ESG 理念及實踐對社會資本參與生態保護修復的啟示*

馮妙玲 ，楊遠光 ，王儒密 ，張婭楠

（1.廣東省土地開發整治中心，廣東 廣州 510635；2.廣東友元國土信息工程有限公司，廣東 廣州 510610）

0 引言

為解決在快速工業化和城市化過程中因粗放發展所造成的自然資源過度消耗和生態系統削弱乃至退化的現實問題，黨中央將生態文明建設置于國家戰略的核心地位。近年來，在黨中央的統一部署下，各地區各部門積極組織力量開展生態保護修復工作，并取得顯著成效，但仍面臨歷史遺留問題較多、投入缺口巨大、政府單方面治理后勁不足的嚴峻挑戰。

在此背景下，2021 年11 月，國務院辦公廳印發《關于鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復的意見》（以下簡稱《意見》），明確社會資本主體可參與以政府支出責任為主的生態保護修復區域的全生命周期運營與管護。《意見》提出，從規劃管控、產權激勵、資源利用、財稅支持、金融扶持等多方面釋放政策紅利，旨在吸引社會資本力量，解決長期持續投入不足的難題。各地也相繼出臺支持性政策文件響應，為進一步指導社會資本參與生態保護修復工作提供了方向。

然而生態保護修復本身存在高度復雜性和不確定性，并且當前我國生態保護修復領域尚存在生態產權界定缺乏合法性保障、資源監管體系不健全、生態保護補償與產品價值實現機制不明晰等現實問題[1-2]。因此，盡管近年來中央與地方層面出臺了系列政策鼓勵社會多元主體參與生態保護修復項目，但總體而言社會資本對進入生態保護修復領域仍然采取謹慎和保守的態度。如何激活社會資本主體參與生態保護修復的積極性，已成為現階段生態保護修復工作打開局面、深入推進的關鍵。

學界目前已廓清社會資本參與生態保護修復的理論與實踐基礎和參與動力機制，總結了當前實踐中的修復模式和困境障礙，并就實現路徑進行了有益探索[3-4]，但對如何激活社會資本主體積極性這一重要議題的探究不夠深入，這一議題仍有待進一步深入研究。現有研究表明，在具體項目實踐中，PPP 與EOD等生態保護與修復模式在確定回報水平、促進社會資本主體參與等方面具有一定作用[5-7]，但要構建長期可持續的社會資本主體參與體系，除了要具有明確的收益回報和權益保障體制等外部吸引機制外，還需在全社會形成參與生態保護修復的主動意愿和良好氛圍，而這亟需具有啟發性的先進理念和具有執行力的配套體系來支撐。

近年來，ESG（Environmental, Social and Governance）理念被廣泛接受并得到發展，該理念主張超越財務中心主義，充分納入環境、社會、治理因素審視市場參與主體，倡導能夠帶來長期、持續回報的經營方式和評價體系。該理念及其實踐與致力于推動高質量、可持續發展的國家戰略高度契合，梳理和吸收其成果將對完善社會資本參與生態保護修復長效機制具有重要現實意義。本文立足于此，嘗試探討ESG 理念及其實踐歷程，剖析其對社會資本主體參與生態保護修復的作用與意義。

1 ESG理念的起源與實踐

1.1 ESG理念的起源及其影響

ESG 的起源和發展可以追溯到18 世紀初出現的倫理投資理念，即在投資決策時考慮道德倫理因素，如是否造成環境污染、是否有利于當地治理。20 世紀中后期隨著對以往人類中心主義塑造的高污染、高環境負荷的發展模式的深切反思，企業和投資者開始認識到在可持續發展問題上的責任和機會。在此背景下，聯合國全球契約組織于2004 年正式提出這一概念，旨在超越傳統財務因素，將環境、社會、公司治理等因素融入計劃制定、決策和運營過程。在諸多國際組織的推動下，ESG 理念通過實踐走向標準化、國際化、體系化、全面化，基于ESG 的發展模式轉型也成為國內外實體經濟部門不約而同的共識。總之，ESG 理念的起源和發展源于國際機構的推動，它在全球范圍內迅速發展，逐漸成為社會資本主體和投資者關注的核心議題，旨在實現可持續發展以及承擔社會責任。

1.2 我國ESG理念實踐進展

隨著我國將生態文明建設作為國家重大戰略決策，生態保護和環境改善工作得到高度重視。我國逐步建立起ESG 相關的規則體系。其實踐進展可歸結為信息披露、標準化、評級體系和產品創新四個方面。

