教師教育振興政策執行的阻滯與消解

王穎碟　王標　馬宇祥

摘? ? ? 要 教師教育振興是實現教育高質量發展的重要支撐和保障，其有賴于相關政策的有效執行。基于史密斯模型構建教師教育振興政策執行分析框架，從政策文本、政策執行主體、政策目標群體和政策執行環境四個方面審視當前我國教師教育振興政策的執行過程發現，其政策文本的模糊和脫節性、執行主體間的惡性博弈、目標群體的局限性與功利化傾向，以及經濟貧乏與社會偏見等成為阻滯教師教育振興的重要因素。因而，建議從完善政策內容設計，加強政策引導與支持；減少執行主體博弈行為，增強政策執行聯合效力；提高目標群體認知，降低政策執行阻力；改善政策執行環境，打造政策良好生態等方面綜合施策，以突破政策執行困境，推進高質量教師隊伍建設。

關 鍵 詞 教育振興；教育政策；史密斯模型；教師教育

引用格式 王穎碟，王標， 馬宇祥.教師教育振興政策執行的阻滯與消解[J].教學與管理，2024（12）：21-26.

一、問題的提出

國之興也，教育為本；教之興也，教師為本。國運興衰，根本在于教師，源頭則在教師教育。黨的十八大以來，國家高度重視教師教育工作，其核心任務由最初的重教師數量增加轉變為重教師隊伍質量提升，并把教師教育振興作為推動我國教育事業高質量發展的重要保障。為此，我國相繼出臺系列教師教育振興政策，其內容不斷豐富、力度持續增強，將教師教育提到前所未有的高度。2018年1月，中共中央、國務院出臺《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》，強調多措并舉推動教師教育全面振興發展。同年2月，教育部等五部門聯合印發《教師教育振興行動計劃（2018-2022年）》，將推進教師教育改革上升到振興行動計劃層面。2022年，教育部聯合八部門印發《新時代基礎教育強師計劃》，從整體上提高教師培養質量。一時間，全國多地積極響應，相繼出臺地方性教師教育振興政策文件。

教師教育是培養教師的重要路徑，振興教師教育有利于促進教育內涵式發展，加快推進教育現代化進程。由此，學界圍繞教師教育振興政策展開了相關研究，然而，現有研究更多圍繞政策制定的合理性開展，而對其過程性的關懷則較為貧乏，政策的具體執行情況、執行過程的影響因素和存在的基本問題尚待考究。教師教育振興不僅需要處理好教育與社會、理論與實踐之間的關系，還需要多主體共同參與提高教師教育整體質量，作為一項系統性工程，其內在復雜性與艱巨性不言而喻。一分部署，九分落實。教師教育能否振興，政策的執行和落實情況發揮著重要作用。

政策發揮其預期功能乃政策的應然旨歸。政策若執行不暢，將難以落地，影響政策目標的實現。當前教師教育振興政策效果與預期之間存在偏差，政策執行乏力日益顯現。一方面，地方部門從政策解讀到具體措施的執行、落實，需要經歷較長時間，致使政策執行緩慢，嚴重影響政策執行效率。另一方面，教師教育振興政策的執行存在從中央到地方的“縮水”現象，地方部門簡化政策要求，迎合自身需要，維護自身利益。除此之外，政策的變通執行或忽略不執行現象共同導致教師教育振興效果不明顯。基于此，本研究以系列教師教育振興政策為對象，借助史密斯政策執行分析模型，多角度剖析教師教育振興政策執行時的掣肘因素，進而針對性地提出破解路徑。

二、史密斯模型及其適切性

從政策編制到政策落地，政策執行是其中的關鍵環節。20世紀70年代中期以后，公共政策學者開始從不同角度研究政策執行過程中的制約因素，形成了多種不同的政策執行分析模型。其中，美國學者史密斯提出基于獨特模型進行政策執行過程分析的方法，其立足于政策的制定、頒布、實施、評估和反饋的全過程，構建出由政策文本、政策執行主體、目標群體和政策環境四部分構成的政策執行過程模型，即“史密斯模型”[1]。

