關于生活垃圾分類的市場化研究

陳娟，侯俊杰，張

（濟南市智慧城管服務中心，山東濟南 250002）

生活垃圾分類是破解垃圾鄰避效應、改善城市生態環境、提升居民文明素養的有效途徑。生活垃圾分類基礎設施建設需要大量的資金，僅靠政府部門資金投入難于達到城市生活垃圾分類發展的現實需要，迫切需要推動生活垃圾分類市場化進程。建立健全生活垃圾分類投放、收集、運輸、處理各環節的市場化是生活垃圾分類的靜脈產業，在推進生活垃圾分類投放和收集階段更加需要客觀充分發揮市場的作用，以保證自然環境可持續、經濟發展可承受、社會發展可接受的可持續發展。目前，由于生活垃圾分類工作整體還處于起步階段，國內對生活垃圾分類市場化研究的文章較少。秦娜[1]對北京市生活垃圾分類的管理市場化進行了分析，應建立完善的收運體系。趙志萍[2]對常州市生活垃圾分類的市場化情況進行了研究，建議提高對市場化的認識，進一步理清部門的職責，因地制宜健全市場化的發展環境。蘭亞軍[3]對推進生活垃圾分類市場化改革進行了闡述，對發現的問題進行了分析，并提出改革建議。唐家富[4]對生活垃圾處理市場化過程進行了深入思考，認為市場化服務的實質只是市場運營方式的引入，不能減輕政府責任。馮亞斌[5]對早期城市生活垃圾分類產業市場化進行了探討，分析了產業構成及相應策略。本文以問題為導向，對濟南市城區生活垃圾分類市場化進行了深入調研，在把握現狀、明晰問題的基礎上，按照最新的生活垃圾分類工作方向，以新生態理念，統籌謀劃、靶向失策、重點突破、系統改革的工作思路，進行了分析與思考。

1 生活垃圾分類市場化現狀

1.1 分類投收階段市場化的比例不高，區域分布不均衡

生活垃圾投放收集階段主要以街道購買服務為主要形式，對主要城區76 個街道生活垃圾分類收集市場化情況進行調研，46%街道進行了不同程度的市場化運作，歷下、濟南高新區街道100%市場化運作，天橋區僅22%街道開展生活垃圾分類市場化探索。市場化服務主要以有害垃圾、可回收物、廚余垃圾、其他垃圾為主要類別，大件垃圾為輔助工作。86%市場化服務企業進行有害垃圾的分類收集工作，83%市場化服務企業進行可回收物的分類收集工作，97%市場化服務企業進行廚余垃圾的分類收集工作，只有66%生活垃圾分類市場化企業與其他垃圾統一進行分類收集。

1.2 分類投收階段實施企業較多，市場占比差異顯著

據不完全統計，城區14 家企業參與到78 萬戶居民的分類服務中，生活垃圾分類市場化企業以小型企業為主，非生活垃圾分類專項企業，主要從事生態環保、環境衛生或其他業務服務，生活垃圾分類為拓展提升的服務業務。資金來源大多為區級財政局、街道自籌、市級財政補貼和市場化企業自籌，其中，23%的街道均由區級財政負擔，區級財政負擔50%之上經費的街道占43%。6%的街道自籌經費，僅有6%的街道在垃圾分類工作上由企業補貼不同程度的資金。49%的街道年度投入百萬元以上市場化資金，9%的街道年度投入市場化資金少于10 萬元。

1.3 分類投放和收集階段市場化服務項目差異明顯，運營費用差別較大

根據因地制宜的原則，各街道對企業服務項目要求不同，生活垃圾分類市場化服務項目差異明顯，服務水平也存在差異。在分類投放階段，91%的企業開展宣傳培訓服務，86%的企業組織動員群眾參與生活垃圾分類。在分類收集階段，80%的企業服務項目含有工作人員在收集容器前指導分類投放，80%含有購買分類收集容器，77%含有建造分類房，77%含有搭建分類亭，69%含有激勵群眾正確分類的獎勵費用,77%含有收集設備便利化、精細化、人性化升級改造的費用（如：照明、洗手等），69%含有信息化數據系統，80%含有設備日常維護，71%含有小區與中轉站之間短距離駁運服務。由于經費短缺，服務項目戶均價0.13～600 元/戶/a。51%的街道低于100 元/戶/a，6%的街道高于200 元/戶/a。