1.2.1 信息披露

自2006 年起，中國逐步在資本市場建立起以上市公司為主體的ESG 信息披露體制。2007 年，中國證監會發布了《上市公司信息披露管理辦法》，開始了對上市公司ESG 信息披露的指導。此后，中國證監會、深交所和上交所相繼出臺了相關政策和規定，要求上市公司披露ESG 信息。獨立披露社會責任（CSR）報告或ESG 報告的社會資本主體逐年增多，截至2021 年，超過1 400 家，逾四分之一的A 股上市公司發布了相關報告。此外，對于央企控股上市公司，2022 年國務院國有資產監督管理委員會發布《提高央企控股上市公司質量工作方案》，提出“推動更多央企控股上市公司披露ESG 專項報告，力爭到2023年實現相關專項報告披露‘全覆蓋’”。

1.2.2 標準化

標準是指導ESG 實踐有序發展的重要支撐，我國ESG 標準化實踐主要聚焦支持綠色金融方面以及ESG 信息披露與評價。中央層面，中國人民銀行等四部委發布《金融標準化“十四五”發展規劃》。該文件強調加快制定上市公司和發債企業環境信息披露標準、研究制定并推廣金融機構碳排放核算標準、建立ESG 評價標準體系、建立可衡量碳減排效果的貸款統計標準、探索制定碳金融產品相關標準、加快研究制定轉型金融標準。地方層面，各地政府積極制定符合地方實踐需求的標準與指引文件，如2022 年湖州市發布《“碳中和”銀行機構建設與管理規范》，這是湖州獲批綠色金融改革創新試驗區以來發布的第14項綠色金融地方標準。2022 年9 月，深圳制定《深圳市金融機構環境信息披露指引》，為金融機構提供統一、詳細、實用、先進的環境信息披露指導。市場主體層面，在相關技術性團體和協會組織下，截至2022年11 月，已發布《上市公司ESG 報告編制技術導則》《企業ESG 評價指南》《企業ESG 披露指南》《企業ESG 信息披露通則》《企業ESG 評價通則》《企業ESG評價規范》六項團體標準，旨在進一步探索市場反應，為未來建立統一的ESG標準奠定堅實的基礎。

1.2.3 評級體系

隨著ESG 投資在國內外的飛速發展，越來越多的投資機構將ESG 作為重要的投資參考標準。國際ESG 評價體系發展較早，體系較為完善，主要應用了MSCI、FTSE 和道瓊斯等具有國際影響力的股指作為參考標準，并在評級過程中進行了行業分類，其數據來源豐富、評價指標多樣、覆蓋對象范圍較廣，具有深遠的國際影響力。相較于國際ESG 評級體系，我國目前初步形成公募基金和咨詢機構推動、以國內上市公司為評價主體的ESG 評級體系。在論證國際標準指標適用性的基礎上，剔除不適用或數據無法獲取的指標，同時增加扶貧、“雙碳”目標達成情況等方面的中國特色指標，形成了具有中國特色的ESG 評級體系，主要包括華證ESG 評級、中證ESG 評級、商道融綠ESG 評級、Wind ESG 評級、富時羅素ESG 評級等。總體而言，我國ESG 評級仍處于起步階段，在評級指標、評級方法、信息披露幾個方面與國際先進水平存在一定差距，缺乏統一、規范、有效的可持續信息披露標準。

1.2.4 產品創新

隨著ESG 理念成為指導投資者投資行為的重要參考，向ESG 模式轉型也成為國內市場投資的重要主題。國內以投資機構為代表的市場主體爭先搶灘ESG 投資領域，ESG 主題公募基金產品呈井噴式發展態勢，截至2021 年第四季度，國內ESG 公募基金資產管理規模已突破3 500 億元，其中近80%為環境主題類基金，凸顯了環境保護與治理在ESG 產品創新中的核心地位。

1.2.5 實踐現狀

總體而言，我國在ESG 理念實踐方面雖然起步較晚，但在政策推動、監管支持、理念宣傳等多重因素的推動下，ESG 實踐呈現出“小步快跑”的發展特征。目前，實踐的主要領域集中在資本市場，主要參與者包括資產管理機構和上市公司。目前的實踐路徑以綠色金融為主要手段，以推動“雙碳”目標的實現。與國外相比，我國ESG 理念的實踐廣度和深度仍有待進一步探索。