史密斯政策執行模型為認識政策全要素提供了方法。政策核心要素中，理想化政策是政策制定者企圖達到的理想化發展狀態，其不僅包括切實可行的政策目標、明確的政策規定，還包括清晰妥當的政策內容；政策執行主體則是政策與目標群體之間的重要“傳聲筒”，其決策水平、執行能力等直接影響著政策的順利實施；目標群體是政策最直接的作用對象，其對政策的滿意度和認同度同樣影響著政策的有效執行。政策環境包含著影響政策執行或受政策執行影響的外部環境因素，具體有政治、經濟、文化、教育等多個方面。史密斯認為，四個因素之間關聯互動，共同決定了政策執行效果[2]。

教師教育振興政策作為公共政策的重要組成部分，其政策執行過程同樣受到多元政策執行主體、廣泛性政策目標群體以及復雜性政策環境等因素的影響，并受制于政策文本內容本身，使得執行環節成為復雜的政策過程。可見，教師教育振興政策執行過程與公共政策的執行有著較強的聯通性，史密斯模型較好地適合了本研究的目的，為剖析教師教育振興問題提供了廣闊視野，具有一定的科學性和可行性。根據史密斯政策模型并結合教師教育振興政策的自身特點，構建出教師教育振興政策執行分析框架，如圖1所示。

三、教師教育振興政策執行阻滯因素探析

1.政策文本的模糊與脫節弱化政策執行力度

理想化政策作為影響政策執行效果的關鍵因素，其自身的質量和水平影響著政策執行效果。隨著教師教育振興政策的持續推進，政策本體層面存在的模糊性、籠統性等問題逐漸成為制約政策有效執行的限制性因素。

政策文本的模糊性弱化了政策執行效果。從國家相繼出臺的《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》《教師教育振興行動計劃（2018-2022）》《新時代基礎教育強師計劃》等政策文本看，系列政策雖從宏觀上提出“建立以師范院校為主體、高水平非師范院校參與的中國特色師范教育體系”，但更多的是作為一種口號或目標來提倡，并未對教師教育體系建設的具體措施進行說明，也沒有對“高水平”“有特色”等文本進行界定，缺乏衡量標準，從而致使地方政府在執行過程中缺乏一定的指導性。另一方面，含糊不清的政策文本因存在一定的自由選擇性，故易導致下級執行部門的誤讀。如在優化義務教育教師資源配置中提到的“交流輪崗制度”，因其未對輪崗教師的質量及資質進行明確規定，就導致部分學校抓住政策盲區，派出一些教學能力相對薄弱的教師進行輪崗交流，從而難以實現教師資源的優化配置。

政策文本的脫節性降低了政策執行的現實操作性。隨著教師教育的不斷發展，越來越多的新問題、新情況開始出現，政策方案與現實教育狀況之間的協調性開始出現問題，導致部分政策方案無法真正從根源上解決現實問題。在教師教育體制改革上，國家明確要求推進地方政府、高等學校、中小學三位一體協同育人模式，但政府與院校在目標、制度設計等方面存在一定的阻隔，不利于政府統籌、協調等職能的發揮。在辦學體制上，鼓勵高水平綜合大學參與教師教育，然而綜合大學在一定程度上擠壓了地方院校教師教育的發展空間，一定程度上影響了教育改革發展戰略的實施。除此之外，《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》中提到：“鼓勵地方政府和相關院校采取定向招生等方式，為鄉村學校培養‘一專多能教師。”但有學者在對公費師范生進行訪談時卻發現，大部分定向師范生表示不愿意選擇去農村從教，即使到農村從教，其留教的比例也相對較低[3]，較難從根本上解決鄉村教師資源配置等問題。

2.執行主體間的利益沖突降低政策執行合力與效果

政策執行主體是政策貫徹的重要落實者，其在政策執行過程中與相互依賴的行動者之間會形成正式或非正式的網絡結構，即政策網絡[4]。在該網絡結構下，各政策執行主體往往從自身利益出發采取行動，從而降低了政策執行機構組織間的協調性和聯動性，最終影響政策執行和落地效果。教師教育振興政策需要從中央到地方各級教育行政部門的貫徹執行，涉及廣泛的政策執行參與主體，故在執行主體形成的政策網絡內部，各級教育行政部門會在不同政策時期做出利益最大化的行為選擇，在導致央地關系碎片化的同時，也使教師教育振興政策的執行效果大打折扣。

