更好地發揮地方債的逆周期調節作用

摘要：中央經濟工作會議提出2024年積極的財政政策要適度加力、提質增效。2023年，地方債成為積極的財政政策擴大投資、穩定增長、帶動就業的重要手段。本文回顧2023年地方債發行使用償還的基本情況，重點分析當前較為關注的若干問題，并對下一階段做好工作提出建議。

關鍵詞：地方債 逆周期 調節

中央經濟工作會議提出，2024年積極的財政政策要適度加力、提質增效。本文重點分析當前較為關注的若干問題，并對下一階段做好工作提出建議，包括進一步做好地方債項目和資金管理、地方政府債券（以下簡稱“地方債”）本息償還管理工作、統籌地方政府債務風險化解與穩定發展的關系、推動財政體制改革等。

地方債發行、使用、償還情況

（一）發行情況

2023年，地方債發行情況呈現以下特點：

第一，發行總量超上年。據財政部政府債務研究和評估中心《地方政府債券市場報告》統計，2023年1—10月，全國發行地方債84745.72億元（一般債券30776.95億元、專項債券53968.77億元）。從總量上看，前10個月發行總量已超上年全年約1.1萬億元。

第二，前10個月新增債券發行已超九成。1—10月，發行新增債券43355.76億元，其中新增一般債券6573.88億元，新增專項債券36781.88億元。新增一般債券與新增專項債券發行量分別占當年發行限額的91.30%和96.79 %，接近完成全年新增債券發行計劃量，有效服務于穩增長、擴投資的目標。

第三，發行特殊再融資債券，落實一攬子化債方案。1—10月，發行再融資債券41389.96億元，占總發行量的48.84%。其中，一般債券24203.07億元，專項債券17186.89億元。為落實一攬子化債政策，10月起開始發行特殊再融資債券，用于化解地方政府存量債務。10月當月發行再融資一般債券8228.70億元，是上月的16.27倍（見圖1）。

第四，平均發行利率總體下降。1—10月，地方債平均發行利率為2.90%，較年初先降后升總體下行（見圖2），較上年同期下降13BP。其中，一般債券平均發行利率為2.80%，專項債券平均發行利率為2.96%。地方債平均利率發生變化有兩個原因：一是貨幣政策下調金融機構存款準備金率等利率，引導市場利率有所下降。二是受地方債發行定價換錨影響，深圳、廣東等發行主體從過去參考“財政部－中國國債收益率曲線”轉向參考“財政部-中國地方政府債券收益率曲線”設置投標區間。三是10月后受特殊再融資債券放量發行等因素影響，利率有所回升。

第五，平均發行期限略有下降。1—10月末，地方債平均發行期限為12.58年，同比減少0.84年。其中，一般債券7.47年，同比減少0.53年；專項債券15.49年，同比減少0.19年。10年期及以上債券50549.38億元，占比為59.65%，比上年同期減少8.14個百分點，比上年全年減少6.25個百分點（見圖3）。

（二）使用情況

一是新增債券超五成投向基礎設施領域。據財政部數據，1—10月，新增地方債主要投向以下領域：市政建設和產業園區基礎設施12857.05億元，占比30.85%；交通基礎設施7559.55億元，占比18.14%；社會事業7405.38億元，占比17.77%；保障性安居工程4860億元，占比11.66%；農林水利3946.37億元，占比9.47%；支持化解中小銀行風險1590億元，占比3.82%；生態環保1449.61億元，占比3.48%；倉儲物流基礎設施836.38億元，占比2.01%。可見，基礎設施類建設仍然是地方政府新增債券的最大投向領域，占比超五成。

二是逐步擴大專項債券投向領域及用作資本金范圍。隨著新基建、新能源領域自2022年納入專項債券投向領域，2023年這兩大領域開始興起，新型基礎設施投入416.64億元，新能源投入81.53億元。2023年專項債用作項目資本金的領域新增新能源、煤炭儲備設施、國家級產業園區基礎設施3個領域。據《國務院關于今年以來預算執行情況的報告》（2023年8月28日），截至2023年7月末，約2200億元專項債券用作項目資本金，引導帶動社會投資。