2 ESG 與社會資本參與生態保護修復之間的關系

ESG理念鼓勵社會資本主體更廣泛地關注環境影響，要求評估其活動對環境的影響，并制定減少負面影響、提高資源利用效率的措施，并將環境發展可持續作為社會資本主體經營的重要部分。相較于此，社會資本參與生態保護修復旨在通過投入資源、資金和專業知識，恢復或改善受損的生態系統，這種行為主要是對生態系統中遭到破壞的地區進行保護和修復，以實現可持續的環境治理，同樣也是對環境和社會負責任的體現。兩者均希望通過切實行動，支持生態系統的修復和保護，有助于確保未來的資源利用和生態系統對社會的可持續價值。因此，ESG 理念與社會資本參與生態保護修復緊密聯系，體現了兩者間具有內在一致性，是ESG融入社會資本參與生態保護修復的基礎。

在ESG 的框架下，環境、社會和治理之間互為關聯，涵蓋了社會資本主體在環境、社會和治理方面的義務與行為。其中，“環境”維度強調社會資本主體應關注評估和管理自身活動對環境的影響，不僅需要通過環境友好型行為減少負面影響，還需要積極參與生態修復和保護，因此，社會資本主動參與生態保護修復也是ESG 理念的重要實踐方式。這種實踐參與不僅有助于改善生態環境，保護自然資源和生物多樣性，推動可持續發展，也可改善其在ESG 指標中的表現，提升其評級水平，有利于提高社會資本主體的資本市場吸引力和長期品牌價值。“社會”維度關注社會資本主體與社會利益相關方之間的關系，強調社會資本主體的社會責任和可持續性，這一維度通常涵蓋員工權益、社區投入、人權保護等。一方面，通過在生態保護修復項目中的投資和參與，社會資本有機會改善當地社區的生活質量，提高居民的福祉，創造就業機會，并促進經濟增長；另一方面，通過資源回收、污染治理、可持續農業等具體實踐可以推動社會公益事業的發展，滿足社會環境需求，增進社會整體福祉。這種積極的社會影響與ESG 框架中對社會責任的關注是一致的。而在“治理”維度，ESG 將社會資本主體內部的管理結構、合規性、透明度和問責制度的優化完善視為綜合評價的重要方面。ESG 表現中具有良好的治理結構，往往表明社會資本主體具有的高效管理和透明運營的整體狀態，健全的治理結構體現了社會資本主體對利益相關者的負責態度，并具有更為穩健的風險管理機制。對于周期長、復雜度高、利益相關主體多元的生態保護修復項目來說，此類社會資本主體具有更穩健的持續運營和融資能力、更強的風險分擔和處置能力，更能得到利益相關主體的信任，從而能更有效地保障生態保護修復項目的順利開展與實施。

ESG 框架中的各要素對促進社會資本參與生態保護修復起著重要作用。在環境方面，社會資本主體的環保政策和實踐、對可持續發展的承諾直接影響社會資本的參與度。在社會方面，社會資本主體對利益相關者的尊重和回饋以及對社區的貢獻，可以增強全社會的投入意愿。而在社會資本主體治理方面，透明度、責任感和風險控制將吸引資本市場投資者，因為健全的治理結構通常代表著社會資本主體的穩定性和成長潛力。

綜合來看，ESG 理念與社會資本參與生態保護修復的內在一致性，使得ESG 框架中的各要素對社會資本參與生態保護修復具有激發和支持作用，ESG 實踐對社會資本參與生態保護修復的體制機制構建具有重要的參考和借鑒價值。社會資本主體對環境的關注和保護、對社會的回饋與參與以及良好的公司治理結構，能夠更好地應對生態保護修復項目的長期性和不確定性。

3 ESG 對社會資本參與生態保護修復策略與路徑的啟示

3.1 ESG信息披露與評級機制為科學決策與監管提供了借鑒參照

由于生態保護修復項目具有高度復雜性，項目的成功往往依賴于社會資本主體出色的開發和運營能力；然而，如何科學引導和選擇合適的社會資本主體仍缺乏有效機制支撐，當前最直接的困難是缺乏充足的社會資本信息供給。ESG 信息披露在一定程度上提供了信息披露的樣板，其形式和內容可供參考；就其本質而言，ESG 信息披露與評級機制主要服務于投資者；從廣義上來說，發起生態保護修復項目的政府主體也可被視為廣義上的投資者，構建適用于引進社會資本參與生態保護修復工作的“類ESG”信息披露和評級機制將從信息供給和策略工具兩方面助力政府主體更高效地選擇和支持合適的社會資本主體。此外，在“類ESG”信息披露和評級機制持續運行過程中，將不斷納入更多的社會資本主體并記錄其行為表現，這將為政策調控提供公開透明的參考依據，不僅可以為政策調控和管制提供信息支撐和決策依據，而且可以大幅降低政策引導的中間成本，將為監管實踐和資本引導打下更扎實的基礎和更具可操作性的指引。基于ESG 理念的社會資本主體參與生態保護修復的策略工具，如表1所示。

