鄉(xiāng)村振興背景下村莊建設用地集約利用研究

摘要：開展村莊建設用地盤活利用，對于激活農(nóng)村土地資源資產(chǎn)、促進土地資源節(jié)約集約利用、破解鄉(xiāng)村發(fā)展用地難題具有重要意義。文章以南京市鄉(xiāng)村地區(qū)為研究對象，綜合利用國土變更調(diào)查、鎮(zhèn)村布局規(guī)劃、“三區(qū)三線”劃定等數(shù)據(jù)成果，運用定性、定量空間分析方法，分析鄉(xiāng)村地區(qū)人地關(guān)系現(xiàn)狀、村莊建設用地規(guī)模及空間分布，并對鄉(xiāng)村地區(qū)村莊建設用地進行集約利用評價，為科學編制“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃、促進鄉(xiāng)村振興等工作提供數(shù)據(jù)基礎和決策依據(jù)。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；人地關(guān)系；集約利用

中圖分類號： TU982.29""文獻標志碼：A

0"引言

中共中央、國務院《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022）》要求“分類推進鄉(xiāng)村發(fā)展”“完善農(nóng)村土地利用管理政策體系，盤活存量，用好流量，輔以增量，激活農(nóng)村土地資源資產(chǎn)，保障鄉(xiāng)村振興用地需求”。開展鄉(xiāng)村地區(qū)存量用地盤活利用，對于激活農(nóng)村土地資源資產(chǎn)、促進土地資源節(jié)約集約利用、破解鄉(xiāng)村發(fā)展用地難題具有重要意義［1］。

隨著南京市經(jīng)濟社會發(fā)展以及高鐵、高速公路等交通網(wǎng)絡快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量不斷增加，城鎮(zhèn)人口規(guī)模迅速擴張［2］。根據(jù)2020年第七次全國人口普查（簡稱“七普”）數(shù)據(jù)，南京市居住在城鎮(zhèn)的人口為808.52萬人，比“六普”增加184.71萬人，居住在鄉(xiāng)村的人口為122.95萬人，比“六普”減少53.61萬人，城鎮(zhèn)人口占比為86.80%，鄉(xiāng)村人口占比僅為13.20%。目前，鄉(xiāng)村發(fā)展還存在村莊規(guī)模小、布局較分散、人口流失現(xiàn)象突出、人均占地過多、村莊空心率等問題，摸清鄉(xiāng)村地區(qū)建設用地盤活潛力，為激發(fā)鄉(xiāng)村活力、緩解建設用地壓力、科學編制“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃、促進鄉(xiāng)村振興等工作提供數(shù)據(jù)基礎和決策依據(jù)［3］。

1"鄉(xiāng)村地區(qū)人地關(guān)系現(xiàn)狀分析

1.1"村莊規(guī)模小，布局較分散

從人口規(guī)模來看，根據(jù)2019年南京市鎮(zhèn)村布局規(guī)劃成果，南京市涉及8個行政區(qū)（包含江北新區(qū)直管區(qū)）55個街鎮(zhèn)，545個行政村（社區(qū)），7 237個自然村。根據(jù)“七普”數(shù)據(jù)，鄉(xiāng)村地區(qū)常住人口122.95萬人，南京市7 237個自然村平均人口規(guī)模為55.5戶170人，其中，規(guī)模在100人以下的有1 207個自然村，101～300人的有4 362個自然村，301～500人的有1 015個自然村，501～1 000人的有522個自然村，1 001人以上的有131個自然村。300人以下的村莊占比77%，300人以上的村莊占比僅23%（見表1），自然村規(guī)模較小。

1.2"人口流失現(xiàn)象突出

從人口總量上看：2010年“六普”數(shù)據(jù)顯示鄉(xiāng)村地區(qū)戶籍人口207.17萬人，常住人口176.55萬人；2020年“七普”數(shù)據(jù)顯示鄉(xiāng)村地區(qū)戶籍人口194.78萬人，常住人口122.94萬人。10年內(nèi)戶籍人口減少12.39萬，年平均戶籍人口減少1.24萬；常住人口減少53.61萬，年平均常住人口減少5.36萬，減少速度是戶籍人口減少的4.32倍，戶籍人口和常住人口差值由30.62萬增加為71.84萬，常住人口與戶籍人口的比值下降22%（見表2），說明鄉(xiāng)村地區(qū)的人口流失越來越嚴重。