從不同階段來看，在中央作出教師教育振興決定的早期，教師教育振興尚處于基于原則性的無考核階段，對于省級地方政府的執行效果并無明確要求，因而地方教育行政主管部門往往以實現自身利益最大化為目標，在綜合考慮多種因素后，對中央政策選擇忽視或不執行。針對此問題，中央政策開始不斷加強教師教育振興政策力度和政策執行監管力度。此時，地方教育主管部門迫于政策壓力，已無法采取忽視或不執行的政策執行方式，開始以經費不足或延緩工作進度等方式進行教師教育振興政策的討價還價式執行或部分性執行，容易的執行，困難的便不執行，出現“上有政策、下有對策”現象。以深化教師管理綜合改革為例，其執行過程中不僅涵蓋教師編制、教師資格審查、教師職稱評定與考核，還包括津貼補貼等多個層面，需要教育行政部門、人事、財政、編辦以及學校等多部門的共同參與，聯合執行。但由于各執行主體之間追求的利益不同，使得執行組織之間采取選擇性執行或單方面執行，導致政策執行難以深入。

此外，在教師教育振興行動內容上，從中央教育行政部門的角度來看，提高教師教育質量必須從改善生源質量、優化教師教育師資隊伍、加強教師培訓質量等方面重點發力，往往傾向于以實現政策目標為導向；而從地方教育行政部門的立場出發，受我國行政體制的影響，地方教育行政部門會將中央教育行政部門的政策要求作為命令或任務來完成，以獲得上級組織及社會的認可，故多以任務為導向，更多的是關注教師培訓開展的學時量，而忽視教師培訓的質量，致使培訓功利化，培訓效果難以保障。

3.目標群體的局限與功利加大政策執行阻力

目標群體作為政策執行過程中的政策作用對象，其自身的局限性、對政策的認可程度等均影響著政策的順利執行。

師范院校作為教師教育振興政策的重要目標群體，其自身局限性阻礙著政策的執行進程。在高等教育綜合化及教師教育多元化的發展趨勢下，師范院校開始向綜合性大學轉型，其原本的教師教育特色逐漸消解弱化，主要表現在師范院校中教師教育的主體地位弱化；師范院校對教師教育專業的重視程度不斷下降；非師范院校的辦學規模擴張稀釋教師教育生長空間等多個方面。通過調查發現，西部12所省屬師范院校中，多數學校的教師教育專業和師范生人數占比均未達到30%的底線要求。在專業建設上，部分地方性師范院校熱衷于將大部分資源投入到回報率較高的非師范類專業建設上，忙于擴大學校規模，躋身綜合院校行列，這一舉措不僅弱化了教師教育類專業地位，還背離了教育改革的初衷[5]；再加之教師教育體系不斷開放，非師范院校、高質量綜合性大學也參與到師范生培養的行列，在一定程度上擠壓了師范院校的辦學空間，導致師范院校人才培養質量難以提升。

師范生、一線教師作為教師教育振興政策的另一目標群體，其功利性從教動機和教師地位待遇低成為影響教師隊伍資源供給和長期發展的主要因素，究其原因是目標群體對政策的價值認同度不高。對552位小學全科免費師范生報考動機進行調查發現：畢業包分配、減輕家庭負擔、收入穩定位居報考動機前三位，而因為真正熱愛教師行業而報考此專業的則排名靠后[6]。由此可見，功利性的從教動機使得大部分師范生被動選擇該專業，由于受到多種行政約束，即使師范生完全喪失從教信念也無法全身而退，只能消極應對，嚴重影響他們在未來鄉村教師崗位上的工作熱情和工作質量，難以從根本上解決鄉村教師“留不住，教不好”的問題。另一方面，在一線教師待遇上，盡管國家近年來出臺了一系列政策來提高教師地位和待遇，但教師的收入水平仍難以滿足其發展需求。有學者對來自31個省份的33590名中小學教師調查發現，有47.53%的教師認為薪酬和付出不對稱是導致職業幸福感下降的原因[7]。還有學者認為薪資水平、行政支持等因素與教師的職業倦怠感成反比[8]。可見，一線教師工作付出回報比失衡也成為制約教師教育振興政策順利執行的關鍵因素。

