1+X證書制度試點中的主要問題探析

葉 東

(無錫商業職業技術學院 黨委宣傳部,江蘇 無錫 214153)

2019年國家啟動1+X證書制度試點以來,試點院校陸續建立學生X證書培訓考證制度、教師專項培訓制度、課證融通制度、經費使用制度和試點激勵制度等,試點取得了初步成效,但試點過程中也存在一些問題。試點過程中的問題既可以從試點主體或試點進程兩個維度分別揭示,也可以從綜合試點主體與試點進程集中揭示。本文擬從1+X證書制度試點的院校認知、要素設計、運行實施、績效評價等方面,分析1+X證書制度試點中存在的亟待解決的主要問題,并提出解決問題的優化路徑,以推動1+X證書制度的完善。

一、1+X證書制度試點中存在的主要問題探析

(一)1+X證書制度試點中的院校認知模糊問題

1.部分試點院校對1+X證書制度試點持“額外任務論”。由于1+X證書制度是我國職業教育的一項新型制度設計,對新制度的認識有一個從不理解到理解、不熟悉到熟悉的學習和調適過程。在制度試點實施中,相關主體(政府、行業組織、社會培訓評價組織、企業、職業院校)具有自身組織的獨立性、關注視角以及推進面向的差異性,加之制度試點時統籌推進力度有待加強,試點的綜合效能顯現還不充分,因而,不少教師尚未充分理解制度設計的初衷、內在的科學性和制度試點的迫切性,只是將1+X證書制度一般理解為鼓勵學生獲取多項職業技能等級證書,在實踐中將1+X相關工作作為一項額外的新任務。

2.部分試點院校在1和X的關系認識上持“簡單疊加論”。部分試點院校從育訓結合的角度理解1+X證書制度,以為該制度就是在學歷課程學習體系外,新增一個職業技能等級證書培訓體系,將1和X看成簡單機械的疊加,導致以結果(獲取X證書)為導向的速成教育體系應運而生,違背了課證融通的根本要求,忽略了X證書技能標準和人才培養標準的對接、X證書模塊單元和教學模塊單元的融合。

3.部分試點院校在試點實施過程中存在“唯通過率”傾向。部分試點院校在試點實施過程中關注申報環節,忽略具體實施情況,特別是在標準對接、課證融通方面的探索實踐偏少,只是在上級考核要求下,關注報名人數和證書通過率,一定程度存在技能操作不適當地轉換為理論應試和“唯通過率”傾向,有違1+X證書制度設計的初衷。

(二)1+X證書制度要素設計優化問題

1.X證書的開發運營主體資格設計問題——開發運營主體的準入資格未明確設定培訓評價組織的行業地位。X證書的設計意圖是將產業新技術、新工藝、新規范、新要求及時融入職業教育,避免因技術迭代而帶來職業教育與產業需求的背離。目前,X證書開發運營由社會培訓評價組織承擔,而社會培訓評價組織既可以是行業協會,也可以是企事業單位。對X證書開發運營主體的行業地位未作明確要求,導致試點實踐中一些中小企業、教育型企業承擔了X證書的開發與運營任務。從X證書公信力影響因素看,證書開發運營主體的行業主導性、技術先進性和社會認可度與其所開發X證書的公信力高度正相關,顯然中小型企業開發的證書公信力遠遜于行業龍頭企業或業界標桿企業所開發的證書公信力,教育型企業運營開發的X證書公信力遠遜于實體型企業開發的X證書。由此,設定培訓評價組織的行業主導性、技術先進性和社會認可度準入標準對X證書制度的高質量發展至關重要。

2.X證書與學分銀行關聯設計問題——X證書與學分銀行的關聯標準缺失。《1+X證書制度試點方案》的目標任務之一是“探索建設職業教育國家‘學分銀行’,構建國家資歷框架”。對江蘇開展1+X證書制度試點的院校參加職業教育國家“學分銀行”建設情況的調查顯示,X證書全部參加的院校占33.33%,X證書大部分參加的院校占20.51%,只參加X證書少部分的院校卻占46.16%。這說明試點院校X證書與學分銀行對接還不夠。此外,X證書所涉學分認定的標準體系也有待完善。《開發指南》提出“職業技能等級證書的每一級別學習培訓內容,原則上以不超過8學分為宜”,而現有試點的X證書標準沒有規定不同級別證書的學分值,也沒有給出各職業技能模塊的具體學分,難以精確積累學分。學校進行學分管理時,將學生所獲X證書與對應課程學分直接互換或直接免考相應課程,“學歷—證書”的學分互換體系有待健全。

