兩岸養老服務標準化建設比較研究

洪麗君　肖聰聰

關鍵詞：兩岸，養老服務，標準化

DOI編碼：10.3969/j.issn.1002-5944.2024.01.028

0 引言

隨著老齡化問題的日益嚴峻，養老已成為海峽兩岸民生領域中共同關注的重要問題。臺灣地區與大陸同根同源，兩岸在文化傳統、社會風俗、養老訴求等方面具有高度一致性[1]。經過30多年發展，臺灣地區目前已在養老、安老、助老等方面積累了豐富經驗，構建起較為成熟和完備的制度模式，擁有一整套較為完備的法規政策體系和規范的服務流程、服務標準[2]。因此，研究和對比兩岸養老服務標準化的異同點，有利于吸收借鑒臺灣地區先進經驗，提升大陸養老服務標準化建設水平，有助于兩岸開展養老服務業合作，推進兩岸經濟與社會融合發展。

臺灣地區在長期照顧方面并沒有如大陸那樣嚴格意義的“標準”。換句話說，臺灣地區長期照顧方面大部分所謂的“標準”，并非按照標準化法定的程序和語言制定出來，而是相關主管部門以法規的形式制定的技術規范，或者非政府組織性質的協會出臺的操作規范。因此本文提及的標準與標準化的概念并不局限在基于大陸“標準化法”衍生的相關定義。

總體上來看，兩岸養老服務標準化建設的差異主要集中表現在3個方面：一是兩岸在養老服務標準中的基礎概念不同，二是標準體系建構方式不同，三是標準實施的組織程序和推廣應用不同。

1 兩岸養老服務標準中基礎概念比較

鑒于兩岸語言習慣不同，社會政策的制度環境差異等，兩岸在養老服務方面的一些基礎概念術語表述也會有所不同。根據廈門市地方標準DB3502/T 089—2022《海峽兩岸養老服務術語對照》，選取其中與養老服務標準有關的3個術語作對比（見表1）[3]。

2 兩岸養老服務標準體系建設比較

2.1 標準體系一般比較

從標準頒布形式上看，臺灣地區的長照服務標準主要有兩類：一是相關主管部門以法規形式頒布的涉及服務的技術規范，涉及服務提供、服務管理、服務人員資質和培訓等軟件方面；二是由專門的標準化機構——“經濟部標準檢驗局”頒布的狹義上的標準規范，即“CNS”標準，主要涉及老年人設施設備等硬件方面（見表2）。

大陸養老服務標準，盡管頒布主體不同，但在形式上都只有一種，即按照《中華人民共和國標準化法》的規定制定和頒布的狹義上的標準。按照民政部、國家標準委關于印發《養老服務標準體系建設指南》的通知（民發〔2017〕145號），大陸養老服務標準體系框架包括通用基礎、服務提供、支撐保障3個子體系。因此從構成上看，臺灣地區的長照服務標準體系呈“散裝化”特點，大陸的養老服務標準體系則表現出較明顯的邏輯架構（見表3）。

兩岸養老服務標準體系之所以有如此差異，主要和兩岸標準化制度有關。根據臺灣地區所謂的“標準法”第五條規定，標準規范的項目主要包括產品和工程。嚴格來說，服務行業并不在狹義的標準制定范圍。而大陸《中華人民共和國標準化法》并沒有對標準制定的范圍做明確規定，只是在第二條將“標準”定義為“農業、工業、服務業以及社會事業等領域需要統一的技術要求”。換句話說，大陸“標準”范圍實際很廣，既包括一般的工農業產品，也包括服務業與社會事業。養老服務自然也在其中。

2.2 服務提供標準比較

服務提供，在臺灣地區一般被稱為服務輸送。服務提供標準涉及有關養老服務的具體內容及事項。臺灣地區對于服務提供標準所指涉的內容沒有專門的界定。但是“長照服務計劃2.0”指出：“服務內容涵蓋以協助日常生活活動服務的‘照顧服務，包括：居家服務、日間照顧、家庭托顧；另為維持或改善服務對象之身心功能，亦將居家護理、小區及居家復健納入；此外，為增進失能者在家中自主活動的能力，故提供輔具購買租借及居家無障礙環境改善服務，并以喘息服務支持家庭照顧者”。 另外，根據服務提供形式的不同，服務內容也有所差異（見表4）。

總體上看，兩岸在服務提供標準所涉及的內容，大體相近，基本涵蓋醫、食、育、樂等各方面。特別值得一提的是，從大陸標準體系規劃來看，近年來大陸對老年人的心理健康方面的服務愈發重視。

2.3 支撐保障標準比較

由于標準制度不同，臺灣地區長照標準中并沒有“支撐保障”這一說法，但總體上看也涉及這些方面。大陸的支撐保障標準，根據《養老服務標準體系建設指南》，是指養老服務業組織為支撐養老服務有效提供而制定的規范性文件，通過對照分類，對比結果如表5所示。

目前來看，臺灣支撐保障標準基本比較完備，因此從未來發展趨勢來看，大范圍增減幅度不大。大陸整體的框架還是比較完善的，但是從已發布的標準來看，仍顯不足，主要是設施設備等硬件方面的標準已基本完備，但是涉及從業人員資格條件、評估等服務提供和管理方面的“軟件”標準制定有待進一步完善。

2.4 兩岸養老服務標準保障機制比較

無論是臺灣地區還是大陸，養老服務標準化建設都與其現實環境和政策需求有關。例如兩個“長照服務十年計劃”成為臺灣地區養老服務標準化建設的政策指引。而大陸，“十三五”和“十四五”相關規劃以及養老服務政策成為大陸養老服務標準化的重要推手。對于兩岸來說，政府均成為養老服務標準化建設的推動力量。相比較而言，大陸由于近年來養老事業發展較快，有關部門加大推進力度，加快標準化建設的步伐。因而導致兩岸在標準實施和推廣方面表現不同。

