照嚴格程序和技術規范開展資料收集、污染源分析、環境損害調查、損害因果分析等,更能體現合法合規、科學合理和獨立客觀的原則。因此,將生態環境損害鑒定評估及時納入生態環境行政處罰調查取證過程,做好兩者間的銜接,對規范生態環境行政處罰調查取證有著重要的積極意義。

1.4 彌補執法定罰精細化不足

現階段我國生態環境行政處罰主要依據生態環境行政處罰裁量基準進行定罰,不考慮違法行為帶來的生態環境損害問題及消除或減輕損害的主動性影響,執法主觀性較強,處罰方式較為剛硬,精細化不足[8]。將科學定量的生態環境損害賠償和生態環境行政處罰結合,將賠償責任落實情況納入從輕或者免予處罰的情形,是對《大氣污染防治法》《水污染防治法》等環境單行法中依據直接損失定罰以及《生態環境行政處罰辦法》中規范自由裁量權的響應,也符合《管理規定》的第十一條要求。總之,兩者銜接符合依法行政的內在要求,能夠加強執法定罰的客觀性、合理性和精細性,使得執法剛柔并濟。

2 銜接面臨的困境

2.1 政策規范不完善

相對于生態環境行政處罰,生態環境損害賠償起步較晚,并且主要以政策規范性文件推進工作落實,專門立法缺位是其目前最突出的問題[9]。對于兩者的銜接,國家層面的政策規范僅對兩者在責任并行、線索來源、證據共用、執法定罰和特殊情形履責順序等方面的聯系進行了概括(見表1),尚未做出兩者銜接的明確規定,也未形成可供地方參考的統一指導細則。地方層面已出臺的關于規范兩者銜接的文件詳見表2,在一定程度上提高了索賠效率、加強了兩者聯動辦案,但是當前出臺相關銜接規范的地方寥寥可數,致使兩者在基層實踐中不能有效銜接,環境保護合力效應不顯著。

表1 國家層面關于生態環境行政處罰與生態環境損害賠償銜接的主要政策規范Table 1 Main policy criteria on the penalty system of eco-environmental administration and the compensation system for damage to eco-environment at the national scale

2.2 辦案主體不協調

現有政策規范對生態環境行政處罰和生態環境損害賠償辦案主體的規定不同。《生態環境行政處罰辦法》規定生態環境主管部門在法定職權范圍內實施生態環境行政處罰;《生態環境損害賠償制度改革方案》規定省級、市地級政府作為本行政區域內生態環境損害賠償權利人,可指定生態環境等職能部門負責具體索賠工作,也就是說,省、市地級生態環境等職能部門不能直接作為索賠主體,而是需要取得政府授權。實踐中就會出現同一案例的處罰主體為生態環境主管部門,由其負責開展執法調查工作;而索賠主體為相應級別的政府,由其授權生態環境等職能部門負責賠償磋商工作,出現索賠主體層級高于處罰主體的現象[10-11],導致實踐中出現兩者辦案主體層級的不協調、不對等,給實現信息共享、相互配合、有效銜接帶來障礙[12]。

2.3 辦案環節不暢通

生態環境行政處罰和生態環境損害賠償基本上都是相對獨立地進行辦理,多為行政處罰在先,生態環境損害賠償滯后。兩者辦案環節不暢通主要表現在3個方面:(1)執法初期索賠啟動判定不及時。現有政策規范對于索賠啟動判定沒有清晰標準,導致辦案機關不合理地將大批案件作為可不啟動索賠情節處理。如實踐中很多因“生態環境損害顯著輕微”而不啟動的案件,其實關于“顯著輕微”并未有明確的定量標準,主要依賴辦案人員的主觀判斷。(2)調查取證不協同。行政執法調查主要搜集違法行為事實、產生原因、整改情況和社會及環境影響程度等,而很少明確生態環境損害事實、受損環境時空范圍和受損程度等損害鑒定事實,導致損害鑒定需要二次調查取證。(3)處罰和磋商順位設置“一刀切”。盡管國家層面政策規范未明確規定行政處罰和磋商順位要求,但實踐中基本上是先定罰再啟動磋商程序。在磋商過程中,行政部門通常具有天然的威懾力,不利于充分發揮環境損害賠償責任人協商合作的積極性。而部分地區則完全相反,要求磋商完成后再實行處罰,那么對于復雜案件來說,等磋商后再進行處罰不僅降低執法辦案效率,而且以損害賠償協議簽訂作為索賠落實也不具有合理性。

