城市治理現代化建設的路徑依賴、模式演進和創新實踐

摘要：城市治理體制和治理能力現代化建設已成為基本國策，城市治理精細化的能力體現的是“繡花功夫”，展現的是基層政府的綜合治理水平和治理能力建設。在提煉概括松江區開展城鄉治理現代化的發展路徑和模式演進的基礎上，分析松江區創建“四位一體”“1+18+304+1322”網格化治理體系和工作方法，提出了上海城市治理現代化建設的依賴路徑和演進模式。

關鍵詞：城市治理現代化；城市網格化管理；路徑依賴；模式演進；一網統管；一網通辦

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2024.02.010

一、問題的提出和國家政策要求

推進城市治理現代化建設，是政府職能轉變的一項重要內容，核心是持之以恒踐行“人民城市人民建、人民城市為人民”的思想和貫徹落實“創新、協調、綠色、開放、共享”高質量發展的新理念。在城市治理現代化建設中，要及時了解、吸納、反饋社會需求，形成政府、社會、市民等協同治理的合力，實現城市發展“五位一體”建設和社會治理的良性循環。

2017年3月，習近平總書記參加十二屆全國人大五次會議上海代表團審議時指出，“上海這種超大城市，管理應該像繡花一樣精細，上海要走出一條超大城市管理的新路子”。

2019年11月，習近平總書記在上海考察時指出：“提高城市治理現代化水平。要統籌規劃、建設、管理和生產、生活、生態等各方面，發揮好政府、社會、市民等各方力量。要抓一些‘牛鼻子’工作，抓好‘政務服務一網通辦’‘城市運行一網統管’，堅持從群眾需求和城市治理突出問題出發，把分散式信息系統整合起來，做到實戰中管用、基層干部愛用、群眾感到受用。”

近年來，上海市和各個區、街鎮政府等部門對城市治理現代化建設均進行了有益的探索和實踐。2020年11月，上海憑借“一網統管”在全球350座城市中脫穎而出，成為首座獲得智慧城市領域最高獎項“世界智慧城市大獎”的中國城市。本研究通過提煉、總結上海的創新實踐和經驗，以期為國家治理現代化建設提供先進的樣本和參考。

二、上海城市治理現代化建設的路徑依賴、模式演進

上海作為中國經濟社會發展的龍頭城市之一，在城市建設、社會經濟及生態文明發展中創造了諸多良好的經驗。隨著上海新型城鎮化和工業化的發展，城市建設規模和人口規模急劇擴張，上海常住人口由2000年的1673.77萬人增加到2020年的2487.09萬人，20年中增加了813.32萬人，增長幅度48.6%；同期國內生產總值由4812.15億元增長到38963.3億元，增長了7倍多。有限的土地空間形成了高度集聚的人口、社會和產業空間，給城市治理提出了全新的挑戰。

（一）上海城市治理現代化建設的路徑依賴

如何應對新時代發展中出現的新問題，上海市各級黨委、政府都積極行動起來，探索和實踐城市治理現代化的新模式、新方法；通過制度創新和機制創新，走出了一條具有中國式現代化治理的新路子。

城市治理體系和治理能力現代化建設，包含四大方面：一是城市治理空間體系；二是城市治理行動主體體系；三是城市治理手段體系，即治理模式和工作運行機制體系；四是城市治理的目標體系。這四個方面缺一不可，核心是治理手段體系。

城市治理空間體系，核心是治理邊界的層級劃分和確認。作為超大城市的上海，行政管理上實行的是兩級政府三級管理的體系，即市級和區級兩級政府，以及區政府下設的街道辦事處和郊區的鎮政府。城市治理空間體系，則是延續了行政管理的權責邊界，實行兩級政府四級管理的空間體系，除了沿用上述三級管理外，還有街鎮轄區內的居民委員會和村民委員會等作為基層治理的基礎。

城市居民委員會和農民村民委員會等基層組織，分別由國家《中華人民共和國城市居民委員會組織法》和《中華人民共和國村民委員會組織法》授權自治，這是加強城市治理現代化基層組織建設的法律依據和保障。

同理，城市治理行動主體的體系，除了市區兩級政府、街鎮級政府以及居委會和村委會等四級管理的主體單位為主導者之外，還有全社會組織和人民群眾的積極參與，形成共管共治的新局面。

城市治理的目標體系是開放的，除了既定的治理目標外，還要根據發展中出現的新問題，隨時被列為新的治理目標。

以上三個方面的體系建設，基本順應了原有的城市管理體系，形成了城市治理體系建設的“路徑依賴”，實現了由城市管理向城市治理的轉變，核心是城市治理手段體系的轉變，是治理模式和工作運行機制的創新和轉變。

