立規明矩護航美麗北京建設

林震 馬明玄

[摘要] 北京市堅決貫徹落實習近平生態文明思想，以生態文明制度建設為抓手，建立健全生態文明制度體系，不斷提升生態環境治理體系和治理能力現代化水平，為把北京建設成為美麗中國先行區提供規范指引和制度保障。

[關鍵詞] 習近平生態文明思想；? 生態文明制度體系；? 美麗北京建設

[中圖分類號] D619? ? ? ? ?[文獻標識碼] A? ? ? ? ?[文章編號] 0529-1445（2024）01-0056-04

2023年7月，習近平總書記在全國生態環境保護大會上指出，要把建設美麗中國擺在強國建設、民族復興的突出位置，以高品質生態環境支撐高質量發展，加快推進人與自然和諧共生的現代化，同時提出要正確處理五個重大關系，外部約束和內生動力的關系是其中之一，即“要始終堅持用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境，保持常態化外部壓力，同時要激發起全社會共同呵護生態環境的內生動力”。

制度是關系黨和國家事業發展的根本性、全局性、穩定性和長期性的問題。生態文明制度是中國特色社會主義制度的重要內容和不可分割的有機組成部分。加強生態文明制度建設，用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境，是黨的十八大以來以習近平同志為核心的黨中央治國理政的創新舉措，是習近平生態文明思想的核心要義之一，也是我國生態文明建設取得歷史性、轉折性、全局性變化的重要保障。

黨的十八大以來，北京市委市政府堅持以習近平生態文明思想為指導，貫徹落實黨中央關于生態文明制度建設和體制改革的決策部署，構建起具有首都特點的生態文明制度體系“四梁八柱”，為把北京建設成為美麗中國先行區提供規范指引和制度保障。

堅持和加強黨對生態文明建設的全面領導

習近平總書記多次強調，建設生態文明重在建章立制，“只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障”。1作為人們共同遵守的行為準則，好的制度是一種引導推進力、規范約束力和整合保障力，立規明矩有助于社會興利除弊、繁榮發展。

黨的十八大以來，我國的生態文明制度建設實現了從碎片化到體系化、從弱約束到強規范、從實踐創新到理論創新的根本轉變。黨的十八大報告首次把生態文明制度建設上升到治國理政的高度，要求健全國土空間開發、資源節約、生態環境保護的體制機制。黨的十八屆三中全會從全面深化改革的角度提出要緊緊圍繞建設美麗中國深化生態文明體制改革，建立系統完整的生態文明制度體系。2015年，中共中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》，標志著生態文明制度體系“四梁八柱”的頂層設計正式形成，目標是構建“產權清晰、多元參與、激勵約束并重、系統完整的生態文明制度體系”。黨的十九屆四中全會把“堅持和完善生態文明制度體系”明確為四個方面的工作，即“實行最嚴格的生態環境保護制度，全面建立資源高效利用制度，健全生態保護和修復制度，嚴明生態環境保護責任制度”。至此，中國特色生態文明制度體系基本定型。

北京是偉大祖國的首都，是我國的政治中心、全國文化中心、國際交往中心和國際科技創新中心，是著名的歷史文化名城，也是當代的超大城市和世界一線城市。北京市生態文明建設的質量不僅關系到首都人民群眾的福祉，而且關系到國家形象和國際影響。為此，北京市堅持以習近平生態文明思想為指導，堅決扛起守護首都生態安全的政治責任和生態責任，加強黨對生態文明建設的全面領導，全力推進生態環境治理體系和治理能力現代化，用制度和法治保障美麗北京建設。

生態文明建設的決心之大前所未有。北京市在全國率先設立市委生態文明建設委員會，加強頂層設計和統籌協調。2020年，出臺全市生態環境保護領域第一部黨內法規《北京市貫徹〈中央生態環境保護督察工作規定〉實施辦法》。市委市政府迭代出臺河長制實施意見，不斷完善流域統籌、區域協同、部門聯動、社會共治的治水格局。2021年，在全國率先推行覆蓋城市和郊區的一體化林長制，在省級層面率先推行田長制，真正實現城鄉一體治理一體發展。