2.4 鑒定力量不充足

如果兩者銜接辦案,那么將有更多責任壓到基層行政執法部門,這就要求有充足的鑒定力量作為保障。目前,基層行政執法隊伍人員配備不足,且對損害賠償程序、證據采集等專業知識掌握較少,無法單獨做出索賠啟動判定。此外,專業生態環境損害鑒定資源也不充足。司法部登記許可的生態環境損害司法鑒定機構只有111家,司法鑒定人員只有2 500多人,而且這一登記數據中包含了大量新增單一環境損害司法鑒定子項(主要是污染物性質鑒別中的檢測分析)的原三大類司法鑒定機構,因此實際能夠專職專業開展生態環境損害鑒定的機構和人員數量要低得多。全國范圍內生態環境部推薦的生態環境損害鑒定評估機構只有42家,主要為省級環境科研院所[13-15]。這明顯與我國目前的生態環境損害賠償案源數量不匹配。而且,這些專業生態環境損害鑒定資源地域分布也十分不均,主要分布在省會、南方和沿海發達城市,多數機構的執業資質范圍主要集中在土壤、地表水等個別領域,缺少綜合性鑒定的資質和能力。

3 銜接的要點與路徑

3.1 強化法律制度保障

以立法為抓手從法律層面上保障生態環境行政處罰和生態環境損害賠償兩者的銜接工作。一方面,建議加快推進生態環境損害賠償制度專門立法,提升索賠的合法性地位。立法應以生態環境修復為本位,重點就賠償流程和損害判定、賠償范圍、修復及替代性修復責任等基礎性問題的規范化,行政機關在索賠、修復和訴訟中權責的厘清,以及賠償制度與行政處罰等相關制度的銜接等問題做出具體規定。另一方面,地方應根據地方實際制定生態環境行政處罰和損害賠償銜接辦法,完善基層制度機制,重點聚焦辦案機關權責、啟動篩查、調查取證、磋商和處罰順位以及監督機制等問題,全面推進兩者銜接的制度化、規范化和常態化。

3.2 協調和監督辦案主體

生態環境行政處罰與生態環境損害賠償辦案主體應為層級相同的行政機關,以實現辦案主體之間高效溝通。由于生態環境行政處罰辦案主體主要是生態環境主管部門,因此建議直接將生態環境、自然資源、住房和城鄉建設、水利、農業農村、林業和草原等六大職能部門認定為賠償權利人。生態環境等職能部門在執法時能夠第一時間掌握案件信息,快速有效地固定證據,故應由其直接負責生態環境損害賠償啟動、調查、鑒定評估、磋商、環境損害恢復和恢復效果評估等具體索賠工作。政府作為公眾利益的代表,對行政部門有著直接的管理作用和充分的調配能力,故只需負責磋商、恢復、賠償金利用等過程的上位監督,做好多部門協作爭議時的統籌協調和對生態環境危害嚴重、群眾反映強烈、社會影響惡劣等的重大案件實行督辦即可。對于造成跨行政區域生態環境損害的行政處罰案件,索賠主體可根據處罰主體和受害主體綜合考慮并予以確定。同時為防止生態環境等職能部門怠于履職、擴張權利,建議政府在其內部設立法制監督部門,對履職、責任承擔、罰款和賠償金繳納以及生態環境修復效果等進行同級監督,并負責司法確認、提起訴訟和定期將案件卷宗報同級政府或上級生態環境主管部門。

3.3 優化暢通辦案環節

生態環境行政處罰和生態環境損害賠償流程長、環節多,并且存在交叉重合。科學調整各辦案環節,推進兩者的關鍵環節協同,可實現流程效率最大化。本研究提出立案+索賠啟動判定、取證+損害調查、分類施行磋商前置、精細化處罰決定的辦案環節,如圖1所示。

圖1 生態環境行政處罰與生態環境損害賠償銜接路徑Fig.1 The linkage path of connection between the penalty system of eco-environmental administration and the compensation system for the damage to eco-environment

以下是銜接路徑的主要要點:

一是首先同步開展立案與索賠啟動判定。執法調查初期,依據《生態環境行政處罰辦法》規定進行立案初步審查,同時根據篩查標準判定是否啟動索賠。要確保索賠啟動判定合理、高效,首先要明確篩查標準,可根據《管理規定》中索賠可不予啟動的六種情形進行判斷,同時立足地域實際,細化補充不予啟動情形,并著力解決好“生態環境損害顯著輕微”的量化問題,從而建立“初篩指南”以指導初期調查和索賠判定。其次要建立移送審查機制,包括建立部門內部、部門之間和上報移送的機制。執法部門認定具備索賠啟動條件或可不予啟動的,均應將線索初篩結論和佐證材料移交同級監管部門、賠償權利人或其指定部門審查。最后還應建立及時反饋機制。監管和審查意見應及時反饋給執法部門。辦案主體在立案和索賠啟動后應立即下達責令改正決定,及時制止違法行為,充分發揮行政命令及時性和應急性的優勢[16],避免或減少生態環境損害擴大,同時以行政命令明確違法行為事實,保證磋商前置順位安排的合理性和可達性。