1.3"人均占地過多

據(jù)2020年國土變更調(diào)查，南京市村莊居民點203用地總面積55 741 hm2，按照“七普”數(shù)據(jù)，南京市鄉(xiāng)村地區(qū)戶籍人口194.78萬人，戶數(shù)63.64萬，人均村莊居民點用地達到286 m2，戶均村莊居民點用地為876 m2，人均宅基地面積為133 m2，戶均宅基地408 m2，遠遠高于江蘇省戶均宅基地標準，人均占地過多。依據(jù)2010年國土變更調(diào)查數(shù)據(jù)，人均村莊居民點用地為278 m2，2020年在戶籍人口減少12.39萬的情況下，人均村莊居民點用地反而增加了8 m2。

2"村莊建設用地集約利用水平

2.1"村莊建設用地現(xiàn)狀分析

依據(jù)第三次全國國土調(diào)查（簡稱“三調(diào)”）工作分類和技術(shù)規(guī)程，將村莊建設用地分為宅基地、經(jīng)營性建設用地、公益性建設用地、其他建設用地、村莊居民點內(nèi)部未建設用地五大類，如表3所示。為掌握城鎮(zhèn)村莊內(nèi)部具體的土地利用狀況，“三調(diào)”對城鎮(zhèn)村莊內(nèi)部土地利用現(xiàn)狀進行了細化調(diào)查，查清了城鎮(zhèn)村莊內(nèi)部各類土地的利用現(xiàn)狀，如商業(yè)服務業(yè)用地、工礦用地、住宅用地、公共管理與公共服務用地及軌道交通用地、城鎮(zhèn)村道路用地、交通服務場站用地、空閑地等的土地利用狀況。同時，也對城鎮(zhèn)村莊內(nèi)部尚未建設的土地進行細化調(diào)查，現(xiàn)狀為農(nóng)用地、水域、草地等，這些土地納入相應的城市用地、建制鎮(zhèn)用地或村莊用地統(tǒng)計。

2.1.1"村莊建設用地規(guī)模容量

鄉(xiāng)村建設用地的規(guī)模容量即用地面積的大小，以南京市2020年國土變更調(diào)查結(jié)果為基礎，通過ARCGIS平臺，以鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的545個行政村為評價單元，使用地類編碼（DLBM）和城鎮(zhèn)村屬性碼（CZCSXM）進行判斷，對鄉(xiāng)村建設用地進行分析，按照宅基地、經(jīng)營性建設用地、公益性建設用地、其他建設用地、未建設用地5類進行統(tǒng)計，結(jié)果見表4。其中宅基地占比最高，共 26 380 hm2，約占總量的49%；其次為未建設用地，共16 082 hm2，約占總量的29%；然后是經(jīng)營性建設用地，共8 688 hm2；最后是公益性建設用地和其他建設用地，分別是1 677和1 468 hm2，約占總量的6%。從規(guī)模上來看，未建設用地16 082 hm2，占比29%，已建設的宅基地、經(jīng)營性建設用地、公益性建設用地、其他建設用地38 213 hm2，占比71%。

2.1.2"鄉(xiāng)村建設用地空間分布

根據(jù)2020年國土變更調(diào)查數(shù)據(jù)，南京市涉農(nóng)行政區(qū)總面積為167 624 hm2，對應545個村莊203用地總面積為54 297 hm2，占比32%，各區(qū)村莊203用地占建設用地總面積比例如表5所示，其中江北新區(qū)、棲霞區(qū)、雨花臺區(qū)、江寧區(qū)村莊面積占比低于南京市平均水平，江北新區(qū)最低，僅為8%；浦口區(qū)、六合區(qū)、溧水區(qū)、高淳區(qū)村莊面積占比高于南京市平均水平，說明南京市村莊主要在分布在這4個區(qū)，六合區(qū)面積占比最高，為53%。