生態文明建設的力度之大前所未有。北京市以治理“大城市病”為抓手，持續深入打好藍天、碧水、凈土保衛戰，推動經濟社會綠色低碳轉型。特別是在大氣污染防治方面，北京市委市政府堅定不移鐵腕治霾，系統謀劃、重拳出擊，貫徹落實《大氣污染防治行動計劃》《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》等一系列政策措施，從能源結構、交通結構、產業結構和用地結構方面進行調整，同時加強京津冀地區的聯防聯控聯治，全方位、全地域、全過程解決大氣污染問題。

生態文明建設的成效之大前所未有。根據《2022年北京市生態環境狀況公報》，新時代十年，北京市生態“顏值”發生明顯變化，由藍天難見、繁星無影恢復到藍天白云、繁星閃爍。10年間，北京萬元地區生產總值二氧化碳排放量累計下降近50%，可吸入顆粒物和細顆粒物年均濃度累計下降50%和66.5%，二氧化硫年均濃度降幅達88.7%，優良水質河長占比增加28.1%，森林覆蓋率由38.6%增加到44.8%，全市生態系統多樣性不斷豐富、穩定性逐漸增強、持續性不斷向好，創造了綠色生態的北京奇跡。

構建首都生態文明制度體系“四梁八柱”

新時代十年，北京市堅持問題導向和目標導向并舉，體制改革與制度創新并重，大力實施綠色北京戰略，不斷完善生態文明領域的政策法規和統籌協調機制，構建起系統完備、科學規范、運行有效的生態文明制度體系“四梁八柱”。

實行最嚴格的生態環境保護制度。北京市堅持尊重自然、順應自然、保護自然，建立健全源頭預防、過程控制、損害賠償、責任追究的生態環境保護體系。不斷完善主體功能區制度，建立“多規合一”的國土空間規劃體系。習近平總書記高度重視并指導制定北京城市總體規劃，指出“北京城市規劃要深入思考‘建設一個什么樣的首都，怎樣建設首都這個問題”。2017年公布新版《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》，提出構建“一核一主一副、兩軸多點一區”的城市空間結構。2019年修訂《北京市城鄉規劃條例》，2020年出臺《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的實施意見》，正式確立“三級三類四體系”國土空間規劃總體框架，推動形成集約高效的生產空間、宜居適度的生活空間、山清水秀的生態空間。不斷完善生態環境保護治理的法律政策體系。2014年，市人大通過《北京市大氣污染防治條例》，要求建立健全政府主導、區域聯動、單位施治、全民參與、社會監督的工作機制；2015年出臺《關于進一步健全大氣污染防治體制機制推動空氣質量持續改善的意見》，體制機制進一步健全完善。2015年出臺《北京市水污染防治工作方案》，對消除黑臭水體和嚴控地下水超采作出部署。2022年，市人大通過《北京市土壤污染防治條例》，強化多污染物協同控制和區域協同治理要求。

全面建立資源高效利用制度。北京市樹立節約集約循環利用的資源利用觀，建設綠色、低碳、高效的資源利用體系，保障首都資源安全。以規劃引領自然資源產權主體責任落實。2020年出臺《北京市自然資源資產產權制度改革方案》，將山水林田湖草沙作為有機整體，建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢、監管有效的自然資源資產產權制度。以法規標準約束資源節約化利用。先后出臺《北京市耕地保護責任目標考核辦法》《北京市節水行動實施方案》《北京市進一步強化節能實施方案》等政策措施。2022年，市人大通過《北京市節水條例》，提出實現全過程節水。2023年12月，市委全面深化改革委員會審議通過《北京市關于全面加強資源節約工作的實施方案》，要求統籌推行能水糧地礦材等各類資源全面節約，強化標準引導和約束作用，完善資源節約法規政策機制，促進經濟社會發展全面綠色轉型。