3.1+X證書制度試點機制優化設計問題——激勵、淘汰和溝通協調機制有待健全。一是激勵機制方面,政府主管部門對X證書制度試點院校的財政支持力度不夠,經費保障不足,一定程度制約了試點院校參與積極性。部分試點院校缺乏明確的教師參與試點激勵機制,教師參與1+X證書制度試點工作的積極性受影響。此外,雖然有關文件表示,學生獲取X證書后,可以同人力資源和社會保障部門頒發的證書享受同等的工資薪酬待遇,但實施上的不確定,制約了學生考證的積極性。二是淘汰機制方面,部分社會培訓評價組織無X證書開發能力,其開發的部分證書項目和內容不符合開發要求,急需根據實際效果淘汰不合格的社會培訓評價組織及其開發的不合格的X證書,以維持X 證書的水準。三是溝通協調機制方面,主要體現在政府、院校協作組織、培訓評價組織與試點院校的溝通尚待加強,如政府與協作組織的有效溝通尚待加強,試點院校和培訓評價組織對協作組織召開的X證書試點專項會議參加積極性不高;協作組織協調過程中的工作抓手不夠等。

(三)1+X證書制度試點的運行實施問題

1.基于試點院校的視角。試點院校按照證書選擇、師資培訓、站點建設、培訓考核、費用支付、證書發放6個環節完成試點任務。在試點運行實施中存在的主要問題如下:

(1) 教師參與1+X證書制度試點的動力和能力不足。一是教師參與1+X證書制度試點的動力不足。部分試點院校關于激勵教師參與1+X證書制度試點工作的政策不明確、措施不得力,未將獲取X證書師資培訓證書作為“雙師型”教師認證條件,教師對獲取X證書師資培訓證書既無動力,也無壓力。對教師的X證書培訓時長不夠、針對性不強和社會培訓評價組織較高的培訓費用和不適當的證書考核費用也制約了教師參與1+X證書師資培訓的積極性。二是教師參與1+X證書制度試點的能力不足。“1”與“X”的深度融合,對職業院校教師深入企業掌握新技術、新工藝、新規范和具備數字化轉型能力等提出了更高的要求。此外,還需要教師具有課程破壁和融通重構能力。職業院校教師能力不足是制約1+X證書制度試點工作推進的難點。江蘇2022年所作的1+X證書制度試點專項調查顯示,認為試點院校師資力量能滿足1+X證書教學需要的僅占28.21%,基本滿足的占58.97%,勉強滿足的占12.82%。教師的教育理念、信息化素養、專業發展、課堂組織、實踐教學等亟待通過師資培訓加以實現。

(2) 課證融通困難。教師職教理念、課程開發能力、實踐技能及培訓的不足導致課證融通困難。X證書與職業院校專業人才培養方案的融入程度還不深。專業負責人和課程教師對于“1”與“X”之間的關系沒有完全厘清,證書等級不一、專業基礎不一、課程不一、功能不一,課證融通的方法不一,困難較大。

(3) 站點建設存在捆綁設備銷售、資源條件不足。一是站點建設存在設備捆綁銷售問題。現有部分工科類X證書考核時必須添置昂貴且為定制的專有設備,試點院校在設備選擇上無自主權。二是證書考核站點建設不達標、資源條件不足。部分X證書考核中存在站點建設不達標的問題,表現為學校計算機設備配置過低,實訓設備陳舊或缺乏,無法滿足行業標準及要求。部分培訓評價組織對考核站點建設存在只要申請即審批的現象,無實地考核,考核站點建設標準執行不到位。有些培訓評價組織不能及時提供完備的X證書配套教學資源,如教材、題庫、復習資料等,學生學習缺乏相應的配套練習。