4.政策環境的貧乏與偏見牽制政策的實施

任何政策在執行過程中都將受到政治、經濟、文化等多方政策環境的影響，也就是說，政策只有適應政策環境需要，才能更好地實行并實現其目標。基于此，本研究從經濟和社會兩個維度展開分析。

在經濟環境上，教師教育保障水平的提升依賴于政府經費投入，然而我國教師教育經費雖然連年增長，但局部地區仍存在投入不足、利用效率不高等問題，成為制約教師教育高質量發展的關鍵因素。以教師培訓經費為例，由于我國教育經費是以市縣為單位進行分配的，統一的經費分配機制難以滿足不同地區的需求，致使教師培訓無法按需進行。如河南省某市教師培訓經費不足導致多地教師培訓難以正常開展[9]。另外，從不同地區經費投入來看，西部欠發達地區教師培訓經費投入比重不及東部發達城市。以云南省為例，2022年中央財政劃撥云南中小學幼兒園教師國培計劃專項資金預算合計1.34億元，云南中小學及幼兒園在職教師共46.55萬人，人均僅288元[10]，其經費投入遠遠無法滿足教師的現實需求。從各個學校的教師培訓投入經費具體來看，示范學校的培訓經費多于普通學校，城鎮學校的投入經費多于農村學校。例如，廣西一所示范學校每年投入的培訓經費達到30萬元，用于教師培訓的經費遠超5%；而相比之下，鄉村學校5%的教師培訓經費甚至不足以支付教師外出培訓的往返路費[11]。可見，鄉村偏遠地區教師培訓難以落到實處，成為制約教師教育全面振興的一大難題。

在社會環境上，受城鄉二元結構的長期影響，城鄉教育之間仍存在不平衡、不充分問題。鄉村學校無論是在辦學條件、師資狀況、財政投入，還是教學水平等方面均明顯滯后于城市學校。長期的二元社會結構會加大社會階層固化，擴大階層之間的差距，處在社會底層的農民群體難以逾越階層的鴻溝，只能將讀書作為跳板來改變命運，然而城鄉教育的不均衡使農村學校長期缺乏優質教育資源，加之城鄉教師地位的不平等以及群體性偏見等多因素的影響，導致鄉村學校難以引得來、留得住、用得好大部分優秀教師，在這種條件下鄉村教育質量難以提高，而想要通過讀書來改變命運的鄉村學生則在很大程度上落后于城市學生，從而難以突破二元體制帶來的束縛。

四、教師教育振興政策執行阻滯的消解策略

1.完善政策內容設計，加強政策引導與支持

政策文本作為政策執行的核心要素，在政策執行落地過程中發揮著至關重要的作用。因此，提高政策本身的明晰性和科學性，提升政策內容質量是教師教育振興政策順利執行的前提保障。

首先，國家頂層設計者要加快完善政策體系，不斷提升政策內容質量。政策制定者需要不斷提高政策的前瞻性和科學性，逐漸豐富政策內涵，通過持續出臺系列的教師教育振興相關專項政策文件，強化政策執行和政策落地的保障力度，做好政策的頂層設計。在政策制定環節，要盡可能對模糊的政策加以解釋或說明，在明晰政策文本內容的同時，可適當給予舉措性行動指引。如在制定教師教育振興政策內容時，在機構準入層面，可制定高校參與教師教育的資格認證制度；在教師教育體系建設上，還可出臺相關的教師教育培訓體系建設、師范生認證與教師資格準入以及師范生核心素養等政策來完善教師教育振興政策體系，在系列政策指引下，緩解政策模糊性和籠統性問題。

