湖南省縣鄉村三級養老公共服務機制構建研究

許艷 潘婷 崔玲玉 蔡文馨

摘要：湖南省農村地區存在人口老齡化日漸凸顯、城鄉發展不斷失衡、農村社會化養老扶持較弱、養老服務相關主體權責不明晰、供需不均衡和服務質量較低等問題，且在縱向層級上發展不均衡，農村地區養老服務薄弱。雖然國家相關政策強調應健全縣鄉村銜接的三級養老服務模式、推進農村養老服務工作，但農村老人特別是留守老人的養老公共服務因缺乏暢通的進入渠道、清晰的權責分工而導致多元化的供給受到阻礙，服務單一，缺乏 “自下而上”的決策與反饋，難以滿足農村老人對養老的多樣化需求，管理矛盾突出，嚴重影響養老公共服務供給的數量與質量，為此，迫切需要研究縣鄉村三級養老公共服務的機制構建。

關鍵詞：湖南；農村老齡化；縣鄉村；養老公共服務機制

習近平總書記強調：“讓所有老年人都能有一個幸福美滿的晚年。”黨的二十大報告提出：“實施積極應對人口老齡化國家戰略，發展養老事業和養老產業，優化孤寡老人服務，推動實現全體老年人享有基本養老服務。”目前，相較城市而言，農村呈現老齡化快、空巢化重、失能率高等特征。湖南省農村養老服務的基礎條件薄弱，鄉鎮和村級養老服務存在較多薄弱環節。農村老人老無所依、老無所樂是一個重大民生問題，解決農村養老問題勢在必行，發展農村養老服務是解決 “三農”領域有關突出問題、實施鄉村振興戰略的必然要求。[1]

一、縣鄉村三級養老公共服務機制的基本內涵

農村養老公共服務是指國家為了保障農村老年人晚年的養老需求，在政府的主導下，通過政府供給或者授權其他組織，在養老公共服務的提供中涉及農村養老的服務類型，如提供資金幫助、生活照料、精神慰藉的服務。縣鄉村三級養老服務是指通過建立縣級養老服務機構、鄉鎮級老年服務中心和村級互助養老、居家養老等服務模式，以點帶面實現養老服務全覆蓋。縣鄉村三級養老公共服務機制構建是基于解決我國農村地區養老問題而提出的，以公共服務、多方參與的角度提供養老服務協同化的策略，為解決城鄉養老失衡的問題提供參考。

二、湖南省農村人口老齡化及養老服務現狀分析

當前，湖南省農村人口老齡化問題尤為突出。[2]第七次全國人口普查數據顯示，全省60歲及以上人口占總人口的19.88%，比第六次人口普查增加5.34個百分點。其中，農村老年人680萬，占老年人總數的65%，比全國高1.18個百分點。從湖南省村級養老院等養老機構的設置情況來看，76個有效樣本中，僅有19.72%的村莊有養老院等養老機構，80.28%的村莊沒有養老機構，而農村養老日常照護的供給情況也不容樂觀 （相關數據詳見表1、表2）。

可見，湖南省養老院等養老機構未普及、推廣程度不高。

為應對我省農村人口老齡化問題，2021年11月30日，湖南省民政廳聯合省委組織部、省發改委等9部門印發了 《關于促進農村養老服務發展的若干措施》，重點對完善兜底養老服務、加強基本養老服務、發展互助養老服務提出了要求，通過建立縣 （區）有 “院”、鎮 （街）有 “中心”、村 （組）有 “點”的縣鄉村三級養老服務網絡，以切實解決廣大農村老人的后顧之憂，守的是農村老人的心。

目前，我國各地開始根據國家 “十四五”養老規劃的相關要求展開行動，探索縣、鄉鎮、村三級養老服務模式，但大部分省市尚處于起步階段。從全國來看，發達地區如北京、上海、廣州等地陸續出臺關于構建縣鄉村三級養老服務機制的政策，積極打造縣域養老服務平臺，推進鄉鎮敬老院改造和鄉鎮養老服務中心全覆蓋，推廣農村家庭互助式養老，嘗試摸索建立與本地相適應的農村養老服務模式，但真正意義上的農村三級養老服務網絡尚未形成。近年來，湘潭市建立了 “三級四有”農村養老服務體系，郴州市汝城縣探索了 “黨建引領+養老服務”新模式，這些試點對于破解農村養老難題有著積極的意義。但是，完善兜底養老服務、加強基本養老服務、發展互助養老服務依然困難。因為，在農村養老沒有納入政府公共服務范疇的情況下，縣、鄉兩級政府調動公共資源的能力極為有限，社會公益組織往往力不從心，而絕大多數農村家庭又無力購買市場化養老服務。因此，構建縣鄉村三級養老公共服務機制，乃是破解湖南省農村人口老齡化難題的重要舉措。

