農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)農(nóng)村宅基地盤活利用現(xiàn)狀分析
——以河南省寶豐縣為例

河南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 朱倩倩 侯鵬

寶豐縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局 任曉紅

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，大量宅基地被閑置或荒廢，盤活利用閑置的宅基地成為當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展的重要課題之一。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為宅基地的所有權(quán)代表，具有較強(qiáng)的資源整合能力，一方面，可以將分散的宅基地進(jìn)行集中管理和統(tǒng)一規(guī)劃，形成規(guī)模效應(yīng)，提高土地利用效率；另一方面，兼顧農(nóng)戶個(gè)人利益、集體利益及社會(huì)整體利益，進(jìn)一步推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、鄉(xiāng)村振興及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。本文以河南省寶豐縣為例，分析農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在宅基地盤活利用中的現(xiàn)狀及其存在的問題，通過剖析典型案例，從而實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

一、寶豐縣農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)農(nóng)村宅基地盤活利用的現(xiàn)狀

宅基地是集體經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。寶豐縣積極響應(yīng)政策，大力宣傳引導(dǎo)，在政策框架內(nèi)，充分發(fā)揮村民的自治作用，廣泛征集群眾意見，利用“四議兩公開”等形式，探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在盤活閑置宅基地和閑置農(nóng)房過程中的主導(dǎo)作用。同時(shí)，該縣還深化了“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”的改革，采取了多種措施，大力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。村集體經(jīng)濟(jì)組織通過征收閑置宅基地，在產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)、鄉(xiāng)村旅游、集體領(lǐng)辦、資產(chǎn)入股、資產(chǎn)出租等方面進(jìn)行了探索。截至目前，寶豐縣盤活閑置宅基地和閑置住宅增加集體收入共計(jì)120萬元。

二、寶豐縣農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)農(nóng)村閑置宅基地盤活利用的轉(zhuǎn)型實(shí)踐

（一）閑宅建車間，增收促發(fā)展

寶豐縣商酒務(wù)鎮(zhèn)郜辛莊村“兩委”真抓實(shí)干，與村里的群眾密切溝通，并講解相關(guān)政策，收回了閑置宅基地。通過整合村內(nèi)廣場，預(yù)留出約1000 m2的空地。經(jīng)村內(nèi)在外務(wù)工群眾牽線，村集體經(jīng)濟(jì)組織與宏森帳篷加工廠簽訂了引進(jìn)協(xié)議，村集體經(jīng)濟(jì)組織通過收取租金增加收入，年收入約6000 元。宏森帳篷加工廠的加入解決了郜辛莊村剩余勞動(dòng)力再就業(yè)的問題，促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力的回流，讓村民真正感受到“就業(yè)不出村”帶來的產(chǎn)業(yè)發(fā)展紅利。郜辛莊村通過盤活村集體閑置資源，發(fā)展帳篷加工項(xiàng)目，解決了加工廠的用地需求，帶動(dòng)村民實(shí)現(xiàn)了家門口就業(yè)，促進(jìn)了村集體、村民的雙增收。

（二）解決歷史遺留問題，發(fā)展鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)

近年，鬧店鎮(zhèn)張溝村大力發(fā)展林果種植業(yè)，現(xiàn)已建成雜果園33.33 hm2。村內(nèi)有規(guī)模養(yǎng)蜂戶30 戶，中草藥種植戶50 多戶，金太陽杏、山蜂蜜、中草藥成為了張溝村的特色商品。張溝村通過宅基地改革，在保障戶有所居的前提下，共拆除8 棟危舊空閑房，收回“一戶多宅”49 宗，為村集體經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了空間。張溝村緊鄰香山古鎮(zhèn)旅游綜合體項(xiàng)目，文化優(yōu)勢明顯，旅游資源豐富，村內(nèi)存在許多富有特色的石頭房屋，便于村集體經(jīng)濟(jì)組織引進(jìn)民宿項(xiàng)目，借助收回的多宅房屋，利用民宿項(xiàng)目進(jìn)行改造，就能發(fā)展本地特色的民宿項(xiàng)目。通過探索“整村盤活”的模式，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，以帶動(dòng)村民致富，促進(jìn)增收。目前，張溝村收回的49宗“一戶多宅”全部簽訂協(xié)議。村集體經(jīng)濟(jì)組織投資了50 萬元對(duì)收回的2 宗“一戶多宅”進(jìn)行改造，建成了800 m2的特色農(nóng)家樂。2021 年5 月，改造完成的農(nóng)家樂對(duì)外承包后，為村集體經(jīng)濟(jì)組織增收了5 萬元。張溝村把宅基地改革同美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、村莊整治、農(nóng)村閑置土地盤活等工作有機(jī)結(jié)合，通過“一戶多宅”的治理，對(duì)收回的房屋、土地進(jìn)行深入分析和研判，結(jié)合張溝村的實(shí)際情況，利用有限的土地資源，更好地發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)，切實(shí)改善了當(dāng)?shù)卮迕竦纳瞽h(huán)境。

