湘西州黃金茶古茶樹資源法律保護研究

摘要：湘西土家族苗族自治州黃金茶古茶樹資源具有豐富的經(jīng)濟價值、文化價值、生態(tài)價值與社會價值。開展古茶樹資源法律保護研究，對完善地方立法、推動保護條例制定具有重要意義。當前黃金茶古茶樹資源保護存在現(xiàn)實與法律上的困境，文章在概括古茶樹概念、黃金茶特色優(yōu)勢與法律規(guī)定的基礎上，從擴展保護路徑、完善條例內(nèi)容、完善處罰規(guī)定3個方面提出建議，以期為黃金茶古茶樹資源法律保護的完善提供有益參考。

關鍵詞：湘西州；黃金茶；古茶樹資源；種質資源；法律保護現(xiàn)狀

中圖分類號：S571.1；D927" " " " " " " " " " " " " " " " " " "文獻標識碼：A" " " " " " " " " " " " " " " " " " " 文章編號：1000－3150（2024）03-36-5

Research on Legal Protection of Ancient Tea Plant Resources of"Golden Tea in Xiangxi Tujia and Miao Autonomous Prefecture

DU Tiandong， TANG Zijun*

School of Law and Public Administration， Jishou University， Jishou 416000， China

Abstract： The ancient tea plant resources of Golden tea in Xiangxi Tujia and Miao Autonomous prefecture have rich economic， cultural， ecological， and social value. The research on the legal protection of ancient tea plant resources is of great significance for improving local legislation and promoting the formulation of protection regulations. There are practical and legal difficulties in protecting the ancient tea plant resources of Golden tea. Based on summarizing the concept of ancient tea plant， the unique advantages of Golden tea and legal provisions， this paper put forward suggestions from three aspects： Expanding the protection path， improving the content of regulations and perfecting punishment provisions， in order to provide useful reference for the improvement of legal protection of ancient tea plant resources of Golden tea.

Keywords： Xiangxi Tujia and Miao Autonomous prefecture， Golden tea， ancient tea plant resources， germplasm resources， current situation of legal protection

湖南省湘西土家族苗族自治州（簡稱湘西州）黃金茶因其悠久的茶文化底蘊和獨特的生長環(huán)境，以及高氨基酸、高茶多酚、高水浸出物、高葉綠素“四高”和香、綠、爽、醇“四絕”的特點，被譽為“中國最好的綠茶之一”。現(xiàn)階段，地方大力支持古茶樹資源開發(fā)，促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展，帶動鄉(xiāng)村振興，但也不可避免地出現(xiàn)了一些古茶樹資源毀損與破壞的狀況。因此，完善地方保護古茶樹資源的法律體系是發(fā)揮古茶樹資源經(jīng)濟價值、文化價值、歷史價值的應有保障。

1" 湘西州黃金茶古茶樹資源特色與法律規(guī)定

1.1" 湘西州黃金茶古茶樹資源特色

據(jù)《古茶樹》（LY/T 3311—2022）標準，古茶樹是指山茶科山茶屬茶組植物中樹齡100年及以上的茶樹，分為野生型、栽培型和過渡型茶樹。湘西州黃金茶古茶樹資源主要位于保靖縣，現(xiàn)已成立7個古茶園，查明共2 057株明清時期古茶樹，樹種資源豐富，保留完好。在品質鑒評方面，黃金茶乃中國傳統(tǒng)名茶，在理化檢測和感官評定上皆具較好表現(xiàn)，品質與產(chǎn)量突出^[1]。在種質資源方面，現(xiàn)已選育出保靖黃金茶1號、黃金茶2號等眾多優(yōu)良品種，為推廣種植與擴大人工栽培型古茶樹奠定基礎^[2]。湘西州黃金茶有悠久的歷史底蘊和深厚的文化底蘊^[3]，黃金茶孕育于少數(shù)民族聚集區(qū)域，具有豐富的民俗文化特征，區(qū)域內(nèi)主要以苗族為主，至今仍保留苗族特有的村寨、服飾、語言、節(jié)日和習慣。黃金茶有可觀的經(jīng)濟價值，2022年實現(xiàn)年產(chǎn)量1 358.5 t，干茶產(chǎn)值14.4億元，綜合產(chǎn)值21.36億元，帶動全縣約2.1萬戶8.5萬人增收，成為鄉(xiāng)村振興的支撐產(chǎn)業(yè)。