因村莊的布局形態(tài)仍然沿襲村落自然形成過程中“逐水而居”“沿路而建”的觀念至今［4］，南京市的鄉(xiāng)村村莊布局主要呈現(xiàn)3種形式：以道路、河流為主線呈“一”字式排布;以道路、河流為中軸線，呈“非”字式排布;以歷史形成的中心為核心的小型組團式散落群居。一些還未開始村莊規(guī)劃的村莊，村民新宅基地選址具有自發(fā)性，村莊形態(tài)沿襲了原來的發(fā)展規(guī)律，在臨近道路的兩旁呈線性擴張或在村莊外圍蔓延式擴張。

2.2"村莊建設用地集約利用水平

本文以行政村（社區(qū)）為尺度，采用“建設用地情況的相關(guān)指標+鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟發(fā)展指標”來建立村莊建設用地集約利用評價指標體系，對鄉(xiāng)村地區(qū)建設用地進行集約利用評價。南京市545個行政村剔除未有村莊建設用地的33個行政村（社區(qū)）后，共包含512個評價單元。通過建立多指標評價指標體系，進行村莊建設用地的集約利用水平評價，旨在探析南京市鄉(xiāng)村地區(qū)村莊建設用地集約利用水平與地區(qū)間的差異。

2.2.1"建立評價指標體系

根據(jù)土地集約利用的內(nèi)涵與數(shù)據(jù)可獲性，從鄉(xiāng)村地區(qū)建設用地開發(fā)利用度和結(jié)構(gòu)合理度兩個維度，選取鄉(xiāng)村地區(qū)建設用地利用率、交通線路密度、人均鄉(xiāng)村地區(qū)建設用地面積、人均宅基地面積、人均公共管理與公共服務用地面積、居住用地占比、公共管理與公共服務用地占比、道路與交通設施用地占比、綠地與廣場用地占比等9項評價指標［5］。各指標標準值與正負向見表6，指標數(shù)據(jù)來源于南京市第三次國土調(diào)查數(shù)據(jù)和南京市各區(qū)2019年鎮(zhèn)村布局規(guī)劃。

2.2.2"村莊建設用地集約利用水平評價結(jié)果

根據(jù)建立的鄉(xiāng)村地區(qū)建設用地集約評價指標體系和各指標權(quán)重值計算得到各評價單元的集約評價值。對各評價單元的集約利用評價值進行歸一化處理，將評價值由低到高劃分成5個等級：低水平0～0.17，較低水平0.18～0.24，中等水平0.25～0.33，較高水平0.34～0.49，高水平0.50～0.74，得到南京市鄉(xiāng)村地區(qū)村莊建設用地集約利用水平的空間分布情況（見表7）。

集約利用水平高值區(qū)包括13個（2.54%）評價單元，集約利用水平較高值區(qū)包括32個（6.25%）評價單元，集約利用水平中值區(qū)包括68個（13.28%）評價單元，集約利用水平較低值區(qū)包括233個（45.51%）評價單元，集約利用水平低值區(qū)包括166個（32.42%）評價單元。

數(shù)據(jù)顯示，浦口區(qū)橋林街道南驛社區(qū)集約利用水平最高（0.74），浦口區(qū)永寧街道永寧社區(qū)集約利用水平次之（0.73）；浦口區(qū)橋林街道林東社區(qū)、棲霞區(qū)龍?zhí)督值郎鲜状濉⒂昊ㄅ_區(qū)雨花經(jīng)濟開發(fā)區(qū)近華社區(qū)、棲霞區(qū)龍?zhí)督值狸惖甏濉⒏叽緟^(qū)古柏街道唐翔行政村的集約利用水平均較低，為0.03。總體而言，南京市大多數(shù)行政村鄉(xiāng)村地區(qū)建設用地集約利用水平處于中等偏低水平。