（三）探索宅基地集約利用模式，開創(chuàng)農(nóng)村住宅新局面

商酒務(wù)鎮(zhèn)何莊村利用宅基地改革成果，村集體經(jīng)濟(jì)組織收回了閑置宅基地，利用危房改造資金，建造了幸福院，并安置村內(nèi)5 戶弱勢群體。通過打造幸福院，解決了當(dāng)下村內(nèi)五保戶、低保戶的住房問題，提高了生活質(zhì)量，使他們安度晚年，為后期村內(nèi)可能會(huì)出現(xiàn)新的危房弱勢群體提供了一個(gè)有安全保障的住處。從長期來看，房屋的重復(fù)利用，在一定程度上減少了財(cái)政資金的投入。

三、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)農(nóng)村宅基地盤活利用存在的主要問題

（一）投入與產(chǎn)出失衡，盤活閑置宅基地資金不足

由于農(nóng)村在外務(wù)工人數(shù)較多，村內(nèi)房屋長期沒有人住，村內(nèi)房屋閑置的時(shí)間超過一定的年限，一些房屋質(zhì)量堪憂，存在安全隱患。一些房屋是繼承的，老屋破舊不堪、閑置多年，未進(jìn)行修繕，不再適合居住。農(nóng)房的質(zhì)量參差不齊，使得盤活利用難度加大。村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展鄉(xiāng)旅和民宿項(xiàng)目，就要對(duì)村內(nèi)的閑置農(nóng)房進(jìn)行統(tǒng)一改造。對(duì)于那些破舊且年代久遠(yuǎn)的房子，就要進(jìn)行翻修或重建，這樣一來，前期投入的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于后期的收益。比如，在原有宅基地的基礎(chǔ)上，建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，由于農(nóng)村本身的公共基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施滯后，修建房屋后既要不斷完善公共服務(wù)配套設(shè)施，又要投入更多的人力、物力和財(cái)力，導(dǎo)致盤活閑置宅基地資金不足。

（二）盤活區(qū)域差異性較大，開發(fā)利用效率有待提高

在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的村，通過農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一整治，引入國有或社會(huì)資金對(duì)宅基地進(jìn)行綜合開發(fā)，改善了村容村貌，利用完備的旅游、便民等公共服務(wù)設(shè)施，促使了特色產(chǎn)業(yè)興盛發(fā)展。而在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的村，鑒于缺少可帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)勢，只能依賴政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來發(fā)展生產(chǎn)和改善經(jīng)濟(jì)。再者，村中配套設(shè)施欠缺，產(chǎn)業(yè)發(fā)展不成規(guī)模，使得投入的大量資金形成的資產(chǎn)成為了“沉睡資產(chǎn)”，達(dá)不到預(yù)期的效果。由于農(nóng)村宅基地分布比較零散，這些大量閑置的宅基地，多為農(nóng)戶直接尋找專業(yè)公司進(jìn)行盤活，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織參與的較少，集體經(jīng)濟(jì)組織主要參與村內(nèi)的產(chǎn)業(yè)核心區(qū)域。另外，宅基地使用權(quán)交易的價(jià)格有較大差距，如何提高農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在宅基地盤活利用的參與率，以及提高土地利用效率，也是亟待解決的問題。

（三）業(yè)態(tài)同質(zhì)化嚴(yán)重，產(chǎn)業(yè)發(fā)展陷入瓶頸期

對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織而言，盤活利用宅基地需要多元化的發(fā)展，包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、休閑旅游、文化創(chuàng)意等多種業(yè)態(tài)并行發(fā)展。這將有助于提高宅基地的利用效率和經(jīng)濟(jì)效益，從而推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。但在一定區(qū)域內(nèi)存在大量類似的產(chǎn)業(yè)，這就造成了區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化嚴(yán)重，進(jìn)而引發(fā)價(jià)格戰(zhàn)。此外，大部分村集體經(jīng)濟(jì)組織盤活利用宅基地后的產(chǎn)業(yè)發(fā)展也陷入了瓶頸期。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)周期長、投資回報(bào)率低，所以容易引發(fā)跟風(fēng)的現(xiàn)象。而一個(gè)區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)容納量是有限的，如何規(guī)避同質(zhì)化現(xiàn)象、提高區(qū)域內(nèi)協(xié)作水平，也是當(dāng)前面臨的一大問題。

四、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)農(nóng)村宅基地盤活利用的對(duì)策與建議

