加強(qiáng)和改進(jìn)科研事業(yè)單位整體支出績效評價(jià)指標(biāo)體系的對策研究

孟陽光，蔡 娛

（交通運(yùn)輸部天津水運(yùn)工程科學(xué)研究院，天津 300000）

自2018 年全面實(shí)施預(yù)算績效管理的實(shí)施意見發(fā)布以來，財(cái)政部、交通運(yùn)輸部等主管部門相繼印發(fā)貫徹落實(shí)意見，績效管理的理念逐步深入基層、深入實(shí)際，同時(shí)也深入人心。績效管理的重要內(nèi)容也逐步豐富和深化，績效評價(jià)工作也由最初的“項(xiàng)目支出績效評價(jià)”，深化到“財(cái)政支出績效評價(jià)”，進(jìn)一步拓展到“部門整體支出績效評價(jià)”。為進(jìn)一步推動(dòng)績效評價(jià)的發(fā)展，完善績效評價(jià)指標(biāo)體系，財(cái)政部印發(fā)了《預(yù)算績效評價(jià)共性指標(biāo)體系框架》，主要是對行政管理部門履職情況、財(cái)務(wù)管理、支出績效等情況進(jìn)行設(shè)置評價(jià)指標(biāo)。針對科研事業(yè)單位的整體支出績效評價(jià)指標(biāo)還未單獨(dú)設(shè)立。

本文結(jié)合科研事業(yè)單位工作特點(diǎn)，結(jié)合科研項(xiàng)目管理、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出等工作實(shí)際，研究探索建立一套符合科研事業(yè)單位實(shí)際工作情況的，科學(xué)、合理且規(guī)范的整體支出績效評價(jià)指標(biāo)框架體系，更好地發(fā)揮優(yōu)化財(cái)政資源配置效率的作用，同時(shí)也是對科研事業(yè)單位整體支出績效評價(jià)指標(biāo)體系相關(guān)政策和理論研究的進(jìn)一步豐富，具有顯著的現(xiàn)實(shí)意義與理論意義。

一、加強(qiáng)科研事業(yè)單位整體支出績效評價(jià)研究的重要意義

（一）是貫徹落實(shí)全面預(yù)算績效管理的必然要求

預(yù)算績效管理全面實(shí)施后，預(yù)算管理與績效管理逐步實(shí)現(xiàn)一體化，績效評價(jià)的內(nèi)容也逐漸深化到部門預(yù)算整體支出績效評價(jià)。部門整體支出績效評價(jià)主要是對年度任務(wù)目標(biāo)完成情況、預(yù)算資金執(zhí)行情況、年度投入產(chǎn)出情況和履職情況等方面進(jìn)行客觀、公正的評價(jià)。為更好地體現(xiàn)整體支出績效，評價(jià)過程中，強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略發(fā)展評價(jià)和履職效能情況評價(jià)。為更好地體現(xiàn)科研事業(yè)單位的價(jià)值定位，促進(jìn)科研事業(yè)內(nèi)涵式發(fā)展，應(yīng)設(shè)置科學(xué)、合理的評價(jià)科研事業(yè)單位戰(zhàn)略定位和履職情況的評價(jià)指標(biāo)。

（二）是貫徹落實(shí)國家科技創(chuàng)新體制改革的必然要求

黨的二十大提出了強(qiáng)化國家戰(zhàn)略科技力量、優(yōu)化國家科研機(jī)構(gòu)定位的重大戰(zhàn)略部署，為深入貫徹這一戰(zhàn)略部署，2022 年底，科技部等多部委聯(lián)合印發(fā)使命導(dǎo)向管理改革試點(diǎn)通知，選取部分科研院所開展使命導(dǎo)向管理改革試點(diǎn)，推動(dòng)科研院所聚焦國家使命建設(shè)國家戰(zhàn)略科技力量、服務(wù)高水平科技自立自強(qiáng)。同時(shí)，國家不斷推進(jìn)科技創(chuàng)新體制改革，推動(dòng)擴(kuò)大高校和科研院所科研領(lǐng)域自主權(quán)，全面增強(qiáng)創(chuàng)新活力，國家科技創(chuàng)新體制改革必然要求科研院所建立與改革相適應(yīng)的整體支出績效評級指標(biāo)體系。

（三）是優(yōu)化財(cái)政資源配置和提高資金使用效益的必然要求

在科技強(qiáng)國的大背景下，科研事業(yè)單位科研資金需求不斷加大，同時(shí)現(xiàn)階段全國財(cái)政處于緊平衡，科研投入資金需求與有限的資源之間的矛盾不斷突出。為加快科研院所高質(zhì)量發(fā)展，提高資金使用效益，科研院所整體支出績效評價(jià)結(jié)果，將成為財(cái)政部門及各主管部門進(jìn)行科研投入、資源配置決策的重要參考依據(jù)。