其次，地方在政策響應與制定過程中應提升教師教育振興政策的現實針對性。教師教育振興政策的頂層設計只有與地方實際高度耦合，才能發揮政策的實際效能。因此，應縮小政策執行者與政策制定者之間的鴻溝，加強兩者之間的溝通交流，建立教師教育振興政策信息傳遞共享機制，鼓勵地方政府及時反饋地方院校的現狀以及一線教師的需求與困難，從而根據反饋制定出合理的、具有針對性的政策。如在鄉村教師定向培養補充問題上，地方政府應在秉持國家政策的基礎上，結合該地區的經濟發展狀況、人口分布、師資隊伍機構、生源結構等情況，因地制宜、因時制宜、實事求是地制定出符合地區發展的定向師范生職稱評聘傾斜政策，形成專門的評審計劃，放寬評聘條件，激發鄉村教師留教意愿。除此之外，還要制定一套鄉村教師流動機制，打消定向師范生“下得去但上不來”的顧慮，從而解決鄉村教師資源供給不足等問題。

2.執行主體共同發力，提升政策執行聯合效力

教師教育振興政策執行中，受政策執行主體間的復雜執行權力運行關系影響，部門之間的利益沖突亟待解決。為此，中央教育行政部門首先要將政績考核與高質量發展指標體系、政策體系等結合起來，積極轉變自身執政的慣性思維，跳出傳統的以數量增長、規模擴大為評價指標的模式，構建以過程性指標和結果性指標為依據的考核體系，將教師教育質量作為考核標準，以此發揮在地方政府執政效果考核中的作用，降低教師教育振興政策執行中央—地之間的利益沖突。其次，中央教育行政部門可通過建全對地方政府的資金補償等利益補償機制，不斷完善政策支持體系等方式，加大對地方政府政策執行的支持力度，以更好地支持地方的政策執行行動，提高其執行積極性。如在教師培訓問題上，中央教育行政部門可深化金融創新，拓寬教師培訓資金融資渠道，鼓勵社會、高校等資金投入教師培訓。同時，中央教育行政部門出臺培訓經費專項管理政策，對下撥給培訓機構的經費進行及時的監督和檢查，保證專款專用，落到實處。最后，強化教師教育振興政策執行的問責機制，以加強對地方執行主體的監督。中央政府應從行政監督、財政投入、制度法規等方面入手，建立中央、地方、培訓基地、學校各方權責相統一的清單，加強對地方政府、培訓機構、學校等在教師教育振興工作上的監督和支持。

與此同時，地方教育行政部門作為教師教育振興政策的主要執行主體，其執政觀念直接影響政策的執行效果。因此，地方教育行政部門應轉變觀念，充分認識到教師教育振興的重要性，明確自身的責任，為教師教育振興服務，為教育高質量發展服務。同時，政績考核雖是評價高質量發展的關鍵指揮棒，但地方政府在績效考核影響下，更要樹立正確的政績觀，扎扎實實地落實好教師教育振興政策，不能為追求一時之利而忽視教師教育振興政策的執行效果。

3.提高目標群體認知，降低政策執行阻力

在教師教育振興政策執行過程中，不僅要突破師范院校自身的局限性，還要提高師范生對政策的認知度和滿意度，從而使其認識到政策執行的真正價值，緩解政策執行阻力。

師范院校作為培養教師的主陣地，應推陳出新、與時俱進，充分認識到自身的局限性并加以解決。因此，針對師范院校存在的自身局限性問題，可采取以下措施解決：第一，明確自身定位。雖然當前師范院校在不斷向綜合化方向發展，但要明確自身的辦學方向和辦學特色，合理制定發展目標，牢記其發展師范教育的主要職責，合理規劃師范專業布局，為國家培養高質量的師范生。第二，加強教師教育專業建設，優化教師專業發展培養體系，在重視原有師范專業建設的基礎上，滿足社會對國民素養的需求，在探析教師教育振興政策的基礎上，有針對性地進行師范專業建設，實現教育理論與教育實踐的統一，進一步提升師范生的培養質量，促進教師隊伍高質量發展。第三，師范院校還需進一步尋求政府力量，促使其出臺更多強有力的教師教育政策和制度來保障一流高校教師教育學科建設，鼓勵高水平的綜合性大學創建教師教育學院，探索多元化教師教育模式。