（一）引進(jìn)資金投入，充分盤活閑置資源

1.國有商業(yè)銀行要充分發(fā)揮帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展的示范作用，增加“宅基地盤活”貸款業(yè)務(wù)。商業(yè)銀行要主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，減少審核流程，為農(nóng)民申請(qǐng)貸款提供便利。地方農(nóng)商行以及信用社可提高自身的資金總量，拓展并發(fā)展金融業(yè)務(wù)。針對(duì)開發(fā)閑置宅基地盤活利用金融產(chǎn)品的銀行機(jī)構(gòu)，政府可提供產(chǎn)業(yè)基金和信貸擔(dān)保支持。

2.重視招商引資，引導(dǎo)國有企業(yè)和社會(huì)資本以多種形式參與宅基地盤活利用。國有企業(yè)或社會(huì)資本往往有較好的財(cái)力，宅基地及農(nóng)房盤活項(xiàng)目容易形成規(guī)模效應(yīng)。一方面，企業(yè)租賃合同的租金標(biāo)準(zhǔn)較高，可使村民租金收入增加；另一方面，企業(yè)給集體的收入又能增加村民的分紅。

（二）創(chuàng)新資源盤活模式，完善流轉(zhuǎn)交易方式

發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，盤活宅基地，就是要擺脫資源稟賦的約束。

1.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)外要合理利用各級(jí)政府投入的獎(jiǎng)補(bǔ)資金，積極發(fā)揮這部分資金的杠桿作用，使其撬動(dòng)外部資本投資。對(duì)內(nèi)可開設(shè)管理部門，對(duì)開發(fā)運(yùn)營的主體進(jìn)行運(yùn)營管理，實(shí)現(xiàn)人才孵化。

2.完善流轉(zhuǎn)交易方式，將宅基地使用權(quán)納入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場體系。依托縣、鄉(xiāng)兩級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，提供信息發(fā)布、產(chǎn)權(quán)交易、法律咨詢、資產(chǎn)評(píng)估、抵押登記等服務(wù)，采取出租、入股、作價(jià)出資或合作等方式流轉(zhuǎn)交易，流轉(zhuǎn)期限不得超過《合同法》規(guī)定的20 年法定期限。同時(shí)，加強(qiáng)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同管理，推動(dòng)宅基地使用權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。

3.壯大現(xiàn)有的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)隊(duì)伍。根據(jù)寶豐縣的規(guī)劃情況，合理分配業(yè)務(wù)人員的比例。

4.加大宣傳推廣力度。做好集體資源資產(chǎn)交易的規(guī)范、宣傳以及交易平臺(tái)的推廣工作，提高閑置宅基地的利用效率。

（三）豐富業(yè)態(tài)模式，加強(qiáng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

1.深化產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)作。要想解決集體經(jīng)濟(jì)盤活利用宅基地面臨的資源整合不足的問題，可以加強(qiáng)各相關(guān)產(chǎn)業(yè)之間的聯(lián)動(dòng)和協(xié)作，形成完整產(chǎn)業(yè)鏈條。將本地特有資源融入特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)中，進(jìn)行協(xié)同發(fā)展，提高資源配置效率，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

2.優(yōu)化經(jīng)營管理，加強(qiáng)人才培養(yǎng)。加強(qiáng)政策支持和管理規(guī)范，保障經(jīng)營主體的權(quán)益，通過完善相關(guān)政策法規(guī)、形成餐飲、民宿等主要行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管機(jī)制等，推動(dòng)管理水平的提高。在招聘和培訓(xùn)方面加大投入，提高從業(yè)人員的技能水平，培養(yǎng)專業(yè)人才，吸引年輕人參與其中，加大宣傳推廣活動(dòng)力度。

3.根據(jù)實(shí)情制定發(fā)展目標(biāo)和戰(zhàn)略，提高農(nóng)村資源利用效率。加強(qiáng)區(qū)域多元開放聯(lián)動(dòng)，健全協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展程度較好的，積極推動(dòng)建立村級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織聯(lián)系溝通機(jī)制，共享信息資源，推動(dòng)寶豐縣農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。支持集體經(jīng)濟(jì)薄弱村與周邊集體經(jīng)濟(jì)強(qiáng)村合作，以開放合作的方式，充分挖掘自身潛力，結(jié)合自身特色實(shí)現(xiàn)區(qū)域互相補(bǔ)充、互為條件的雙向穩(wěn)定關(guān)系，為集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入活力。

總之，應(yīng)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)盤活利用宅基地面臨的挑戰(zhàn)，需要寶豐縣政府、入駐企業(yè)和社會(huì)各方的共同參與，形成合力，加強(qiáng)合作，實(shí)現(xiàn)資源整合，創(chuàng)新開發(fā)模式，注重市場營銷，提高管理水平，促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)的健康穩(wěn)定發(fā)展。