3"結(jié)論

（1）綜合利用國土變更調(diào)查、鎮(zhèn)村布局規(guī)劃、“三區(qū)三線”劃定等數(shù)據(jù)成果，運用定性、定量空間分析方法，分析鄉(xiāng)村地區(qū)人地關(guān)系現(xiàn)狀。首先分析7 237個自然村村莊規(guī)模大小，可以看到300人以下村莊的占比77%，300人以上的村莊占比僅23%，自然村規(guī)模較小。其次對比南京市“六普”和“七普”人口，發(fā)現(xiàn)10年內(nèi)鄉(xiāng)村地區(qū)年平均戶籍人口減少1.24萬人，年平均常住人口減少5.36萬人，并且常住人口減少速度是戶籍人口減少速度的4.32倍，鄉(xiāng)村地區(qū)人口流失現(xiàn)象較嚴重。最后根據(jù)2020年國土變更調(diào)查，計算鄉(xiāng)村地區(qū)人均村莊用地達到286 m2，戶均用地為876 m2，人均宅基地面積為133 m2，戶均宅基地408 m2，遠高于江蘇省戶均宅基地標準，人均占地較大，并且隨著人口的減少，人均村莊居民點用地不降反而增加。

（2）根據(jù)2020年國土變更調(diào)查數(shù)據(jù)，對南京市鄉(xiāng)村地區(qū)村莊建設用地進行分類統(tǒng)計，從規(guī)模上來看，未建設用地16 082 hm2，占比29%；已建設的宅基地、經(jīng)營性建設用地、公益性建設用地、其他建設用地38 213 hm2，占比71%。南京市村莊主要在分布浦口區(qū)、六合區(qū)、溧水區(qū)、高淳區(qū)，村莊面積占比均高于南京市平均水平。初步分析了南京市村莊空間布局形態(tài)，南京市的鄉(xiāng)村村莊布局主要呈現(xiàn)3種形式：以道路、河流為主線呈“一”字式排布;以道路、河流為中軸線，呈“非”字式排布；以歷史形成的中心為核心的小型組團式散落群居。

（3）采用“建設用地情況的相關(guān)指標+鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟發(fā)展指標”建立鄉(xiāng)村地區(qū)建設用地集約利用評價指標體系，對鄉(xiāng)村地區(qū)建設用地進行集約利用評價，集約利用水平中等偏下的村莊個數(shù)占比66.7%，說明南京市鄉(xiāng)村地區(qū)建設用地存在一定的再開發(fā)利用潛力。

參考文獻

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［4］周揚，黃晗，劉彥隨.中國村莊空間分布規(guī)律及其影響因素［J］.地理學報，2020（10）：2206-2223.

［5］劉洋兵，何琪，章飛飛，等.多維視角下農(nóng)村居民點用地集約利用評價研究——以安徽省天長市為例［J］.中國國土資源經(jīng)濟，2022（10）：83-89.

（編輯"李春燕）

Research on intensive utilization of village construction land under the background of rural revitalization：taking Nanjing as an example

Li "Xiaoning， Ke "Hongjun， Zhang "Meijuan， Li "Xiang

（Nanjing Land Resource Information Center， Nanjing 210005， China）

Abstract： "Carrying out active utilization of village construction land is of great significance for activating rural land resource assets， promoting land resource conservation and intensive utilization， and solving the problem of rural development land use. This article takes rural areas in Nanjing as the research object， comprehensively utilizing data results such as land change surveys， town and village layout planning， and the delineation of “three zones and three lines”. Qualitative and quantitative spatial analysis methods are used to analyze the current situation of human land relations in rural areas， the scale and spatial distribution of village construction land， and to comprehensively evaluate the utilization of collective construction land in rural areas， in order to scientifically formulate practical village plans that integrate multiple regulations provide data basis and decision-making basis for promoting rural revitalization and other work.

Key words： rural revitalization; human land relation; intensive utilization

作者簡介：李曉寧（1988— ），女，工程師，碩士；研究方向：自然資源調(diào)查與保護信息化。