（二）上海城市治理現代化建設的模式演進

進入21世紀后，上海市政府職能改革進入了以發展建設為主演變為以建設和管理并重的新階段。中心城區以加強城市管理為主、發展建設為輔，郊區以發展建設和管理并重，由城市管理轉向城市治理。

1.學習與借鑒：創建具有上海特色的城市網格化管理的初級治理模式（1.0版）

根據多方資料證實，網格化管理模式始于北京市東城區，2003年開始探索研究，2004年10月率先上線運行城市網格化管理平臺，作為加強城市市容、市貌管理的新手段。在這個網格里，所有的問題分為部件和事件兩類，組建巡查隊伍不斷地在巡查中發現和上傳問題并解決問題。

北京市東城區運用這個新模式解決了城市管理中許多“老大難”問題，提高了問題早發現、早解決的速度和效率。東城區的試點取得成功后，城市網格化管理的理念和模式得到了廣泛的認可。深圳和成都等超大城市和其他特大城市也開展了類似的城市治理創新實踐。

2005年上海開始在長寧區和盧灣區開展城市網格化管理試點工作，2006年起全面推廣城市網格化管理模式，并逐步建立和完善城市網格化管理的運行體系和機制。經過試點探索和全市的推廣實踐，城市網格化管理進入制度化發展軌道。在實踐經驗總結、理論創新和制度創新的基礎上，上海市建設和交通委員會制定了《上海市城市網格化管理實施暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）并于2007年12月30日起施行。

《暫行辦法》實施后，取得了顯著的成效，但是其中的諸多問題不是建設和交通委一個主管部門所能解決的。部門的規章制度解決不了全局性的問題，需要多部門的資源共享、聯合協作才能解決。而多部門的合作和共同執法等，需要上級政府的授權。由此，上海的城市治理現代化建設進入2.0版本。

2.協同與共建：優化城市網格化管理“多網合一”“多格合一”的精細化治理模式（2.0版）

2.0版分兩步走：先“多網合一”，再“多格合一”。

2013年10月1日起《上海市城市網格化管理辦法》（以下簡稱《辦法》）正式施行。《辦法》在《暫行辦法》多年實踐運行的基礎上，制定了更加貼合上海實際、更加規范的管理規定。首次在法律層面確定了城市網格化管理以及相關術語的定義：本《辦法》所稱的城市網格化管理，是指按照統一的工作標準，由區（縣）人民政府設立的專門機構委派網格監督員對責任網格內的部件和事件進行巡查，將發現的問題通過特定的城市管理信息系統傳送至處置部門予以處置，并對處置情況實施監督和考評的工作模式。責任網格是指按照標準劃分形成的邊界清晰、大小適當的管理區域，是城市網格化管理的地理基本單位。

2015年，上海市建設和交通委員會依據市政府的《辦法》制定了《上海市城市網格化綜合管理標準（試行）》，部件有13大類，事件有144小類。

2022年，上海市住房和建設委員會重新頒布了《上海市城市網格化綜合管理標準（2022版）》，增加為15個大類，183個小類。其中部件5大類96小類，事件10大類87小類，工作要求進一步精細化。

由此上海城市網格化管理平臺形成了真正的“多網合一”“一網通管”的綜合平臺。

由于相關各個行業主管部門都有自己多年來積累的約定俗成的行業管理片區劃分，現有28個部門（隨著發展階段還會繼續增加）的網絡，都已經納入統一的城市網格化管理平臺了。“網”統一在一個平臺上了，“格”卻沒有統一起來。例如，治安的網格、市容市貌管理的網格、工商管理的網格等，均存在不一致的情況。隨著社會治理范圍的擴大和社會治理內容的增加，網格不一致引發的扯皮和重復報告等事件部件較多，影響了城市網格化管理的效率。而這些問題是從基層管理中發現的，解決多格不一致的問題成為急迫的任務。

2016—2017年，推進“多格合一”成為城市網格化管理“多網合一”后的重點工作，這涉及每一個相關行業主管部門基層工作人員的詳細分工、人員調配和職責劃分等，是一項任務重、范圍廣、職責明確的精細化工作大分工。