三、湖南省縣鄉村三級養老公共服務網絡的構建形式

（一）加快推進農村現代化建設，提升農民的生活保障水平

要先把農村的資源和要素激活起來。[3]一要推動城鄉要素的雙向流動，推動城市資金、技術和人才下鄉，深入推進農業供給側改革、農村土地 “三權”分置改革、農村集體經濟產權改革等；二要將社會資源下沉，將各類資本要素下放到鄉村，建立多元化的農村養老保障體系，創新養老服務的方式；三要促進資金和技術在城鄉之間的雙向流通。總而言之，盤活和優化農村自身的各種資源，不僅可以提升農民的生活品質和水平，還可以為他們的養老提供一種自我保障，為推進農業農村現代化打下堅實的物質基礎。

（二）各級政府制定農村養老事業發展規劃，確立正確發展方向

由各縣級民政局制定區域內農村養老事業發展規劃，出臺農村養老救助制度、農村養老服務補貼政策清單，明確縣、鄉、村三級養老服務主體責任，協調政府各部門之間關系，整合農村養老服務資源，籌集農村養老服務資金，制定農村養老服務實施辦法，建立農村養老服務督查機制，強化農村養老服務考核，為農村養老事業發展提供重要保障。[4]以各鄉 （鎮）政府為主導，根據農村養老事業發展規劃，成立農村養老服務工作機構，建立農村老人家庭基本情況、健康狀況、服務需求等數據庫，搭建農村養老公共服務咨詢信息平臺，制定鄉 （鎮）各部門服務責任清單，壓實多方主體服務責任，加大農村養老服務宣傳力度，大力營造敬老、愛老、尊老、孝老的強烈社會氛圍，讓黨和政府對廣大農村老年人的關愛深入人心，加強村級養老工作指導、人員培訓、維護老年人合法權益等服務。

（三）推進資源整合與優化配置

以各行政村為基本單元，充分發揮村支兩會干部、鄉村 “五老”的主心骨作用，利用村級集體資源建立 “黨建引領+互幫互助”的村級養老服務常態化組織機構，配備一定數量的志愿者，為全村老年人及時提供全方位的多樣化精準服務。比如，餐飲、洗滌、家務、日間照料、夜間陪伴、看病護送、居家就醫護理等服務，讓農村老人真正享受 “老有所養、老有所依、老有所樂、老有所安”的幸福晚年，同時也讓他們的子女在異地他鄉安心工作，為黨和國家事業興旺、實現中華民族偉大復興貢獻更多力量。

四、湖南省縣鄉村三級養老公共服務的資金籌措

（一）充分發揮財政“兜底”作用，保障人民群眾基本生活

政府應提供充足的預算，專項用于農村養老服務體系的建設和運營，確保有足夠資金用于鄉村養老設施的建設、養老人才的培養和服務質量的提升。同時，通過財政補貼、稅收優惠等方式支持民間資本投入養老服務領域，搭建政府與社會資本合作的平臺，激勵社會力量參與農村養老服務的發展。

（二）充分發揮財政“兜底”作用，保障特困人群養老需求

縣級部門根據農村地區養老服務情況，撥款用于提質改造鄉級特困老年人集中供養機構，發揮鄉級養老機構在當地養老服務體系中的基礎性作用。在村一級，推動村級老年服務中心、活動中心的建設工作，特別關注失能、失智老人的日常生活服務，發揮村支兩委、五老、鄉賢、家庭成員的力量，以 “政府撥一點、村里籌一點”的方式，保障特困老人的養老。

（三）充分發揮財政“兜底”作用，保障老服人員基本待遇

政府部門撥付專款，用于提升農村地區養老護理員的培訓比例，按照相關規定落實培訓補貼，同時，合理確定和落實農村地區老服工作人員薪酬待遇，鼓勵通過在績效工資分配中予以適當傾斜等方式，建立與崗位績效、職業技能水平掛鉤的考核激勵機制，提升農村地區老服人員的職業認同感和幸福感。[5]