（四）是激發(fā)創(chuàng)新活力和提升內(nèi)部管理的必然要求

全面實(shí)施預(yù)算績效管理的實(shí)施后，優(yōu)化事前和事中監(jiān)管，強(qiáng)化事后績效評價(jià)，更好地落實(shí)科技創(chuàng)新 “放管服”要求，在國家政策允許范圍內(nèi)，擴(kuò)大科研人員自主權(quán)，制定更加靈活、更加符合科研活動(dòng)實(shí)際的規(guī)章制度，更好激發(fā)科研人員創(chuàng)新活力和動(dòng)力，提升科研創(chuàng)新水平。同時(shí)，通過評價(jià)體系的建構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制的確立，更好地預(yù)防科研腐敗、跑冒滴漏等問題。

二、科研事業(yè)單位整體支出績效評價(jià)的現(xiàn)狀及存在問題

（一）當(dāng)前研究現(xiàn)狀

關(guān)于整體支出績效評價(jià)方面的研究，國外學(xué)術(shù)界也沒有比較系統(tǒng)的理論研究成果，大多將整體支出績效評價(jià)融合于政府預(yù)算績效評價(jià)的研究過程中。對比于國外學(xué)術(shù)界，我國近年來受預(yù)算績效管理理念不斷深入發(fā)展的影響，逐漸深化和側(cè)重于開展部門整體支出績效評價(jià)的研究，研究的內(nèi)容涵蓋了績效目標(biāo)設(shè)定、績效評價(jià)工作思路、評價(jià)的方法路徑等等。針對績效評價(jià)指標(biāo)體系，大多遵循《預(yù)算績效評價(jià)共性指標(biāo)體系框架》，框架式評價(jià)指標(biāo)由“投入”、“過程”、“產(chǎn)出”和 “效果”四個(gè)一級指標(biāo)、七個(gè)二級指標(biāo)以及二十八個(gè)三級核心指標(biāo)構(gòu)成。

關(guān)于科研事業(yè)單位績效評價(jià)研究，國外科研績效評價(jià)選用的主要評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)大多是專利、獲獎(jiǎng)、文獻(xiàn)索引和市場效益等。我國科研績效評價(jià)研究主要是側(cè)重于兩方面，一方面是側(cè)重于科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)績效評價(jià)研究，另一方面是側(cè)重于科研事業(yè)單位財(cái)政專項(xiàng)支出績效評價(jià)研究，設(shè)立了多層次、立體的績效評價(jià)指標(biāo)體系。

（二）存在的問題

從科研事業(yè)單位的基層實(shí)際工作和當(dāng)前國內(nèi)外研究現(xiàn)狀來看，現(xiàn)行部門預(yù)算整體支出績效評價(jià)指標(biāo)框架體系設(shè)置側(cè)重行政單位履職和支出績效評價(jià)，當(dāng)前科研績效評價(jià)體系側(cè)重于科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)績效評價(jià)，兩者缺乏有效銜接，與績效管理工作實(shí)際及相關(guān)管理要求仍存在一定的差距。

1.當(dāng)前科研院所整體支出績效評價(jià)指標(biāo)體系全面性、系統(tǒng)性不強(qiáng)。目前科研院所整體支出績效評價(jià)體系目標(biāo)制定、指標(biāo)選取、權(quán)重確定等選取標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，自主性較強(qiáng)，缺乏全面、系統(tǒng)的理論體系支撐，導(dǎo)致各科研院所之間的評價(jià)結(jié)果可比性差，無法實(shí)現(xiàn)橫向?qū)Ρ群秃饬俊?/p>

2.整體支出績效評價(jià)導(dǎo)向作用還未突顯，目前評價(jià)指標(biāo)側(cè)重定量指標(biāo)考核，定性指標(biāo)較少。量化指標(biāo)主要體現(xiàn)在預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和預(yù)算執(zhí)行合規(guī)性上，而科研院所支出績效評價(jià)實(shí)質(zhì)是為更好實(shí)現(xiàn)科研院所“三定方案”的職責(zé)履行，實(shí)現(xiàn)長短期目標(biāo)和完成重點(diǎn)工作任務(wù)，發(fā)揮資金最大化效益，服務(wù)行業(yè)發(fā)展和部門發(fā)展，從而推動(dòng)事業(yè)發(fā)展。

3.部分評價(jià)指標(biāo)與基層單位績效評價(jià)工作實(shí)際不符。部分科研院所在選取評價(jià)指標(biāo)時(shí)，直接采用已有的共性指標(biāo)，例如，“產(chǎn)出”指標(biāo)中評價(jià)“職責(zé)履行”方面，大多選取“實(shí)際完成率”、“完成及時(shí)率”、“質(zhì)量達(dá)標(biāo)率”和“重點(diǎn)工作辦結(jié)率”四個(gè)三級評價(jià)指標(biāo)，這四項(xiàng)指標(biāo)原本屬于對行政部門履職效能情況考核的范圍，主要用以反映和考核部門履行工作職責(zé)、目標(biāo)任務(wù)和時(shí)效質(zhì)量的實(shí)現(xiàn)程度，與科研事業(yè)單位的績效評價(jià)工作實(shí)際不符。