1.2" 湘西州黃金茶古茶樹保護的地方性規(guī)定

《湘西州保靖黃金茶古茶樹資源保護若干規(guī)定》（簡稱《規(guī)定》）于2022年10月1日正式施行，共7條，主要包含古茶樹資源保護的行政機關權屬劃分、相關職責規(guī)定，可允許的行為和禁止的行為等。與其他地方性規(guī)定的差異主要表現(xiàn)在5個方面：第一，古茶樹概念界定不同。《規(guī)定》未明確古茶樹判斷的標準，而是以地域范圍作為主要依據(jù)，形式上不滿足《古茶樹》標準的界定，但由于保靖縣黃金茶古茶樹大多為樹齡超過100年的樹種，且從茶樹園區(qū)建設角度，《規(guī)定》更有利于茶樹保護的認定。第二，古茶樹資源普查、檢測、登記等職責主管機關設定不同。《規(guī)定》中是由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的茶業(yè)管理機構負責，而其他大多數(shù)地方性規(guī)定是由林業(yè)主管部門履職。第三，管護責任人規(guī)定有所差異。《規(guī)定》要求當所有權和經(jīng)營權分離時，由經(jīng)營權人負責；權屬不明的，由黃金村村民委員會負責。但云貴兩省古茶樹保護條例中都強調(diào)當所有權和經(jīng)營權分離時，由所有權人和經(jīng)營權人約定管護責任，無約定時才由經(jīng)營權人承擔管護責任。第四，在利用古茶樹資源進行科學研究、文化宣傳、經(jīng)濟建設方面的規(guī)定有所差異。《規(guī)定》未規(guī)定行政程序前置，即未規(guī)定在進行相關行為之前是否需要經(jīng)過有關行政機關的批準或者辦理相關手續(xù)，而云貴兩省古茶樹保護條例中有行政程序前置規(guī)定。第五，命名有所不同。從地方性法規(guī)的名稱來看，大多數(shù)古茶樹保護的地方性規(guī)定皆以條例形式命名，但《規(guī)定》則以“若干規(guī)定”作為命名結尾，這可能是由于當前湖南省一級未出臺古茶樹保護的相關地方性規(guī)定，在未有明確的上一級規(guī)定的情況下，《規(guī)定》可謂是湖南省內(nèi)出臺的第一部古茶樹保護地方性法規(guī)，因此在表述上以若干規(guī)定作為界定，以便后續(xù)不斷完善；其次，從立法的參照角度，《規(guī)定》具有鮮明的地方特色，重點在于黃金茶的利用，且從篇章結構的設計中，可推知立法者未采取保護條例的結構形式，因此以若干規(guī)定來界定有其正當性和合理性。

2" 湘西州黃金茶古茶樹資源保護存在的問題

2.1" 重開發(fā)，輕保護

一是對古茶樹珍稀資源認識不足。特有種質是國家重要的戰(zhàn)略資源，古茶樹種質資源是茶產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略性資源^[4]。為了大力開發(fā)古茶樹資源實現(xiàn)經(jīng)濟增收，保靖縣引入有關生產(chǎn)、加工、銷售與運輸企業(yè)，至今已有110余家，已形成較為完善的產(chǎn)業(yè)體系，古茶樹園區(qū)已形成7個主要示范區(qū)，黃金茶種植面積達1萬hm²。但擴大種植面積時忽略了野生古茶樹的養(yǎng)護與管理，大面積的現(xiàn)代化茶園建設壓縮了古茶樹生存環(huán)境，也間接分散了人們的保護意識；以經(jīng)濟效益為主要追求，大力栽培單一良種茶樹，而忽視了古茶樹的生態(tài)多樣性。二是茶葉采摘方式不科學。古茶樹權屬在《規(guī)定》出臺之前尚不清晰，導致野生古茶樹被人為移植、挖掘，甚至盜賣；為趕在他人之前采摘以獲取利益，不顧茶樹生長規(guī)律和產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，進行掠壓性采摘，導致野生古茶樹遭受嚴重破壞，雖樹齡較大的古茶樹能夠得到村里保護，但野生古茶樹數(shù)量正逐漸減少，這不利于黃金茶古茶樹生物資源庫的完整性保護。三是對古茶樹資源的文化價值發(fā)掘缺乏統(tǒng)一共識與宣傳。古茶樹不僅有經(jīng)濟價值還有文化價值，然而人們往往忽視其附加的文化價值和歷史傳承意義^[5]，加之宣傳措施缺失，導致其文化賦值效應低下。