2.基于培訓評價組織的視角。培訓評價組織在試點推進過程中存在聯系不到省級協調機構、協作組組長、試點院校負責人、證書負責人等現象;各省市對考核費用要求不一致,有些要求互相沖突,導致培訓評價組織無所適從;培訓評價組織認為試點院校教師參與培訓不積極,部分試點院校作為考核站點不達標,設備采購、實地考核困難,考核經費政策不明確,費用核定流程過久,X證書管理平臺亟待升級等。

3.基于政府部門的視角。從政府部門的視角看,X證書全流程監管存在盲區:

(1) 對X證書標準和內容監管缺位。目前不少證書的考核標準和內容涵蓋在體現“新”的方面還未能做到與時俱進,證書考核中行業新技術、新工藝、新規范、新要求引入遲緩。不同培訓評價組織開發的同類證書存在標準差異較大的問題。有的證書適用面窄,如某一空中乘務證書,該證書的培訓標準不能代表我國運輸人數占46.3%的三大航空公司的培訓標準,普適性差。目前,X證書的內容開發尚處于自為階段,屬于監管盲區。

(2) 對X證書運行監管缺位。1+X證書試點項目由培訓評價組織與試點院校實施運行,教育部門在政策制定、資金配套、師資培養、項目考核等方面缺乏系統性統籌組織和有效監管,出現部分考核培訓亂象,如部分培訓評價組織公布的證書考核費用標準偏高,師資培訓費用標準超出國家標準,對考核站點建設缺乏監管,對證書考核、發放環節把關不嚴,對尚未開發出教材、尚未建立考核題庫的培訓評價組織即允許其組織考核等。

(3) 對考核質量監管缺位。目前政府部門在考核培訓評價組織、試點院校1+X證書制度實施時,主要關注考核完成量及證書簽發量,對考評工作質量關注不夠。部分證書存在考核形式不科學,如對動手實踐能力要求特別強的工種采用純機考形式,只在仿真的環境下操作鼠標即可完成的考證顯然不能考核學生的實際操作能力,影響了考核質量。

(四)X證書評估及1+X證書制度試點工作評價問題

X證書的質量評估及1+X證書試點工作評價體系亟待構建。目前對已公布的447個證書缺乏第三方機構進行具有廣泛公信力的質量評估,行業組織在X證書質量評估中的作用發揮不足,對X證書是否體現新技術、新工藝、新規范、新要求,是否具有科學性、先進性、融合度、適合度、認可度缺乏有效評價。X證書質量評價缺失問題比較突出,X證書質量評估結果與X證書及其培訓評價組織的準入、退出聯動機制急需建立。此外,地方政府推進1+X證書制度試點情況尚未納入省市級職業教育督導評估范圍,對社會培訓評價組織的X證書開發及運營能力評估指標體系尚待建立;對學校參與1+X證書制度試點情況整體上尚未納入學校質量年報和績效考核范圍。學生、教師、學校、企業、行業、政府對X證書的多元評價體系亟待構建,1+X試點工作評估的內容以及指標權重亟待確定,且應隨試點的深入而及時調整。

二、完善1+X證書制度試點運行的優化路徑

1+X證書制度作為我國職業教育改革的新生事物,試點運行中出現一些問題難以避免,我們并不能因為存在上述問題而否定這項改革。我們需要的是直面存在問題,加強調查研究,探索優化路徑,以更好地完善這項制度。

(一)加大制度宣介,提高職業院校對1+X證書制度的認識水平

1.通過有效宣介,使職業院校教師充分認識1+X證書制度設計的科學性,破除“額外任務論”。可通過對2019年2月國務院發布《國家職業教育改革實施方案》,以及2021年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推動現代職業教育高質量發展的意見》、2022年黨的二十大報告等系列文件中關于1+X證書制度試點相關內容及實施背景的深入研討,使廣大職業院校教師深刻認識到啟動1+X證書制度試點工作是“深化復合型技術技能人才培養培訓模式改革”[1]的客觀要求,能夠理解1+X證書制度既是我國新時代職業教育深化產教融合的國家制度設計,又是優化中國特色職教模式的重大改革舉措,更是增強職業教育適應性、促進普職融通、發展終身教育、建設“技能中國”的重要探索實踐。