4.指標(biāo)設(shè)置不夠清晰、明確。例，“效果”中“履職效益”方面“經(jīng)濟(jì)效益”、“社會(huì)效益”和“社會(huì)公眾或服務(wù)對象滿意度”缺乏明確反映和核實(shí)科研院所聚焦國家使命導(dǎo)向、推進(jìn)科技創(chuàng)新的內(nèi)容，缺乏落實(shí)績效管理主體責(zé)任的“績效管理效能”的總括性三級評價(jià)指標(biāo)。

三、加強(qiáng)和改進(jìn)科研事業(yè)單位整體支出績效評價(jià)指標(biāo)體系的對策及建議

（一）指標(biāo)設(shè)置原則方面

科研事業(yè)單位整體支出績效評價(jià)指標(biāo)要結(jié)合科研工作實(shí)際，指標(biāo)設(shè)置要分層次、分重點(diǎn)，既要有共性指標(biāo)，又要有體現(xiàn)科研事業(yè)單位特點(diǎn)的個(gè)性指標(biāo)，既要包括總括指標(biāo)，還要有明細(xì)指標(biāo)。在指標(biāo)設(shè)置原則方面，應(yīng)重點(diǎn)明確以下幾點(diǎn)：

1.體系要全面，重點(diǎn)要突出。預(yù)算績效評價(jià)工作從項(xiàng)目支出績效評價(jià)發(fā)展到財(cái)政支出績效評價(jià)，再到整體支出績效評價(jià)，是一個(gè)不斷發(fā)展完善的過程，在兼顧全面的同時(shí)，進(jìn)行整體支出全面評價(jià)也要把握重點(diǎn)。在財(cái)政支出績效評價(jià)中項(xiàng)目支出績效評價(jià)仍然是重點(diǎn)，在整體支出績效評價(jià)中財(cái)政支出績效評價(jià)仍然是重點(diǎn)，同時(shí)產(chǎn)出和效果指標(biāo)要對“三定”方案的科研發(fā)展方向和職責(zé)履行效能具有針對性，要綜合運(yùn)用定量和定性指標(biāo)，相互獨(dú)立又相互補(bǔ)充。

2.要易操作，可比性要強(qiáng)。同一評價(jià)對象在縱向或同類評價(jià)對象在橫向之間的評價(jià)結(jié)果要具有可比性，數(shù)據(jù)要口徑規(guī)范統(tǒng)一，易獲取，提高整體支出績效評價(jià)的可操作性，整體支出績效評價(jià)指標(biāo)體系最終要實(shí)現(xiàn)易取得、易評價(jià)、易對比。

3.注重長短期目標(biāo)，實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。在指標(biāo)篩選時(shí)，注重短期目標(biāo)、當(dāng)前利益的同時(shí)，還要兼顧科研院所長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)、長期的利益，注重選擇長期性、戰(zhàn)略性、關(guān)鍵性指標(biāo)。根據(jù)最新科研發(fā)展趨勢和外部環(huán)境變化，實(shí)施動(dòng)態(tài)調(diào)整，以便客觀、真實(shí)、全面評價(jià)科研院所整體支出績效。

（二）指標(biāo)具體設(shè)立方面

針對科研事業(yè)單位實(shí)際和整體支出績效評價(jià)的工作特點(diǎn)，圍繞科研事業(yè)單位“投入”、“過程”及“產(chǎn)出”等整體支出績效評價(jià)指標(biāo)的改進(jìn)和完善，提出以下幾方面建議：

1.“投入”類指標(biāo)體系

（1）在“投入”類二級評價(jià)指標(biāo)“預(yù)算配置”下面，將在職人員控制率修訂為在職人員公用經(jīng)費(fèi)分?jǐn)偮省Ｓ捎诳蒲惺聵I(yè)工作特點(diǎn)，人才是第一生產(chǎn)力，在編制范圍內(nèi)滿編或者空編有可能是單位根據(jù)人才發(fā)展規(guī)劃安排引進(jìn)人才或?yàn)槲磥砣瞬乓M(jìn)留有余地，在職人員控制率過于片面，修訂為在職人員公用經(jīng)費(fèi)分?jǐn)偮始葴p小了這種偏差，又強(qiáng)調(diào)了財(cái)政支出績效評價(jià)的重要性。