（三）償還情況

1.保障按期還本付息。據財政部數據，1—10月，地方債到期還本付息共計44920億元。其中，償還地方債本金34387億元，占本息償還的比例為76.55%；償付利息10533億元，占比23.45%。

2.利用再融資債券償還本金比例近九成。前10個月，在償還本金中，通過發行再融資債券償還本金30610億元，占本金償還的比例為89.02%。

3.積極通過盤活資產、統籌財政資金等方式還本付息。各地積極通過盤活存量資金資產資源、統籌財政資金等方式償還本金3777億元，占本金償還的比例為10.98%。利用財政資金還本付息的金額占還本付息總額的31.86%，約占同期地方政府綜合財力的7.15%。

展望與建議

（一）進一步做好地方債項目和資金管理工作

按照中央經濟工作會議精神，針對存在的問題，要進一步做好地方債項目管理和資金撥付管理工作。

一是加強項目全生命周期管理。扎實推進項目前期準備工作，把好項目審批關，嚴格落實專項債券項目負面清單管理，從源頭把握專項債券項目收益平衡關系，防范化解相關風險。同時，加強各部門協調，積極推動項目建設，盡快形成實物工作量，更好地發揮地方債在逆周期的穩投資、穩增長作用。

二是強化專項債券資金使用管理，合理擴大專項債投向領域及用作資本金范圍。合理把握債券資金支出進度，保障資金及時撥付，推動項目建設，提高資金管理使用效益。合理擴大專項債券投向領域及其用作資本金范圍。例如進一步擴大和細化專項債券投向領域；將專項債用作資本金的范圍擴大支持供熱、供氣、發電站、城市軌道交通、保障性租賃住房等建設。

（二）切實做好地方債本息償還管理工作

近年來，各級政府高度重視償還地方政府債務，通常在當年預算中優先安排“三保”（保基本民生、保工資、保運轉）、債務償還等資金。接下來，各地仍需積極統籌各項收入，盤活相關資產資金存量，結合“三保”（保基本民生、保工資、保運轉）等各項剛性支出需求和債務到期時間，穩妥安排、按期償還地方債本息。同時，鼓勵省級財政建立各地債務償還備付制度。該兜底時兜底，在關鍵時刻最大限度保護轄區內各級政府的信用；不該兜底時不兜底，切實壓實基層政府責任，防范道德風險和救助依賴。

（三）統籌地方政府債務風險化解與穩定發展的關系

一是進一步摸清各地區債務規模和償還規劃。在嚴禁新增隱性債務、推動融資平臺轉型的背景下，切實摸清地方債務，為推動法定債務與隱性債務合并監管奠定扎實的基礎。

二是扎實落實一攬子化債方案。在特殊再融資債券化解存量債務的基礎上，鼓勵財政、金融等多方聯動，支持多種方式化債。例如通過債務核減、抵銷、展期、轉移、置換等方式逐步償還與化解存量債務，尤其是城投公司的隱性債務。

三是在化解債務中，要穩定經濟發展。對于債務風險高的地區，要在化債中尋找新發展路徑，改善營商環境，更多激發民間投資活力、引進外資，提高金融服務實體經濟的能力，促進消費。對于債務風險較低的經濟大省，要真正挑起大梁。第一，發揮經濟建設優勢，扎實推動高質量發展，保持高水平安全，能多干就多干一些，為全面推進科技創新、強國建設、民族復興偉業做排頭兵。第二，發揮上繳財政收入和穩就業等方面的優勢，以先富帶后富，為全國經濟作出更大的貢獻，促進實現中國式現代化。

（四）推動財政體制改革

在加強地方政府債務管理的同時，還應推動新一輪財政體制改革，理順上下級財政關系，加大轉移支付力度，以體制機制創新充實地方財力，保障債務資金專款專用，提高地方政府債務資金管理水平和使用效益。加大省、市級對市、縣基層一般性轉移支付特別是均衡性轉移支付、縣級基本財力保障等轉移支付力度，并盡早下達到基層財政，以便基層能更及時、更全面地統籌運用好相應資金。以體制機制有效遏制資金被擠占挪用，防范化解隱性債務風險。