“多格合一”工作完成后，城市網格化管理工作進入快車道，形成了具有上海特色的城市治理精細化的新模式，并逐步升級為3.0版。

3.共享和全周期治理：提升城市網格化管理“一網通管”和“一網通辦”全周期模式（3.0版）

全周期治理是由呂鵬、謝志強于2022年在《國家治理》雜志撰文提出。強調要從戰略全局的高度，系統把握城市全周期管理的內涵、外延，處理好它所涉及的各種關系，進而從需求管理、城市規劃、形象設計、營商環境建設、公共安全治理、信息反饋渠道搭建等6條路徑實踐城市治理現代化的新路子、新模式。

上海在“共享”和“全周期治理”方面已經有了良好的實踐經驗。

（1）“一網通管”和“一網通辦”

2017年，浦東新區率先建設城市運行綜合管理中心，2018年演變為浦東“城市大腦”，積累了“一網統管”的實踐經驗。

“一網通管”是針對城市問題的管理和解決，上海在推進“一網通管”城市治理精細化工作的同時，發現市民到政府機構辦事、企業的公共服務等諸多事項，也可以通過政務公共平臺來辦理。把“一網通管”的信息化和便民等優勢延伸到為市民和企業服務等領域，由此專門整合設立了統一的政務網，推出“一網通辦”各類事項。

2018年10月，上海關于公共數據管理與“一網通辦”改革的制度《上海市公共數據和一網通辦管理辦法》出臺，正式提出“一網通辦”。同日，上海“一網通辦”總門戶正式上線。

2019年初，時任上海市委書記李強提出“一屏觀全域、一網管全城”的建設愿景。上海在全國最早提出“一網統管”和“一網通辦”建設。

2020年，為了加快推進“一網統管”“一網通辦”建設，上海專門成立了市級城市運行管理中心，并發布了《關于進一步加快智慧城市建設的若干意見》，將城市運行“一網統管”“一網通辦”作為市政府加強城市精細化管理、筑牢城市安全底線、加快推進政府治理體系和治理能力現代化的重點工作。

2021年，國內首個“實時、動態、鮮活”的超大城市運行數字體征系統——上海城市運行數字體征正式上線。“一網統管”平臺已經納入全市50多個部門的198個系統、1000多個應用場景，把城市信息化、智能化優勢直接共享給全體市民和社會，真正實現了全面共享。

2022年5月，上海市人大常委會表決通過“一網統管”建設決定。要求將“一網統管”和數字治理的理念融合城市規劃、建設和管理，把“一網通管”納入法制化保障，把全周期治理以法律形式確認。

（2）上海的“一網通辦”跨區域延伸到長三角地區并推廣全國

2019年3月，國務院辦公廳秘書局發布《關于印發長三角地區政務服務“一網通辦”試點工作方案的通知》，以“G60科創走廊”所覆蓋的9個城市作為“一網通辦”工作機制的試點。試點區域分別是：上海市松江區，江蘇省蘇州市，浙江省杭州市、嘉興市、湖州市、金華市，安徽省合肥市、蕪湖市、宣城市。首批30項企業服務事項、其中1項全流程線上辦理、29項線上線下聯動辦理。線上實行“一地認證、全網通辦”，線下“收受分離、異地可辦”。

2019年，國家政務服務平臺開通運行，上線“跨省通辦”服務專區。之后，國家先后出臺了《關于加快推進政務服務“跨省通辦”的指導意見》《關于加快推進政務服務標準化規范化便利化的指導意見》《關于擴大政務服務“跨省通辦”范圍進一步提升服務效能的意見》《關于依托全國一體化政務服務平臺建立政務服務效能提升常態化工作機制的意見》等，對“跨省通辦”政策進行了頂層設計，要求全國各部門以及各地區跟進。

“一網通管”“一網通辦”等智慧城市治理體系和治理能力現代化建設的“共享”和“全周期治理”模式開始推廣到全國。

三、松江區城鄉治理現代化建設的模式演進與創新實踐

城市治理現代化建設，多數是從基層開始的。隨著上海城鎮化和工業化建設的發展，外來務工人員人數快速增長。以松江區為例，2000年常住人口有64萬人，2010年常住人口達到158萬人（區公安局統計實有187萬人），2020年常住人口達到191萬人（區公安局統計超過200萬人），2022年常住人口達到196萬人。

常住人口的成倍增加，意味著社會公共服務的需求急劇增加，而政府提供各類公共服務的人員卻沒有增加多少。松江區靠近市中心區的九亭鎮，原住民只有2萬多人，而常住人口達到20多萬人，個別城中村（如九亭鎮金吳村）戶籍人口只有2700人，常住人口達到2.5萬人，以一個鎮級機構和行政村級機構的管理權限、公共服務能力，根本就無法行使有效的社會管理和提供合格的公共服務。