第一，大陸標準的組織實施是一個有規劃的頂層設計，而臺灣地區則表現出“散裝化”的傾向。兩岸都是通過政策推動標準建設與實施。但相比較而言，大陸更重視頂層設計的政策推動。這一點從民政部發布的《養老服務標準體系建設指南》就可以看出。《養老服務標準體系建設指南》不僅從整體上設計了標準體系，還強調要“動員社會力量等多種方式加快標準研制”。而臺灣地區在標準制定和實施過程中，這種自上而下的組織化程度相對較低，與其說是通過自上而下的政策動員，不如說更多以政策指引。

第二，大陸重視以示范帶動標準的推廣應用，臺灣地區則重視社團法人的作用。以試點示范推動標準的應用與推廣是大陸的特色。2017年以后，為推動養老服務標準化體系的應用，各級政府主管部門都加大了養老服務標準化的示范試點建設工作。國家標準化管理委員會、民政部和商務部于2022年12月29日發布的《養老和家政服務標準化專項行動方案》中就提出要打造養老和家政服務標準化標桿典范。

臺灣地區標準的推廣應用更多借助專業協會的作用，這也是臺灣地區社會治理的重要特色之一。例如長期照護專業協會，專注于專業人員的服務品質，再如護理之家協會，專注于促進機構專業服務質量提升。大量專業社團在標準實施過程中發揮著作用，成為政府很好的合作伙伴。

3 大陸養老服務標準化建設的不足與借鑒

3.1 大陸養老服務標準化建設的不足

通過對兩岸養老服務標準化建設比較，不難看出兩岸存在一些明顯差異。首先從發展上看，臺灣地區的長照服務標準體系建設度過了成長期，基本形成了符合自身特色的標準體系，未來不會有太大改動，頂多只是在現有基礎上進行修訂和少量增補。大陸標準化建設起步晚，近年來無論國家還是地方層面都在加大標準建設力度，在標準完備性上，還有待時日。其次從標準的基本概念和術語看，由于語言習慣的不同，兩岸都有各自不同的表述，但是這不影響兩岸互鑒甚至融通。最后從標準體系搭建來看，大陸顯然試圖建構一個符合狹義上標準規范的完備的體系，而臺灣地區標準建構表現得比較零散，但總體上不妨礙它的使用。盡管大陸近年來在標準建設上有了長足發展，但通過比較，我們也發現還存在一些不足：

第一，標準體系有待進一步優化。就總量而言，大陸相關標準數量遠遠超過臺灣地區。根據《指南》規劃來看，大陸擬制定的國標與行標（包括已發布、正制定和待制定）將近70部，這還不包括各地方制定的標準。相比較而言，臺灣地區的標準總量不多，但從實施效果來看，成效還是比較明顯的。因此仍需對大陸養老服務體系的整體配套協調性進行優化提升，讓養老服務從業人員一目了然，方便掌握。再有從目前所制定標準的內容來看，顯然更符合城市養老需求，還應考慮城鄉差異，推動養老公共服務的均等化。

第二，標準體系建設的推進力度仍需加強。2017年發布的《養老服務標準體系建設指南》構建了一個完整的標準體系。但時至今日，還沒有達到原先的政策目標。按照《指南》規劃的一些正在制定中的標準也少有出臺。反觀臺灣地區，盡管沒有針對標準化建設的專項政策，但是并不妨礙有關部門適時制定所需標準。其原因主要在于支撐標準制定的理論研究，大陸相對較弱。臺灣地區在其長照服務體系建設過程中，深入研究了發達國家的實踐經驗，這在它所制定的“長照服務十年計劃”中有所體現。

第三，有些標準沒有根據環境變化適時進行修訂。如大陸的國標《養老機構基本規范》（GB/T29353—2012），制定于2012年，此后11年沒有做過變動。而臺灣地區則會適時進行修訂，確保了標準不與時代脫節。如《長期照顧服務機構設立標準》制定于2017年，此后分別于2022年和2023年進行了兩次修訂。

3.2 借鑒臺灣地區經驗完善大陸標準化建設的建議

通過兩岸標準化建設比較，以及從臺灣地區長照服務體系總體出發，我們認為，臺灣地區長照服務標準有4個方面值得大陸借鑒。

（1）注重標準的科學性和簡潔性，這有助于標準的應用和推廣。仔細分析臺灣地區的標準體系，不難看出，雖然標準數量不如大陸多，制定的也并不復雜，但是簡潔明了，注意細節，操作性強。

（2）加強對標準建設的理論研究。加大研究力度，借助科研院所的力量，加強對發達國家相關標準建設經驗的研究，提升對養老服務標準化的理論認識。

（3）重視對已有標準的修訂和整理，確保標準與時俱進，符合現實需要。

（4）正確定位標準在養老服務體系中的作用。標準建設是提升養老服務品質的手段，但不是養老服務的目的，切忌為標準而標準，使標準制定與養老服務體系脫節。

綜上，通過對兩岸養老服務標準的比較分析，充分了解、吸收臺灣地區標準建設中的有益經驗，同時也要結合大陸自身的實際情況，建設有自身特色的標準體系，以提升大陸養老服務品質，推動養老服務事業的發展。

作者簡介

洪麗君，高級經濟師，研究方向為社會管理和公共服務標準化。

肖聰聰，經濟師，研究方向為社會管理和公共服務標準化。

（責任編輯：張佩玉）