1.4 分類運輸和處理管理要求不盡相同，作業服務水平良莠不齊

生活垃圾分類之后，在原有垃圾運輸處理的基礎上，增加了有害垃圾、可回收物、廚余垃圾的專項重點清運和處理。有害垃圾集中化收集后，依照危險廢物標準運輸和處理，市級環境衛生部門采用政府購買服務的方式異地重點運輸和安全無害化處理有害垃圾。危險廢物市場化較為成熟，因未考慮到異地有害垃圾協同處理的發展，也面臨處理能力的飽和。可回收物的運輸和資源化仍依托再生資源市場化體系，可回收物市場與再生資源市場融合難。

1.5 生活垃圾分類市場化仍然處于初始起步階段

濟南市生活垃圾分類行業的市場化探索與運作仍處于初始起步階段，根據原有的政府管理生活垃圾處理的思想影響，政府部門、服務企業、居民群體等均應擔當的角色及承擔的各自職責并不十分明確。深層次探索合乎現有開展生活垃圾分類處理的市場化方式，改變原有的、固定的運營機制，進一步解析市場與政府在生活垃圾分類處理過程中的責任與義務，根據對外開放行業運行市場，引入民間社會資本競爭機制，充分運用并發揮市場機制在資源配置中的基礎性主導作用，盡可能調動多元化市場主體主動性、積極性，以提高生活垃圾行業的經營效率。

2 生活垃圾分類市場化產生的問題

生活垃圾分類市場化探索已經將垃圾分類工作中引入了市場機制，并取得了一定的成效和經驗，探索的起步階段也存在著一些問題。

2.1 對生活垃圾分類市場化的整體認識不足

生活垃圾分類是新生事業，由于人們對生活垃圾分類整體認識不足，對生活垃圾分類市場化片面認識，誤將參與了生活垃圾分類服務片面的理解為生活垃圾分類市場化，造成此市場發展不均衡。按照生活垃圾分類的基本原則為減量化、資源化和無害化，最終目的應與無廢城市、雙碳戰略、綠色低碳生活相融合，根據生活垃圾分類逐步改變居民的日常生活習慣與日常生活方式，提升文明意識與素養，從而推動市場化企業運作過程和國家發展模式的改變。

2.2 市場化難于解決居民長期參與垃圾分類投放

生活垃圾分類是一項繁雜的社會工程，在生活垃圾分類收集、運輸和處理方面的市場化探索方面取得了良好的成效，歸類投放難于只靠市場化解決，投放的責任主體涉及到家家戶戶，投放責任主體的知曉程度可以采用政府購買服務的方式強化宣傳培訓推進，但組織千家萬戶長期參與垃圾分類投放難于市場化推動，需采用黨建引領、教育引導、法制保障等方式。

2.3 缺乏市場化頂層設計和各方責任義務清單

生活垃圾分類處理的鏈條上涉及服務的企業較多，分類投放、分類收集、分類運輸和分類處理4 個分類的環節為多家企業運營，未將各階段有效銜接起來。生活垃圾分類各環節市場化運行缺乏全局統籌的思考，多是為了完成片面階段性的工作，各運營項目服務清單和服務要求差異很大，智能化收集設備與普通收集桶價格懸殊，生活垃圾分類簡易收集點與密閉收集房建設管理要求也不盡相同，政府、企業、居民各方責任義務不明確。