（一）成立松江區城市網格化管理監督指揮中心（松江1.0版）

2006年上海在全市范圍內推廣和實施城市網格化管理工作，松江區于2006年12月成立了城市網格化管理監督指揮中心，初步建立了信息化系統，可與本區34個委、辦、局和街鎮進行業務對接，運行機制已經初步建立成型，開展工作幾年來也卓有成效。但是，當應急事件和重要問題發生時卻不能及時發揮作用，主管部門各自為政、推諉扯皮、解決不了問題的事情時常發生。

城市網格化管理工作，本質上是在保持和延續原有的行政部門管理權限基礎上的協調和信息通報工作，承擔的是城市管理部件和事件的發現處置工作，職能設置上有3個缺陷決定了其難以承擔城市綜合管理和應急聯動指揮的任務：一是權威性不夠，事業單位難以指揮調度依法設立的行政職能主管部門；二是作用發揮上，存在著部件發現尚可、事件發現能力不足，發現能力尚可、處置能力不足和無法可依的困境；三是成立了專門的城市網格化監督員隊伍，進一步增加了城市管理成本，長期難以為繼。

（一）協同與共建：松江“大聯動”機制治理模式（松江2.0版）

上述城市網格化管理暴露出來的問題，是創新發展中出現的新問題，外省市和上海其他地區也存在著類似的問題。各地都深入開展社會治理創新和積極探索城市管理的新思路、新模式。比較突出的有深圳龍崗區的“大綜管”模式（2008年被評為“中國改革十大創新案例獎”）和上海閔行區的“大聯動”模式等，全國其他特大城市、超大型城市均創造了適合自己特點的新模式。

2009年9月，“大聯動”管理機制創始于閔行區的“城市管理和維穩力量整合聯動新機制”，簡稱“大聯動”。

2010年初，嘉定區真新街道試點“大聯勤”模式，構建“聯體指揮、聯隊管控、聯動處置、聯手監督”城市管理新格局。

2011年6月，松江區開展“大聯動”試點工作，在九亭鎮率先啟動。初步建立起“一張大網、兩級管理、三級網絡、四級網格”的體系：鎮政府為大網，整合公安、城管、工商等工作責任區為主體的中網，以村居委會為小網（工作站），小網下分置責任格，由村委會和協管員一一對應的全覆蓋網格化工作體系。負責采集并先期處置涉及城市管理社會管理的6大類149項事項。

2012年大聯動拓展到新橋鎮、車墩鎮；2013年拓展到全松江區，形成了城鄉一體的網格化管理新模式。

一是設立區級指揮中心：整合現有的“城市網格化管理監督指揮中心”和“應急聯動指揮中心”（即公安局“110”指揮中心），建立統一領導高效權威的指揮體系——“城市綜合管理和應急聯動中心”。

二是建立條線和街鎮分中心：劃分管理網絡、織密網格。整合現有巡防警務網、治安防控網、圖像監控網、城管執法網、市政服務網等城市管理資源。互相疊加，實現“多網合一”進而完善“多格合一”。

三是“大聯動”設立三級網絡：區級、街鎮、社區；“條”“塊”結合、以“塊”為主；

四是完善運行機制：同一平臺受理，同一機構指揮，統一機制運行，統一制度保障。

大聯動涉及理念轉變、機制創新、職能轉變、方式變化、行為改進的系統工程。基層網格是基礎（解決了發現不及時的問題），指揮中心是關鍵（解決了指揮不統一、協調不連續的問題），綜合執法是核心（解決了處置不到位、鞏固不徹底的問題），信息系統是保障（解決了治理手段低效的問題）。初步實現了城市和社會綜合管理“統一指揮集約化、工作基礎網格化、執法管理綜合化、工作手段信息化、信息發現多元化”工作格局。隨著上海城市治理工作的逐步深入，松江區又進一步升格為“四位一體”城鄉網格化綜合治理模式。

（二）共享與全周期：松江區“四位一體”城鄉網格化綜合治理模式（松江3.0版）

2014年，松江區整合了原城市網格化監督指揮中心、大聯動指揮中心、防汛指揮中心、“12345”市民熱線中心、6條職能部門熱線電話等資源，成立區鎮兩級城市網格化綜合管理中心（社會治理聯動指揮中心）。