2.2" 條文內(nèi)容不完善

一是缺乏古茶樹利用前行政主動介入規(guī)定。《規(guī)定》未明確針對古茶樹的哪些行為需要獲得行政機關的審批或辦理有關手續(xù)，特別是古茶樹的移植、社會組織對其開發(fā)利用等行為。其他地方古茶樹保護規(guī)定皆有相應的限制，如《貴州省古茶樹保護條例》對需要審批的行為進行了程度劃分，因科學研究或者國家和省重點工程建設等特殊原因需要移植古茶樹的，應當報縣級人民政府林業(yè)主管部門和有關主管部門批準；而如果是一些新建、擴建建筑物或者開發(fā)旅游項目的活動則只需要辦理相關手續(xù)。二是未規(guī)定確有需要移植時的審批手續(xù)。《規(guī)定》直接規(guī)定禁止擅自砍伐、采挖、移植，未考慮到確有需要移植的情況，條文剛性有余、柔性不足。三是在表述上鼓勵古茶樹的購買、置換、接受捐贈，或者以租賃、合資、承包等手段來保護和合理利用古茶樹資源，這樣的表述不太符合古茶樹資源保護的立法傾向，實為其他古茶樹的地方性法規(guī)中未有之規(guī)定，如《黔西南布依族苗族自治州古茶樹資源保護條例》中明確載明“禁止境外組織或者個人采集、收購古茶樹資源。禁止任何單位和個人向境外組織或者個人提供古茶樹種質資源”。

2.3" 未明確法律責任及其依據(jù)

《規(guī)定》中“違反前款規(guī)定的，由農(nóng)業(yè)、林業(yè)、民政等主管部門按照森林、種子、殯葬管理等法律法規(guī)進行處罰”所涉及的責任認定不明，處罰方式不清，法律依據(jù)也過于寬泛，實踐性較差，應當予以完善。一是未明確黃金茶古茶樹的修復制度與死亡報告制度。古茶樹雖有明確的權屬，但并不代表所有權人可以隨意處置和毀壞，古茶樹資源的法律保護既包含樹種認定，也包含死亡原因查明。因此，應當賦予古茶樹日常管護人在古茶樹需要及時修復或死亡時報告的權利與義務，如《潮州市古茶樹保護條例》中則作出明確規(guī)定。二是可歸責的范圍過窄。《規(guī)定》處罰范圍重在破壞古茶樹資源的主體，但缺乏針對主管機關及其工作人員履職不適的責任追究未良好建構保護歸責體系^[6]。三是在處罰程度上，未作詳細劃分，在責任性質上也未明確處罰的法律性質。例如未規(guī)定在構成犯罪時，依法追究刑事責任，雖從刑法強制性角度，即便未有規(guī)定，只要構成犯罪，滿足可追訴的條件，也會依據(jù)國家權力追究相應的刑事責任，但從責任體系完整性來說，法律責任的從屬與強弱排序應有字面表現(xiàn)^[7]。

3" 湘西州黃金茶古茶樹資源法律保護的建議

3.1" 擴展保護路徑

一是建立黃金茶古茶樹資源保護信息公開平臺。《規(guī)定》已要求將古茶樹各種信息錄入電子信息管理系統(tǒng)，也強調(diào)要建立在線動態(tài)監(jiān)測信息云平臺體系和生產(chǎn)狀況預警機制，這是保證古茶樹資源保護信息公開的依據(jù)和保障。雖字面上并未像其他保護條例直接表明古茶樹的信息要向社會公布，但從其表意和邏輯上可推知信息公開是應有之意。因此，建議依托現(xiàn)代化數(shù)據(jù)手段建立健全黃金茶古茶樹資源保護信息公開平臺^[8]，為珍貴古茶樹樹種建立專門檔案，內(nèi)容建議包含古茶樹的照片、所屬類型、地址、生存環(huán)境、地徑、樹冠、樹高等，以及日常管護人、所屬茶園、直接管護機關、普查時間、保護現(xiàn)狀等資料數(shù)據(jù)，并附文化或者歷史方面的內(nèi)容，增加趣味性，也是拓寬宣傳渠道的一種方式。二是建立黃金茶古茶樹分級保護機制。據(jù)統(tǒng)計，湘西州保靖縣7個古茶園樹齡在100～199年的古茶樹占多數(shù)，樹齡200～299年的有300多株，樹齡300～399年的有14株，樹齡400年以上的有2株，屬于茶樹王。從古茶樹的數(shù)量和樹齡可見，湘西州屬于古茶樹優(yōu)勢生長區(qū)。因此，建議借鑒其他地方規(guī)定設立黃金茶分級保護機制，對珍貴資源予以更多的關注與保障，如《潮州市古茶樹保護條例》第九條規(guī)定了分級保護制度，對不同樹齡的古茶樹分別予以特別保護、一級保護和二級保護，對不同保護級別的古茶樹施行不同層次的認定與保護措施。

