糧食產銷區省際橫向利益補償機制的現實需求與落地方式

趙光遠

2024年中央一號文件提出，要“探索建立糧食產銷區省際橫向利益補償機制，深化多渠道產銷協作”；《農業農村部關于落實中共中央國務院關于學習運用“千村示范、萬村整治”工程經驗有力有效推進鄉村全面振興工作部署的實施意見》指出，要“加大產糧大縣支持力度，探索建立糧食產銷區省際橫向利益補償機制，深化多渠道產銷協作”。與2023年中央一號文件提出的“健全主產區利益補償機制”相比，“探索建立糧食產銷區省際橫向利益補償機制”更加強化了省級政府的主體性、利益補償的直接性以及機制創新的時代性。吉林省作為國家糧食生產大省，亟需在探索建立糧食產銷區省際橫向利益補償機制上先行先試，搶占先機。

一、盡快明確吉林省對糧食產銷區省際橫向利益補償機制的現實需求

吉林省作為糧食主產區，只有理清自身需要糧食主銷區補償什么，才能有的放矢，在糧食產銷區橫向利益補償機制中掌握主動權。至少以下四個方面的“超額成本”需要糧食產銷區省際橫向利益補償機制進行分擔。

其一，地方財政對農業的超額投入需要省際橫向利益補償機制。農業發展特別是糧食生產本身是一個依靠財政投入的事業。2022年，吉林省地方財政農業支出比重為12.7%，居全國第9位；而當年吉林省地方財政收入居全國第27位。這種位次差別以及由位次所產生的比例差別形成了地方財政對農業的超額投入，進而影響到地方財政對于工業、民生、生態等其他領域的支撐能力。這方面的“超額”部分應由中央財政以及糧食主銷區財政進行合理分擔。

其二，農業對生態環境的超額壓力需要省際橫向利益補償機制。農業發展特別是糧食生產是生態環境依賴型行業，在過去的幾十年里，由于糧食生產造成的水土流失、黑土層變薄、農業面源污染以及耕地面積持續擴大等正在對生態環境持續施壓。從2000年到2022年，吉林省農作物播種面積增加了170萬公頃，對應的就是群眾生活空間和“綠水青山”減少了相應面積，形成了農業對生態環境的超額壓力，這也亟需省際橫向利益補償機制予以分擔。

其三，農民收入增長的超額成本需要省際橫向利益補償機制。農民收入持續穩定地依賴農業增長是保障農民種糧信心的關鍵所在。從糧食主產區的實際以及糧食經濟的屬性看，在保障糧食生產的同時，實現農民收入持續穩定增長需要付出超額成本，農民無論是外出務工，還是兼業發展，都需要初始投入、風險應對、年齡要求等。糧食主產區的農民增收成本不能過度依靠本地政策支撐和農民自身負擔，亟需省際橫向利益補償機制予以分擔。

其四，區域發展韌性的超額損失需要省際橫向利益補償機制。吉林省作為糧食主產區，農業經濟比重大，區域韌性相對不足，極易受到國際糧食、農資市場價格以及自然災害的影響。這些影響對糧食主銷區而言只是糧食價格的微弱上升，但對糧食主產區而言就涉及財政支出結構調整以及農業金融風險增加等問題，進而影響整個區域經濟發展韌性。盡管相關影響是間接的，但卻是系統的和深層次的，是形成了超額損失的。這方面也亟需省際橫向利益補償機制予以適度分擔。

二、依托對口合作盡快開展糧食產銷區省際橫向利益補償機制試點

吉林省是糧食主產區，但與吉林省以及長春市進行區域對口合作的浙江省、天津市都是糧食主銷區。吉林省以及長春市可在區域對口合作框架下率先開展糧食產銷區省際橫向利益補償機制試點工作。