建立了“四位一體”的城鄉治理精細化工作平臺：編制一張網，組建一個中心，打造一支隊伍，搭建一個平臺。

1.編制一張全地域無盲點的管理服務網絡

將松江行政轄區604.65平方公里作為1張大網，以街鎮劃分18個中網（11個鎮、6個街道、1個國家級工業園區），304個小網（147個居委會、107個村委會、50個小型產業園區管委會或管理公司）。小網下劃分1322個網格。農村地區以自然村落為網格單位，城市以樓宇為單位，每一個網格有四至范圍，確保網格之間無縫銜接。

網格內實行“1+X+Y”管理模式，即每個網格明確1名負責人，將協管力量、網格監督員及村居民小組長（樓組長）、退休老干部、志愿者等兼職力量分解到網格，共同開展網格化巡察工作（1+X），承擔社會管理服務職責的職能部門和街鎮相關科室也在片區設立對應專職力量（Y），與片長責任捆綁，牽頭負責網格片區相關事務工作。

網格管理實行領導聯系制度，街鎮領導聯系村居小網，村居干部聯系網格長。網格是開展社會管理和公共服務的基本載體，是開放的平臺。可根據需要，將社會管理、基層黨建工作等其他工作納入。

依托這張“縱向到底、橫向到邊”的大網，整合體制內和體制外的情況發現、投訴、舉報資源，通過巡察、視頻監控、熱線電話、移動終端、互聯網絡、信訪接待、媒體輿情和上級轉交辦的等方面渠道，實現各類信息一口受理，內部分類流轉解決，做到了“民有所呼、我有所應”。

2.組建一個全天候高效率的聯動指揮中心

原來的應急指揮存在指揮多頭管理的問題，有區總值班室、區應急辦、區公安110指揮中心、區“大聯動”指揮中心、區城市網格化監督指揮中心、防汛指揮中心、民防指揮中心、“12345”市民熱線中心等。

本次改革將城市網格化監督指揮中心、“大聯動”指揮中心、防汛指揮中心、“12345”市民熱線中心，區應急辦、12條熱線電話等合并組建社會治理聯動指揮中心。聯動指揮中心是社會治理和應急工作的指揮平臺，社區網格化管理的業務指導機構，負責全區社會治理工作和聯動指揮協調。

3.打造一支全方位跨部門的聯合執法隊伍

在城市綜合管理大聯動基礎上，進一步整合資源，健全完善部門協調、上下聯動、社會參與、分工合作的防范處置工作機制。一是建立三級聯動應急處置隊伍；二是強化街鎮綜合執法隊伍；三是組建社會化志愿救援服務隊伍；四是加強與住松江部隊和民兵預備役隊伍的協同。

4.搭建一個全時空大數據的信息支撐平臺

將分散在各部門、各條線的視頻監控系統、通信對講系統、信息采集移動終端、信息系統等進行有效整合，打破壁壘分割，實現互聯互通。同時開發統一的社會舉報投訴平臺，實現社會參與和社會監督的一體化和智能化。經過三年多建設，2014年全區新建100194個探頭，加上前幾年的9萬多個探頭，全區共有近20萬個探頭，實現全域圖像覆蓋無盲點。

“四位一體”城鄉網格化管理，實現了城鄉管理和社會效能的3個目標：一是各類政府管理信息的集中采集和共享；二是政府職能部門之間行政執法的協調和聯動；三是社會協管力量的整合與統管。同時實現了“四個”轉變：管理架構實現以“條線為主”向“以塊為主”的轉變；管理內涵從“單一”向“綜合”的轉變；管理模式由“粗放式”向“精細化”轉變；管理方式由“事后執法”向“前端服務管理”的轉變。

注釋：

①上海天覆信息科技有限公司《智慧城市精細化運行管理解決方案》。

②松江區委、區政府有關文件和調研報告。

③2023年上半年中山街道城市運行平臺情況匯報。

The Path Dependence， Model Evolution and Innovative Practice of Shanghai's Urban Governance Modernization

Wang Zhenliang

（Fudan University， Shanghai 200437， China）

Abstract： The modernization of urban governance system and governance capacity has become a basic national policy， and the refined ability of urban governance reflects the \"embroidery kungfu\"， which shows the comprehensive governance level and governance capacity construction of Shanghai grass-roots government. This paper summarizes the path dependence of Songjiang's urban governance modernization construction and the evolution of three governance models， analyzes the creation of \"four-in-one\" \"1+18+304+1322\" grid governance system and working methods， and puts forward the path dependence and model evolution of urban governance modernization construction in Shanghai.

Key words： urban governance modernization; modern city; grid management; path dependence; Mode evolution One network management and one netcom operation

責任編輯：逯 "改