表1 基于ESG理念的社會資本主體參與生態保護修復的策略工具

3.2 ESG是激發多元化主體參與和支持生態保護修復的重要抓手

激發社會資本主體參與的實質目標是形成一套自組織、可持續，良性循環的生態保護與修復體系，而這需要多元化主體的長期可持續的關注與行動。而在ESG 實踐領域，我國實際已初步形成由政府與監管部門、上市公司、投資者與投資機構、評級與咨詢機構、專業媒體組成的“生態圈”，不同利益攸關者在這一體系中扮演著引導者、實踐者、投資者、評價體系完善者、服務咨詢者等角色，共同促進整個體系的建設與完善。其形成和發展始終圍繞資本市場，具有較好的市場化基礎，而這將為激發多元化主體參與生態保護與修復體系提供不可多得的發展經驗和現實工具。

3.3 ESG是培育社會資本主體內生動力的思想催化器

ESG 理念的發展和推廣，打破了傳統的以狹隘財務目標為中心的績效評價思路，帶來了全新的思維方式，促使社會資本主體治理層和管理層以前所未有的態度統籌兼顧股東和其他利益攸關者的訴求；要求社會資本主體采取更加宏觀的視角，重新審視社會資本主體對社會的價值創造及價值分配。這一理念及其實踐自供給端提供了一整套社會資本主體收益與責任義務的全新審視框架，為從社會資本端激發責任意識與長遠效益相結合提供了理論武器和工具支撐。傳統的對社會資本主體負外部性實施懲罰性、管制性政策的做法，固然可以矯正社會資本主體行為并使其符合監管要求，但監督成本往往十分高昂，對如生態保護修復項目這類對成本與政策環境敏感的項目來說，甚至會引發“寒蟬效應”[8]；傳統做法會嚴重打擊社會資本主體參與的積極性，對于依賴于社會資本主體充分發揮其主觀能動性、克服現實困境以實現項目長期效益和良好預期的這類項目來說并無裨益。而基于ESG 理念塑造社會資本主體的內生改進動力，并以適當激勵性政策配套輔以管制性措施，則可以更有效地引導社會資本主體低碳發展、綠色轉型，有效降低監管成本，提升項目效能。

4 ESG融入社會資本參與生態保護修復的路徑

盡管ESG 在激發社會經濟可持續發展中的重要作用逐漸受到關注，然而，ESG 當前的實踐應用水平與我國應對社會和環境挑戰的急迫需求間仍然存在巨大的差距。將ESG 融入社會資本參與生態保護修復路徑探索之中，可借助ESG 理念和實踐成果破除阻礙社會資本積極投入生態保護修復工作的部分障礙，構建穩定可持續的良性“生態圈”，為社會資本提供系統性支持；反之，在自然資源資產管理體制和生態價值實現機制尚待完善的生態保護修復工作實踐中，勢必要面臨和解決ESG 與現行工作深度融合的問題，在認知問題和解決問題的過程中所積累的經驗與教訓也將反哺ESG 本身，提升ESG 發展實踐的廣度和深度。因此，建議從以下方面深入探索ESG 與社會資本參與生態保護修復的相融共促之路。

1）持續深化ESG 本領域的實踐進步。加強ESG標準化和整體制度框架設計，逐步形成涵蓋ESG 理念、披露機制、評級體系、支持性金融政策等方面的ESG 支持體系。促使ESG 實踐對象由上市公司向特定行業乃至全體社會資本主體進一步擴展。通過ESG 本領域的深度變革培育一批有意愿、有能力、機制健全的生態保護修復潛在參與主體，積極運用ESG體系撬動資本市場，形成多元化資金投入機制，創新支撐生態保護修復工作的有效和長期措施。

2）在生態保護修復領域內普及和實現ESG 體系的“本地化”融入，逐步在生態保護修復領域構建“類ESG”的信息強制披露、表現評級、支持與管制體系，完善社會資本參與生態保護修復的長效機制。

3）ESG 建設與社會資本參與生態保護修復工作的內在一致性表明，無論是哪一領域的實踐突破都可能在另一領域產生積極外部性影響。例如，當前ESG評級存在來源數據質量不高、計算方式多樣且不透明等問題，生態保護修復領域則有相對完善的自然資源監測體系以及相對良好的數據與更新機制支撐，并在生態效益測度與價值核算方面形成了以生態系統生產總值（GEP）為代表的方法體系[9-11]，這可為解決ESG 領域存在的上述問題提供有效支持。因此，加強ESG 建設與社會資本參與生態保護修復工作的交流互通，也將有效促進兩方面工作的各自完善和長期共融。