其一，區域對口合作機制增強了試點工作可行性。糧食產銷區之間的相互了解程度是影響省際橫向利益補償機制實施的重要因素，而從2017年開始實施的區域對口合作機制恰恰提升了這種相互了解的程度，特別是基層政府部門之間互派干部掛職鍛煉、企業以及社會組織層面加大了互相考察調研力度等。為此，依托對口合作機制盡快開展糧食產銷區省際橫向利益補償機制試點更具可行性。

其二，組成跨省機構率先開展四類試點前評估工作。糧食產銷區省際橫向利益補償機制包括很多內容，特別是四類評估工作亟待率先開展。要盡快組建跨省機構或者跨省團隊，就地方財政對農業的超額投入、農業對生態環境的超額壓力、農民收入增長的超額成本、區域發展韌性的超額損失等內容進行充分評估，并在此基礎上衡量或評估糧食產業對產銷區省域經濟的綜合性貢獻。

其三，選擇若干縣（區）進行機制創新試驗。不同地域對省際橫向利益補償的需求不同。為此，需要吉林省以及長春市先行選擇若干不同流域、不同地貌、不同收入水平、不同雨養條件、不同糧畜結構的縣（區）各有側重地進行試點試驗。先期可在松花江流域、遼河流域、洮兒河流域選擇3至4個縣（區），其中至少應包括1個原國家級貧困縣，依托區域對口合作機制對糧食產銷區省際橫向利益補償內容進行探索。

其四，聯合爭取國家層面給予試點工作更大支持。不同地區（主產區）對糧食產銷區省際橫向利益補償機制的需求不同，同時不同地區（主銷區）在糧食產銷區省際橫向利益補償機制中能夠投入的條件也不相同。為此，迫切需要依托區域對口合作機制，建立省級以及市級的省際糧食生產橫向利益補償工作聯合小組，以及跨省運營的省際糧食生產橫向利益補償工作大數據平臺。這些工作都需要國家層面予以支持，而這種支持需要產銷區省份聯合爭取才能推進。

三、精準分類全力探索糧食產銷區省際橫向利益補償機制落地方式

糧食產銷區省際橫向利益補償機制的很多探討都集中在利用財政轉移進行補償上。從實際的可能性看，要多渠道多方式精準化地探索糧食產銷區省際橫向利益補償機制。

其一，實施省際財政轉移進行補償。針對主產區地方財政對農業的超額投入這一情況，可由主銷區省級（副省級）財政部門設立糧食產銷區省際橫向利益補償專項資金，允許主產區縣（市、區）以跨省申報專項資金的方式獲得補貼。相關資金要?？顚Ｓ谩⒍ㄏ蜓a償，且要接受兩省省級財政部門、審計部門的聯合監督。

其二，聯投農業基礎設施進行補償。針對主產區農業基礎設施建設以及生態環境保護的超額壓力，可由主產區省級農業部門制定區域農業基礎設施和農業生態環境保護的資金需求計劃以及缺口清單，經國家相關部門批復后，協商主銷區省份以國有投資機構參股、聯投等方式解決基礎設施問題，并允許主銷區省份相關投資機構參與農業基礎設施的創意化設計、營利化運營等，以促進相關基礎設施類國有資產保值增值。

其三，開發糧食產銷專券進行補償。針對主產區農民增收的超額成本等問題，可由產銷區合作開發設計糧食產銷專券進行補償。例如，可按照主產區農民每生產1噸糧食，由主銷區省級部門、企業、社會組織等對應發放100元糧食產銷專券，以相關專券抵扣農業從業者的醫療、養老、子女教育等相應成本。

其四，推動企業加大投資進行補償。針對主產區區域發展韌性不足等問題，可由產銷區合作推進省際產業項目投資等予以間接補償。例如，可在糧食生產大縣設立專門的糧食產銷區合作產業園，產業園完全委托主銷區建設、運營，打造主銷區相關產業園飛地；產業園執行特殊稅收政策，以稅收的較大比例用于補償糧食主產區的農業基礎設施建設以及推動糧食產業鏈發展等。

責任編輯/李? ?艷