3.2" 完善條例內(nèi)容

增設行政程序前置的相關規(guī)定。一是采取列舉式加概括式的法條形式，明確應當經(jīng)有關部門審批的行為種類和具體行為，為平衡法益，此處需嚴格審批的行為應以古茶樹移植、基因研究、生存環(huán)境保護為必要限制，并以概括式定義闡明涉及古茶樹存活率的有關活動應當經(jīng)審批；應明確哪些行為需要履行申請或事后備案的行政程序，此處行為限制也應當考慮必要性和正當性，如村民自家院子內(nèi)的古茶樹因村民建設擴建需要移植或砍伐的，從整體保護的角度，應履行相關程序，采取有利于古茶樹存活的方案措施；本著鼓勵社會力量介入古茶樹資源保護的態(tài)度，建議建立多元保護機制，明確哪些行為在遵循古茶樹保護原則的情形下，不必履行行政程序即可實施。二是應當明確審批的主管部門，模糊的表述易導致條款規(guī)定被架空，闡明主體機關有利于滿足公民預期。由于其他地方保護條例中的審批機關與古茶樹保護的主導機關有直接聯(lián)系，因此《規(guī)定》設計時可將該部分的審批機關設定為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的茶葉主管機構，與前文法條內(nèi)容相對應。

完善激勵制度。可在《規(guī)定》表彰和獎勵激勵制度基礎上進一步細化，一是確定扶持和激勵標準^[9]，如對古茶樹保護和開發(fā)起重要推進作用的個人、單位或社會組織，應予以通報表揚；并確定何種情形下可申請補助。二是建立健全監(jiān)督機制。古茶樹資源保護不能僅依靠行政機關的有限資源，應依靠全體社會力量予以保障，建立健全監(jiān)督機制，統(tǒng)籌多方監(jiān)管，構建多元監(jiān)管體系^[10]；建立舉報機制，有關部門應當暢通舉報途徑，保證任何個人或組織能夠舉報破壞古茶樹資源行為。三是可考慮設立古茶樹專家組，這主要是為了輔助保護機關更科學地制定保護與開發(fā)方案，避免后續(xù)資源的浪費；可將專家組論證和評論作為前述對古茶樹資源保護行為表彰的依據(jù)之一。四是建立古茶樹資源修復與報告制度。應當明確管護人的具體權利與義務，對于其管轄范圍內(nèi)的古茶樹資源的變動、壞損、新增樹種和死亡情形，應當及時報告并可適當采取保護措施，從公共利益角度考慮，應當鼓勵任何人發(fā)現(xiàn)以上情形時及時報告，為了便捷公眾、村民的反映，可由村委會搜集具體信息，由具體行政機關做決定并配合實施。