2.通過教研活動,探尋課證融通的路徑,破除“簡單疊加論”。通過教研活動,使教師深刻認識到:1+X證書制度著眼通過1與X的融合,“能夠以企業‘崗位群’定位課程目標,能夠將‘X’證書內容與專業課程進行有機融合,能夠通過‘實踐化’課程組織方式落實課程內容”[2],培養復合型技術技能人才,奠定學生發展的多元能力基礎。然而這些都需要教師動態掌握行業最新技術,具備動態更新的實踐能力,加強課證融通方面的探索、研究,拓展教師與企業的合作能力、課程破壁能力與融通重構能力。

3.通過教育思想討論,破除“唯通過率”傾向。圍繞職業教育目標,組織教育思想討論,確立學生發展導向。從復合型技術技能人才培養的角度,推進1+X證書制度試點,改變過分看重報名數和通過率的傾向,提高學生的新技術獲取能力和可持續發展能力。在教育思想大討論基礎上,結合業務培訓學習,提升試點院校對1+X證書制度試點工作的統籌規劃能力,使試點職業院校既重申報,又重實施。

(二)優化X證書開發建設制度,提高X證書吸引力

提高X證書質量是完善1+X證書制度的前提和基礎。可將X證書開發和建設納入國家資格框架建設范圍,列為“技能中國”行動的基礎性工作,優化X證書開發建設制度,提高X證書吸引力。

1.優化X證書的主體準入制度。可將X證書的開發主體由培訓評價組織調整為行業組織、行業龍頭骨干企業和符合條件的培訓評價組織,充分發揮行業組織、行業龍頭骨干企業在X證書開發中的主體作用。行業組織、行業龍頭骨干企業作為職業教育的重要主體,最了解職業技術技能的應用現狀和發展趨勢,理應成為X證書的開發者、運營者和建設者。通過優化證書開發主體準入制度,逐步淘汰不具備X證書開發能力的培訓評價組織。

2.優化X證書的開發論證制度。考慮到1+X證書制度是職業教育的國家制度,事關成千上萬高素質勞動者培養和技能中國建設、職業技能等級標準的制定、X證書的開發及培訓內容的確定,應由國家教育行政主管部門協調相關行業主管部門、行業龍頭企業進行開發論證。可按照《職業技能等級標準開發指南(試行)》中確定的“反映新技術、新工藝、新規范、新要求,知識與技能更新迭代快速的職業技能領域”等要求,改變綜合評審形式,按照行業大類,由行業主管部門會同行業組織、行業龍頭骨干企業、職業院校,強化立足職業需求,基于崗位能力,嚴格論證X證書的開發領域、職業技能標準、培訓內容,杜絕X證書開發領域不當、職業技能等級標準與行業規范沖突、標準設置過高、培訓內容滯后等現象。

3.優化X證書的資源建設制度。針對X證書資源不足的問題,可優化X證書的資源建設制度,參照職業教育國家教學資源庫建設方式,在X證書的職業技能標準和培訓標準開發完成后,由國家教育行政主管部門會同行業主管部門,采取政府購買形式,組織行業企業和職教精英,集中全國力量,建設X證書相關配套資源,并向社會免費開放。

4.優化X證書的相關配套制度。為降低證書培訓考核成本,可優化X證書的財政支持制度,設立1+X證書制度建設種子資金,撬動社會資金,用于開發職業技能標準及培訓標準、建設培訓資源、開展師資培訓等。為充分調動企業積極性,可建立企業參與的成本核算和激勵機制[3]。為解決證書成果認定和轉換工作開展滯后問題,可加快國家資格框架研究和構建,積極推進學分銀行建設,并制訂“操作指引”,推動培訓評價組織將成果上傳“學分銀行”。

(三)加強1+X證書制度試點的組織實施,確保X證書的培訓考核質量

1+X證書制度試點運行中存在的諸多問題,如證書選擇難、考證費用高、設備捆綁銷售、證書發放不及時等,都與X證書培訓考核的組織體系尚不健全有關,需要加強組織實施監管,優化培訓考核的組織管理體系,確保培訓考核質量。