2.4 尚未建立規范的垃圾分類市場化運營模式

參與生活垃圾分類的企業大多是環境保護或環境衛生企業的拓展服務業務，缺少更專業的生活垃圾分類企業，大部分新項目規模較小，無法形成規模效應。生活垃圾分類服務市場重構了創新的服務市場，許多服務企業急于升級擴大生活垃圾分類業務，但人員、資金、技術等實力不均，多數服務企業運管水平有限，直接影響到服務程度。有的項目本身建立數字化統計軟件，但項目與項目之家缺乏數據整合，城市內整體運作較為困難，加上數據的單位和統計方式不一，不利于城市統計數據。

2.5 分類投收階段市場化項目的資金匱乏

由于項目規模較小，運營設備、管理、人員等分攤費用較大。各分類類別中僅可回收物能形成一定的經濟正效益，但高價值的可回收物已經進入再生資源回收體系，生活垃圾分類中的收集量較少，常用不高的價格售出或送給廢品的回收人員。生活垃圾分類項目本身難于盈利，僅能夠依靠政府補貼，整體可持續性弱。

3 生活垃圾分類市場產業化的對策分析

3.1 充分認識生活垃圾分類市場化，明確目的意義

3.1.1 生活垃圾分類市場化是對環衛市場化的縱向一體化延伸和橫向行業化發展，具備豐富的內涵和外延。立足當前、著眼未來，根據市場機制以調節生活垃圾分類市場化服務的供給與需求，引入市場機制作為政府部門、居民環保支持能量之外的有效補充，以達到控制成本、提高效率，完成生活垃圾減量化、資源化、無害化的效果。因此，應當從全鏈條、全類別的分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理視角，從設施設備配備、運行維護管理兩個方面，科學綜合選擇生活垃圾分類市場化切入口，充分運用市場對生活垃圾分類工作的促進作用。

3.1.2 產業化發展是指要以生活垃圾分類的需求市場為導向，制定合理有效的運行方案，將政府統管的公益性事業個人行為轉變成政府的正確引導與監督、非政府服務組織參與和企業運營的舉動，把被分割成家庭源頭分類投放、收集、中間運輸和終端處理、資源化合理利用的生活垃圾分類市場化產業鏈升級成良好運營的產業體系，將生活垃圾處理社會效益、經濟效益和處理效率最終實現最佳化。

3.1.3 根據“激勵相容”的經濟學理論，建立健全社區或村居“共建、共治、共享”的精細化治理格局，各區域因地制宜建立合理化、科學化、智能化的保障制度，充分積極調動“各級政府、服務企業、社會力量、公民群體”4 個責任主體的積極性，做到區域“共建、共治、共享”的良好治理格局。

3.2 明確市場化的工作范圍，理清各方職責

3.2.1 進一步明確發改、商務、城管、住建、供銷等政府部門在生活垃圾分類與減量中的職責，建立市級、區級、街道級、村社級四級聯動的生活垃圾分類工作體系，切實構建起“縱向一體化到底、橫向行業化到邊、區域共建共治共享”的社區或村居治理體制機制，充分調動服務企業和居民群體參與的積極性，以實現生活垃圾分類服務市場化持續有效可持續提升。

3.2.2 進一步梳理服務企業的服務范圍，提高對生活垃圾分類市場化企業運營的監管。加強對生活垃圾分類運營服務企業的業務指導與監管，明確生活垃圾分類各階段各類別的建設標準和作業要求，提升運營及其管理水平。不斷加強其對生活垃圾分類投放、分類收集、分類運輸和處理銜接口的業務指導，讓整個生活垃圾分類鏈條有序平穩健康發展。

3.2.3 強化社會化思維，要動員社會各方面，包括科研教學機構、非政府組織、媒體等的力量，加強宣傳分類投放垃圾是居民應盡的義務，居民有義務積極響應垃圾分類號召，掌握垃圾分類基本知識，做好源頭分類投放。加強宣傳和教育居民由自然人轉社會人，承擔社會責任，居民應知道，垃圾分類不僅僅是一種值得鼓勵的行為，更是一種社會的責任和義務。