另一方面，公費師范生是鄉村教師隊伍補給的源頭活水，對解決公費師范生“下不去，留不住”問題尤為必要。為此，政府應加強教師教育振興政策宣傳力度，綜合運用多媒體、線上線下相結合的方式進行全方位的宣傳。強化教師保留政策的支持力度，針對履約階段存在的風險，應采取靈活的方式增強鄉村教師的光榮感和使命感。師范院校應建立師范生思政教育與鄉村教育實踐的耦合機制[12]，優化定向師范生培養方案，在培養過程中厚植鄉土情懷，融入鄉土文化，在育人育師過程中克服其功利化行為與動機。同時，公費師范生作為助益鄉村建設的年輕力量，關乎鄉村教育的未來發展和城鄉教育的公平發展，地方教育部門應盡可能提供多樣的發展平臺和職業待遇，提升該群體的成就感、使命感和幸福感。最后，政府還應優化財政投入結構，把改善和提高一線教師的待遇作為財政投入的重點，建立教師工資待遇保障機制，切實解決教師的實際困難。在職稱評定上給予一定傾斜，提高其晉升希望和職業地位。

4.改善政策執行環境，打造良好的政策執行生態

教師教育振興政策只有與其所處的環境相適應，才能充分發揮作用，實現理想的執行效果。因此，為改善教師教育振興政策執行環境，應積極打造良好的政策執行生態，鞏固政策執行基礎。

首先，各級政府應保障各個區域教育經費的充足與適當均衡。充足的教育經費是教師教育發展的物質基礎，然而我國地域遼闊，東西部以及城鄉之間經濟發展存在一定差異，地區間教育經費投入不盡相同，一些欠發達地區以及鄉村地區教育經費明顯不足嚴重影響了教師培訓的質量及長足發展。欠發達地區作為教師教育振興的重要區域，今后政府應加大對該區域的教育經費投入力度，將教師培訓經費和教師培訓機構建設經費納入教育發展經費保障制度中，為教師提供安全便利的工作環境，提供學習平臺和發展機會。除了保障教師培訓經費的充足外，各級政府還應關注教師培訓經費分配的公平性。如廣西推行的教師教育經費“縣級統籌”改革，在一定程度上促進了縣域教師培訓的均衡發展。同時，各部門也應根據當地教師培訓實際情況，成立專門的教師培訓團隊及培訓基地，為教師長遠發展提供發展渠道。

社會因素作為影響政策執行的重要因素同樣不容忽視。為此，在解決社會公眾對鄉村教師的誤解問題上，需要地方政府對社會公眾進行及時引導和宣傳，努力形成正向的輿論導向，拓寬傳播渠道，通過書籍報刊、社會媒體、講座以及專人采訪的方式大力宣傳鄉村教師的價值，以多角度、全方位地引導社會公眾認同鄉村教師的職業，肯定其為鄉村教育振興所做的重大貢獻，不斷提高鄉村教師的職業地位[13]。同時，也要改變教師自身對鄉村學校的固有觀念，完善鄉村教師榮譽制度，通過多渠道宣傳鄉村教師的優秀事跡，不斷提高鄉村教師的職業榮譽感。

參考文獻

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[13] 李志超.新時代教師隊伍建設改革與創新：基于浙江省基本經驗的研究[J].教師教育學報，2022，9（01）：131-136.

[作者：王穎碟（1997-），女，河南漯河人，海南師范大學教育學院，碩士生；王標（1981-），男，湖南衡陽人，海南師范大學教育改革與發展研究院，院長，教授，博士；馬宇祥（1997-），男，河南漯河人，山西農業大學公共管理學院，碩士生。]

【責任編輯? ? 鄭雪凌】

*該文為2023年海南省高等學校教育教學改革重點項目（hnjg2023zd－24）、山西省社科聯2022年度重點課題研究項目“‘破五唯背景下山西省高校教師科研能力評價指標體系研究”（SSKLZDKT2022035）、2022年度海南師范大學研究生創新科研課題（hsyx2022-28）的研究成果