二是協同推進一案雙查。辦案主體統一負責調查取證工作時要兼顧執法調查取證和損害調查標準、程序及內容,協同推進一案雙查,并及時固定生態環境損害調查證據,確保證據合法性、客觀性和關聯性。對于復雜案件,應適時委托有資質的第三方鑒定機構介入來支撐辦案主體的工作。賠償權利人可組織第三方機構或相關專家對辦案主體提交的證據進行審查,若發現證據材料不符合要求及時通知辦案主體補充調查。

三是分類施行磋商前置。調查取證之后啟動磋商可及時修復受損生態環境或完成資金賠付責任,完成環境污染救濟。為兼顧生態環境行政處罰和生態環境損害賠償工作時間周期,保證執法效率,應結合案件復雜程度和賠償義務人賠付意愿情況,考慮分類施行磋商前置。對于屬于初步認定損害較小或損害事實簡單、責任認定無爭議或賠償義務人主動提高污染治理標準、擴大環境治理修復范圍的索賠案件,應先開展賠償磋商,在賠償協議簽訂并認定完成賠償責任后再作出處罰決定。根據部分地區已出臺的簡易評估規定政策文件(見表3),建議“損害較小”上限為30萬～50萬元。對于案情復雜、損害較大、賠償義務人賠付意愿低的索賠案件,為保障生態環境執法效率,不建議施行磋商前置。

表3 部分地區已出臺的簡易評估規定的政策文件及適用限值Table 3 Policy documents and applicable limit related to simple assessment regulations in some regions

四是精細化作出行政處罰決定。處罰精細化、柔性化符合依法行政要求,可以提高生態環境行政處罰的行政效力,盡可能避免行政復議或訴訟,同時柔性化處罰可極大地調動賠償義務人自覺履行修復受損生態環境義務的積極性。精細化主要可從以下兩個方面考慮:(1)結合生態環境損害鑒定意見,按照違法行為所造成直接損失的一定比例計入罰款,“一定比例”可參照相關法律法規,如《水污染防治法》規定,違法行為造成水污染事故的可依據直接經濟損失評估結果的20%～30%計算罰款;《大氣污染防治法》規定,違法行為造成大氣污染事故的可依據直接經濟損失評估結果的1～5倍計算罰款。(2)賠償義務人積極履行了生態環境損害賠償責任的,依法將其納入行政處罰從輕、減輕或者免予處理的情節,“從輕、減輕或者免予處理”的幅度也可參照相關法律法規,如湖北省可參照《湖北省生態環境行政處罰裁量基準規定》第十一條,對符合從輕處罰條件的案件,從輕幅度一般不超過法定罰款上限的30%,不低于法定罰款的下限。

3.4 鑒定評估提前介入

鑒于索賠啟動判定、一案雙查等生態環境行政處罰與生態環境損害賠償銜接的關鍵環節均需要鑒定評估技術支持,因此為確保兩者銜接有效,鑒定評估提前介入辦案至關重要。一方面,應加強辦案主體人員素質建設,使辦案主體具備聯動辦案意識和相應的鑒定能力,可通過定期組織銜接辦案能力培訓、配備損害賠償專職人員、加大執法設備資金投入、強化考核與激勵機制等方式實現。另一方面,應建立辦案主體和鑒定評估機構、專家之間的聯絡機制,確保地方專業鑒定評估機構資源儲備充分,建立起環境損害鑒定評估的本地專家智庫,引導和支持高校、科研機構等依托其環境類重點實驗室設立多領域的高質量生態環境損害司法鑒定機構,鼓勵已審核登記的鑒定機構在相對偏遠、執法案件量大的地區設立分機構。再者,還應規范和暢通鑒定評估機構與專家的聯絡渠道,可制定專家管理和選定辦法,搭建專家信息聯絡平臺,建立與鑒定評估機構的穩定合作關系。

4 總結與展望

面對日益嚴峻的環境污染形勢,嚴格落實生態環境行政處罰和生態環境損害賠償制度是助力生態環境保護和“美麗中國”建設的有力舉措。對于兩者之間的銜接,各地進行了一些有益的探索實踐,形成了一些典型示范,也暴露了許多問題。生態環境行政處罰和生態環境損害賠償銜接目前正處于探索階段,為保障兩者的高效銜接,有必要及時總結實踐經驗,從生態環境損害賠償專門立法層面展開專題研究,從法律層面對生態環境損害賠償相關規定進行優化,加強與相關環境及行政法規的對接,使索賠與行政處罰、環保監督等相融合。