（2）在“投入”類二級評價(jià)指標(biāo)“預(yù)算配置”下面，將“三公經(jīng)費(fèi)”變動(dòng)率修訂為“三公經(jīng)費(fèi)”占事業(yè)收入比率。“三公經(jīng)費(fèi)”的范圍應(yīng)包括財(cái)政資金和非財(cái)政資金，“三公經(jīng)費(fèi)”的變動(dòng)是否合理有效不應(yīng)以絕對數(shù)的變動(dòng)為基準(zhǔn)評價(jià)，應(yīng)綜合考慮事業(yè)收入變化情況，在事業(yè)收入明顯增長的情況下“三公經(jīng)費(fèi)”適度增長屬于正常范圍，不應(yīng)因此影響整體支出績效評價(jià)結(jié)果。

（3）在“投入”類二級評價(jià)指標(biāo)“預(yù)算配置”下面，將重點(diǎn)支出安排率修訂為重點(diǎn)支出完成率。重點(diǎn)支出安排率作為評價(jià)政府管理部門履行主要職責(zé)和完成重點(diǎn)任務(wù)情況是適合的，但對于基層科研事業(yè)單位，履行職責(zé)應(yīng)體現(xiàn)在重點(diǎn)支出完成率，用以評價(jià)本年重點(diǎn)支出完成情況，職責(zé)履行效果。

2.“過程”類指標(biāo)體系

（1）在“過程”類二級評價(jià)指標(biāo)“預(yù)算執(zhí)行”下面，將支付進(jìn)度率修訂為實(shí)際支付進(jìn)度與序時(shí)進(jìn)度的比率。原指標(biāo)既定支付進(jìn)度的合理性和科學(xué)性將影響此指標(biāo)的評價(jià)效果，修訂為序時(shí)進(jìn)度做分母，標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一且規(guī)范，同時(shí)為了增加合理性，建議序時(shí)進(jìn)度按照資金下達(dá)月份計(jì)算，不能一刀切按照自然月份計(jì)算。

（2）在“過程”類二級評價(jià)指標(biāo)“預(yù)算執(zhí)行”下面，將結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余變動(dòng)率修訂為結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余率年度比值，即上一年度結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余率與本年度結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余率的比率。原指標(biāo)過于片面，對于項(xiàng)目不均衡的單位，存在本年項(xiàng)目總金額大但結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余率低于去年，造成結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余金額大于上年的情況，無法準(zhǔn)確反應(yīng)單位控制結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的努力程度。

3.“產(chǎn)出”類指標(biāo)體系

修訂“產(chǎn)出”類二級評價(jià)指標(biāo)為“能力建設(shè)”和“履職效能”兩個(gè)二級指標(biāo)。

（1）能力建設(shè)考核單位人才隊(duì)伍建設(shè)和條件建設(shè)支撐情況。考核單位可根據(jù)自身特點(diǎn)細(xì)化三級指標(biāo)。科研單位最重要的資源是人才，人才作為第一生產(chǎn)力是單位長遠(yuǎn)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)長期科研目標(biāo)的基礎(chǔ)，科研單位應(yīng)根據(jù)不同時(shí)期的發(fā)展目標(biāo)，結(jié)合長短期目標(biāo)，從干部管理、科技人才培養(yǎng)和領(lǐng)軍人才培養(yǎng)等方面綜合評價(jià)人才隊(duì)伍建設(shè)。科研事業(yè)的發(fā)展同樣離不開科研條件的支撐，高平臺大設(shè)施為科研發(fā)展提供了基礎(chǔ)，條件建設(shè)支撐情況是科研事業(yè)單位能力建設(shè)的重要方面，根據(jù)現(xiàn)代科研院所的發(fā)展趨勢，建議從國家及行業(yè)科研平臺建設(shè)、科研條件建設(shè)和大型儀器設(shè)備開放共享等方面綜合評價(jià)科研事業(yè)單位的條件建設(shè)支撐情況。

（2）單位履職效能主要考核科研事業(yè)單位履行單位職責(zé)、發(fā)揮科研效能的情況。評價(jià)單位可從職責(zé)履行和科技產(chǎn)出兩個(gè)方面對單位履職效能進(jìn)行綜合評價(jià)，從機(jī)構(gòu)設(shè)置科學(xué)性、管理規(guī)范性等方面綜合評價(jià)職責(zé)履行情況，從重大決策部署和重點(diǎn)工作資金保障、基礎(chǔ)理論、前瞻性技術(shù)研究、支撐行業(yè)重大工程建設(shè)、國際科技合作和交流、落實(shí)深化科研供給改革、為主管部門服務(wù)落實(shí)情況等方面綜合評價(jià)科研院所科技產(chǎn)出情況。能力建設(shè)和履職效能評價(jià)指標(biāo)要針對科研事業(yè)單位行業(yè)特點(diǎn)、針對科研方向分層次、分重點(diǎn)設(shè)置，在體現(xiàn)共性的同時(shí)要有針對性。