3.3 加強市場化的頂層設計，做好有效銜接

3.3.1 生活垃圾分類是一項特別龐大而事項繁雜的社會治理綜合工程，切勿“頭痛醫頭”、“腳痛醫腳”片面化處理，應通過統籌思考和頂層系統設計解決。不僅需要考慮系統性、全面性和協同性，更應加強頂層設計和制度創新。務必強化創新制度，持續健全環境保護法規和標準體系，再加以嚴格執法，讓規章制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線。

3.3.2 建立健全市場化配套法規政策，為垃圾分類市場化整體融合，各階段有效銜接提供保障。明確政府、企業、社會、居民各個主體的職責和邊界，明確垃圾產生全生命周期，即從產品設計、生產、包裝、銷售、使用等各方面的責任和義務，承擔其共同但有區別的責任。

3.3.3 建立延續性政策，增加對垃圾分類市場的調節手段。延續性的政策，能夠確保政府樹立良好的品牌形象，保持良好的政府個人信用，才有可能在市場監管中考量企業運營的誠信度。

3.4 健全市場化的發展環境，促進健康發展

3.4.1 重構生活垃圾分類繁雜系統。生活垃圾分類較為艱難的是家庭前端源頭分類和垃圾終端處理的有效銜接，伴隨著廚余垃圾處理廠初步穩定運營，提高家庭前端居民參與率與準確率刻不容緩。加快推進廢舊再生資源回收領域轉型發展升級，綜合規劃可回收物收集站點與廢舊再生資源收集站點的統籌規劃建設，標準融合、整體規劃建設一批集中化快遞分揀中心和集散中心場地，推進城市生活垃圾中夾層玻璃、塑料等低值易消耗可回收物的資源化再生利用。

3.4.2 建立深度的全民組織動員，全面組織動員居民群體積極持續參與，確保良性發揮市場化服務企業的效能，強化精準垃圾分類培訓和宣傳，普及垃圾分類義務和責任。建立激勵獎罰現行政策，通過積分兌換等激勵對策措施引導居民長期積極參與。根據家庭源頭生活垃圾分類投放準確率，以確保已經分類的垃圾純度，保障生活垃圾分類的有效良好運行，源頭生活垃圾分類的準確率才能確保“專車運專桶”的作業要求。

3.4.3 選擇適宜運行模式，根據需求確定PPP、特許經營、政府購買服務等形式。垃圾焚燒廠、廚余垃圾處理廠、餐廚垃圾處理廠等環境衛生基本設施的建立及其管理主要依托PPP、特許經營的方式為主。相關政府部門購買服務方式更適用于以街道辦事處為單元引入市場化服務企業，為增強生活垃圾分類市場化服務的穩定性，應確保市場化企業服務的持續性。

3.5 破除現有體制機制束縛，市場化改革

3.5.1 以生活垃圾分類市場化改革帶動其產業鏈盈利，消除現有體制、機制拘束，對當前體制、機制、稅制、費制開展改革。組建垃圾分類項目公司。服務企業由環境衛生、廢舊再生資源、企事業單位等企事業單位組成，由資源、資產、技術、人員等按一定比例入股，組建生活垃圾分類服務項目企業。生活垃圾分類項目企業專業承擔二手交易、廢品回收、垃圾分類、綠色低碳生活引領等業務。可以通過特許經營協議等形式運營，明確在自然災害、特殊應急狀態下保障項目運作平穩。

3.5.2 依托價格機制的改革優化發展市場化，將生活垃圾分類轉變為一種經濟行為。目前，生活垃圾分類主要靠行政手段在推動，探索以價格傳導機制，把生活垃圾分類動力層層傳遞給區縣、街道、社區、小區、物業以及居民身上，根據生活垃圾分類與否(混合垃圾多收費、分類垃圾少收費)、距離遠近、收集頻率來確定居民的階梯收費標準，探索以經濟杠桿促進源頭減量和生活垃圾分類工作。

3.5.3 建立生產者延伸責任制度，建立物品押金化返還制度，倡導節儉，并刺激產品生產服務企業系統回收利用，消費者按流程歸還可再生利用物品等，以達到源頭減量化的成效。