健全生態保護和修復制度。北京市立足超大城市的現實生態問題和首都城市戰略定位，以統籌山水林田湖草沙一體化保護修復為主線，探索高密度城市化地區生態修復的新模式。以規劃引領生態分區修復。相繼印發《北京市“十四五”時期生態環境保護規劃》《北京市生態安全格局專項規劃（2021年—2035年）》《北京市國土空間生態修復規劃（2021年—2035年）》，明確生態修復方式、修復類型和修復優先序，并探索生態修復與綠色發展的雙向轉化通道。強化重點生態修復領域法規約束。出臺《關于進一步加強水生態保護修復工作的意見》，以流域為單元實施水資源管理、水生態修復和水環境綜合治理。2021年，市人大制定《北京市生態涵養區生態保護和綠色發展條例》，守護生態涵養區；2022年，市委市政府發布《關于新時代高質量推動生態涵養區生態保護和綠色發展的實施方案》，將鞏固生態保護成果作為首要任務，提出以生態的辦法解決生態和發展的問題，培育生態涵養區綠色發展內生動力。

嚴明生態環境保護責任制度。北京市以生態環境治理體系和治理能力現代化為目標，全面落實生態環境保護治理的主體責任。構建現代環境治理體系，明確生態環境保護主體責任。2018年，北京市委以黨內法規形式出臺《北京市生態環境保護工作職責分工規定》。2021年，印發《北京市關于構建現代環境治理體系的實施方案》，著力構建黨委領導、政府主導、企業主體、社會組織和公眾共同參與的現代環境治理體系。強化地方領導責任制。北京市全面推行“黨政同責、一崗雙責”的河（湖）長制、林長制和田長制，發揮總河長令、總林長令和總田長令的引領和主導作用，構建黨委領導、各界協同的“一核多元”的體制機制，有效壓實屬地生態環境保護主體責任。2023年11月，印發《領導干部自然資源資產離任審計與生態環境保護督察執法工作協作機制》，建立協作配合、信息共享、成果運用、溝通聯絡機制，形成審計監督與生態環境保護督察執法二者合力監督的工作格局。

以高品質生態環境支撐首都高質量發展

改革和完善生態文明建設體制機制是保障經濟社會高質量發展的重要基礎。2023年中央經濟工作會議部署2024年九大重點工作，其中“深入推進生態文明建設和綠色低碳發展”包括建設美麗中國先行區、打造綠色低碳發展高地、完善生態產品價值實現機制、落實集體林權制度改革等六項具體任務。

北京市委堅決貫徹落實習近平生態文明思想，提出了“三個自覺”和“五個牢牢把握”的要求。實現以高品質生態環境支撐首都高質量發展，必須著力推動綠色北京戰略迭代升級，把新時代美麗北京建設放在更加突出的位置，統籌各領域資源，匯聚各方面力量，打造宜居宜業宜游的生態文明標桿區和美麗中國先行區。

加強美麗北京建設的頂層設計。發揮市委生態文明建設委員會的統籌引領作用，加快制定出臺美麗北京建設實施方案，各區因地制宜制定落實細則，各部門貫徹落實《北京市推動職能部門做好生態環境保護工作的實施意見》，在河（湖）長制、林長制、田長制基礎上整合完善黨政領導干部生態環境保護責任制，建立“覆蓋全面、權責一致、獎懲分明、環環相扣”的責任體系。

形成美麗北京建設的戰略合力。加強黨委領導，做好政府主導，更好發揮企業的主體責任，推進《北京市企業和項目綠色績效評價指南（試行）》的全面落實，實行“績效分級、差異管控”，激發企業節能減排的內生動力，促進行業綠色升級；調動社會各界共同參與，加大市、區政協生態文明建設專題協商和民主監督力度，發揮人民團體和社會組織的積極性、主動性和創造性，筑牢“導向鮮明、職責清晰、多元參與、良性互動”的生態環境保護治理全民行動體系。

健全美麗北京建設的法治保障。繼續加強生態文明保護法治建設和法律實施監督，持續加強生態文明統領性立法工作；加強自然保護地立法工作，探索與河北省聯合制定“燕山—塞罕壩國家公園”的專項立法；加強“雙碳”領域的立法工作，建立健全“雙碳”戰略的法治體系。

（本文是北京市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心重大項目“堅持和完善生態文明制度體系研究”〈項目編號：20LLZZA015〉階段性成果）

[參考文獻]

[1]中共中央宣傳部，中華人民共和國生態環境部.習近平生態文明思想學習綱要[M].北京：學習出版社，人民出版社，2022.

（作者簡介：林震，北京林業大學智庫中心主任、生態文明研究院院長、教授；馬明玄，北京林業大學馬克思主義學院博士研究生）

責任編輯 / 陳? ?寧