3.3" 完善處罰規(guī)定

明確資源保護的根本目的和立法理念，并將保護原則法條化^[11]。法律原則在法律體系中起到核心和根本指導作用^[12]，一部完善的法律法規(guī)應當包含法律原則與法律規(guī)則，原則與規(guī)則不同，原則為規(guī)則所不能替代，能夠為法律規(guī)則和法律概念提供出發(fā)點，對理解與適用法律規(guī)則有指導作用^[13]；其次，原則具有一定的抽象性，能夠彌補法律規(guī)則剛性規(guī)定于現(xiàn)實實踐上的不適，為法律適用解釋方面預留更多空間^[14]。《規(guī)定》內(nèi)容較少，許多條文表述過于絕對，應當增設法律原則來緩和法律穩(wěn)定性與現(xiàn)實發(fā)展之間的差異；在某些情況下，法律原則可作為直接判斷行為性質的依據(jù)^[15]，如從有序開發(fā)、可持續(xù)利用原則的角度看，過度引進社會企業(yè)，大面積改造古茶樹生存環(huán)境，急于開發(fā)旅游資源，都可能對古茶樹資源生存產(chǎn)生威脅，如何平衡開發(fā)利用與保護之間的利益需要管理者以更加宏觀的視角予以判斷。值得一提的是，應當明確各法律原則之間的優(yōu)劣，從法理角度看，古茶樹保護價值應有位階區(qū)分，法律原則的考量也應當如此，如大多數(shù)古茶樹保護條例都重視多元化保護體系的建構，但應明確該法于當?shù)卦诒Ｗo與開發(fā)、公共利益與經(jīng)濟效益之間的立法傾向^[16]。由此，為完善條文，《規(guī)定》可增設法律原則和指導思想，在內(nèi)容上可參照其他地方性古茶樹保護規(guī)定，如《云南省古茶樹保護條例》中“遵循保護優(yōu)先、科學管理、有序開發(fā)、可持續(xù)發(fā)展的原則，兼顧生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益協(xié)調(diào)發(fā)展”；《貴州省古茶樹保護條例》在此方面除了保護原則相同外，在兼顧方面?zhèn)戎赜诨虮４妗⑽幕瘋鞒小⑵放婆嘤a(chǎn)業(yè)基礎等方面的協(xié)調(diào)發(fā)展；潮州市保護條例與云南省保護條例表述相同，而普洱市保護條例的表述則傾向于貴州省保護條例的規(guī)定。結合現(xiàn)有《規(guī)定》和實際，可兼顧參照“堅持保護優(yōu)先、科學管理、有序開發(fā)、可持續(xù)利用原則”“兼顧生態(tài)、社會和經(jīng)濟效益的協(xié)調(diào)發(fā)展”等表述，為后續(xù)條文的改進、增補和減刪預留空間。

完善處罰規(guī)定。《規(guī)定》較大不足在于處罰規(guī)定過于模糊，一方面可處罰的部門較多，職能交叉，影響效率，容易導致一事兩罰^[17]；另一方面可參照的上位法例舉過多，不利于細化處罰決定，有可能與實際效果不匹配。因此，必須結合黃金茶古茶樹資源保護的實際完善相關處罰規(guī)定。一是完善禁止行為條款，《規(guī)定》已較為詳細規(guī)定了哪些行為不得為之，接下來應根據(jù)行為人具體的違法行為來確定處罰程度，如《普洱市古茶樹資源保護條例》規(guī)定了夏茶留養(yǎng)制度，明確了采摘時間和違法罰金。其他違法行為的處罰，則按照行為的性質、對古茶樹的破壞程度和是否可修復等因素來認定，如對于可修復情形的，應當責令恢復原狀或采取補救措施并處于中等罰款；對于擅自挖掘、移植等牟利行為的要沒收違法所得，并處以較重罰款；對于僅影響古茶樹資源生存環(huán)境的行為，責令限期改正，并處以較輕罰款。二是完善行政機關及其工作人員不正當履職時的處罰規(guī)定。保護開發(fā)的重頭在政府，政府不履行法定職責、濫用權力、玩忽職守或不聽取專家組意見，為追求經(jīng)濟效益而導致古茶樹資源遭受嚴重破壞的，都應當予以追究責任。因此，在完善處罰規(guī)定時應將古茶樹資源保護的有關行政履職機關納入其中。

4" 結語

本文從法律制度保護層面分析當前黃金茶法律保護的困境，思考解決思路，提出理論建議，在此基礎上，借鑒全國各地區(qū)成熟經(jīng)驗，不斷探索和創(chuàng)新黃金茶古茶樹法律保護模式，以期建立符合少數(shù)民族特色的法律治理模式，為湘西州茶產(chǎn)業(yè)法治建設、經(jīng)濟發(fā)展和文化宣傳貢獻力量。

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基金項目：2022年吉首大學委托項目（JDWT2230）

作者簡介：杜天冬，男，碩士研究生，主要從事法學理論研究。*通信作者，E-mail：tzj@jsu.edu.cn