五、湖南省縣鄉村三級養老公共服務的政策保障

（一）將鄉村養老服務列入政府公共服務的范疇

將鄉村養老服務的履職要求納入法律法規，納入各級地方政府民生工程，作為考核評價縣、鄉、村三級 “一把手”政績的重要指標，并通過設立專業培訓機構、推行在職培訓、提供學歷教育機會等多種途徑，強化養老服務人員的專業技能培養。

（二）逐步完善農村社保、醫保、農村老人權益維護等制度

設立農村老年人養老專項基金，強化農村兜底養老服務，加大農村養老服務基礎設施投入力度；要將農村社會保險納入法治化軌道，以 “公平”為中心，通過 “分段計算”的方式，健全 “分階段”的社保糾紛解決機制，強化 “三農”的法制保障體系；要完善農村基本養老保險檔案管理工作，完善其融資機制；加速推進農村養老保險的統籌，要切實防范基金的收支風險，保證養老保險基金的投入，確保養老基金的監管，使其達到保值增值的目的。

（三）弘揚孝善文化，營造養老文化氛圍

鄉村文化治理是推動我國農村養老事業高質量發展的重要途徑。要在社會上提倡積極的養老觀念，破除 “消極養老”思想，打破將老年人視為一種負擔的傳統觀，家庭、學校、社會合力進行孝文化宣傳，將助老行為納入學校、社區、企事業單位的績效考核，營造出孝老敬老、人人有責的氛圍。

六、湖南省縣鄉村三級養老公共服務的質量評價

（一）健全多元化評價機制，充分反映農民養老需求

要建立一個綜合性的評價指標體系，應涵蓋服務可達性、服務多樣性、服務質量、用戶滿意度等方面。評價指標體系包括服務機構的運營效率、財務透明度、人員配置等方面。通過綜合考量這些因素，評價指標體系能夠全方位地衡量養老服務的水平。

（二）推動多主體參與評價，充分體現評價客觀性

家庭成員了解老年人的具體需求和服務使用情況，能提供第一手的反饋；社區工作者了解社區服務的實際運行情況，可以提供更為詳細的實踐數據；獨立第三方機構可以從專業角度對服務效果做出評估。

（三）建立反饋和改進機制，充分提升服務工作水平

社會監督能夠大大提高養老服務評價體系的公正性和有效性，政府機關和養老服務機構應該鼓勵第三方組織、媒體及村民參與到養老服務的監督和評價過程中來，增強評價體系的透明度，并適時召開通氣會，為后續的養老工作提供重要的依據。

七、結束語

“讓所有老年人都能有一個幸福美滿的晚年”，是中國社會主義制度優越性的具體體現，關系農村社會穩定大局，因而各級黨委和政府應將實現農村 “老有所養、老有所依、老有所樂、老有所安”作為義不容辭的責任，列入重要議事日程予以高度重視。市場化運作不能從根本上解決絕大多數農村老年人的后顧之憂，因此應將農村養老服務納入政府公共服務范疇，從法律法規、資源配置、資金安排等方面給予支持。將農村養老服務納入政府公共服務范疇后，由縣級政府統一領導、鄉鎮政府積極作為、村委組織實施構建三級聯動服務機制，織牢互助養老網絡，兜住老有所養底線，實現農民養老服務全覆蓋。構建縣鄉村三級養老公共服務機制，并非將農村老人贍養義務全部轉嫁給政府，而是構建一種 “政府服務+家庭資助”的互助模式，通過建立健全縣鄉村三級養老公共服務責任中心，明確各責任中心與家庭的責任，從而有效解決湖南農村養老難題。

參考文獻：

[1] 韓鑫，徐凌忠，溫宗良，等.農村老年人互助養老方式選擇意愿現狀及影響因素分析[J].中國衛生事業管理，2022（07）：10-14.

[2] 牛文濤，姜潤鴿.新中國70年的農村養老保障：歷史演進與現實困境[J].農業經濟問題，2020（02）：103-104.

[3] 李增元，李艷營.鄉村振興戰略背景下的農民 “資源養老”及其實現形式[J].齊魯學刊，2020（06）：99-109.

[4] 高占，李義良.縣鄉村三級養老服務網絡構建路徑研究：基于江蘇省的調查[J].中國政治與國際政治，2021（09）：73-86.

[5] 楊華，王會.中國農村新 “三代家庭”研究[J].中國鄉村研究，2020（01）：126-132.