1.進一步發揮省級教育行政管理部門指導作用。由省級教育行政管理部門授權第三方機構遴選并管理省域內X證書培訓組織。省級教育行政管理部門監督第三方機構按照X證書主體準入標準,結合地方培訓市場實際招募培訓組織,X證書培訓組織根據職業技能等級標準和培訓標準開發X證書“培訓包”,并組織實施培訓考證工作,X證書培訓考核質量由培訓組織作為證書質量生成單位予以負責。X證書培訓的組織實施監管主體明確為省級教育行政管理部門,既有利于統籌X證書的省級推進及X證書收費標準確定,又有利于加強對培訓評價組織的管理和監督。

2.統籌X證書培訓考核站點建設。改革考核站點由各校自主申報的做法,由省級教育行政主管部門授權的第三方機構會同培訓評價組織,根據試點院校和專業分布狀況,統籌現有實訓、師資資源與X證書培訓站點、考點建設要求,打造一批省級、市級X證書培訓與考核基地。將設備投入較大的證書納入地方政府公共實訓基地建設項目,統籌資源,建設開放共享的X證書培訓考核點,避免各職業院校重復建設X站點,造成的重復投資與資源浪費。

3.加快推進課證融通和“三教”改革。根據充分代表行業先進水平的 X證書標準,發揮產業引導作用,優化專業面向和課程體系,將X證書的知識點與技能點融入專業人才培養方案,按照相關知識和技能的分類與分級,劃分若干相互關聯又可拆分的模塊化課程,“實施崗位測距,從崗位需求中提取教學內容”[4],提高職業教育的適應性。教育行政主管部門可將基于1+X證書制度的課證融通改革納入高水平專業(群)建設計劃、教師素質能力提升計劃、實訓條件建設計劃、規劃教材建設計劃、職業院校技能大賽和教學能力大賽的評審標準,“不斷深化‘三教’改革”[5]。職業院校建立健全相關管理辦法和機制,加強對專業帶頭人、骨干教師、兼職教師的培養和能力提升培訓,出臺激勵政策,從“雙師型”認定、各類人才評定、工作量核算方面調動教師參與1+X證書制度試點的積極性。

4.優化培訓考核工作機制。總結推廣1+X證書制度試點的成功經驗,由省級教育行政部門領導X證書試點工作辦公室,依托省級行業指導委員會組織專業大類協作組,構建X證書組織協調機制,充分發揮各協作組溝通協調作用;統籌各相關證書培訓評價組織,做好信息發布、項目說明、標準宣貫、咨詢服務等工作;搭建各院校與培訓評價組織之間的工作橋梁,確保1+X證書制度試點工作推進落實。

5.升級1+X證書制度試點信息服務平臺。適應試點工作實際需要(如試點申報、學生報名、公告發布、簡報提交等),滿足試點規模迅速擴張和具體工作具有嚴格的時間節點限制需求,升級1+X證書制度試點信息服務平臺,優化學生報名、考證流程,擴充系統容量,升級系統功能,為1+X證書制度試點提供有力支撐。

(四)推進X證書評價改革,完善X證書制度標準體系

1.開展X證書質量評估。落實《深化新時代教育評價改革總體方案》,按管辦評分離的思路,為解決X證書質量評價缺失問題,建立健全X證書質量保障機制,由第三方評價機構對X證書質量進行評估[6]。建立X證書質量評估結果與X證書及其培訓評價組織的準入、退出聯動機制,保障和提高X證書質量和聲譽。

2.構建1+X證書試點工作評價體系。將地方政府推進1+X證書制度試點情況納入省市級職業教育督導評估范圍,強化政策落實的檢查、指導和督促工作,完善制度標準和地方配套政策。建立培訓考核質量保證體系,加強培訓考核工作監督和質量評價,不斷提高培訓考核工作水平。優化X證書開發及運營能力評估指標體系,將學校參與1+X證書制度推進工作納入學校年度績效考核指標體系,構建學生、教師、學校、企業、行業、政府對X證書的多元評價體系,合理確定并動態調整1+X試點工作的評估內容和指標權重,科學評價1+X證書制度試點工作[7]。