論授權暫時調整法律適用的監督問題及其完善

李 彪

（西南政法大學 行政法學院，重慶 401120）

自2013 年8 月黨中央、國務院正式批準設立中國（上海）自由貿易試驗區以來，我國目前共建立了包括廣東、遼寧、海南、四川、重慶等在內的21 個自由貿易試驗區。作為我國新一輪對外改革開放背景下的一項重大戰略舉措，自由貿易區建設的主要目標與核心任務就在于推進相關制度與管理體制等的創新，以期在全國范圍內發揮積極的引領示范作用。[1]

鑒于自由貿易區建設承擔著制度改革與創新的重要功能，其不可避免地會對現有法律規則造成一定的沖擊，進而加劇改革與法治之間的緊張關系。因此，為了更好地緩解法律穩定性與自由貿易區改革靈活性之間的這種張力，第十二屆全國人大常委會于2013 年8 月30 日通過了《關于授權國務院在中國（上海）自由貿易實驗區暫時調整有關法律規定的行政審批的決定》。通過此授權決定，全國人大常委會授予了國務院暫時調整部分法律規定在自由貿易區范圍內予以適用的權力。①這為自由貿易區在相關領域內的改革破除了來自法律制度層面上的桎梏。

作為一項與自由貿易區建設同步產生、同步發展的新型授權類型，授權暫時調整法律適用自問世實施以來，就受到了來自學界各方的廣泛關注。目前學界討論的側重點主要集中在授權決定的性質界定、授權決定的正當性基礎以及授權主體和被授權主體的資格與權限等問題上，[2]而忽略了對這種新興的授權類型該如何進行有效監督的問題。此外，在以現行《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）第16 條為基礎的相關法律規范層面上，也并沒有專門針對該項授權類型的具體監督機制的建構與安排。因此，為了使自由貿易區建設戰略背景下的該種授權類型能夠更好地在預設的軌道上運行，就有必要對其予以系統化的監督。這不僅是理論研究層面上所急需解決的問題，同時也是立法實踐中所必須予以回應的問題。為此，本文將從既有法律規定和授權決定的具體內容出發，先行探討該種授權類型所具有的特殊授權結構，并在此基礎上就該種授權類型的監督機制所存在的主要問題予以深入分析。進而結合當前自由貿易區建設的具體實踐經驗，在現行有效的制度框架內，對全國人大常委會所作出的授權暫時調整法律適用的監督機制提出切實可行的完善路徑。

一、當前我國授權暫時調整法律適用的特殊授權結構

與既有的傳統授權類型不同，全國人大常委會所作出的授權暫時調整法律適用這一授權類型，在授權結構上有其特殊性。其并非僅具有一種單一化的授權行為類型，其除了包括“暫時調整或暫時停止適用法律的部分規定”的授權內容外，還包括“立法的授權”的內容，是一種具有“暫時調整法律適用授權”和“立法授權”二元結構的新型授權類型。[3]

（一）“暫時調整法律適用”的授權

就“暫時調整法律適用”的授權而言，全國人大常委會基本上都會在對自由貿易區授權決定的標題部分以及文本內容中，以“授權國務院在……自由貿易試驗區”“暫時調整適用”“有關法律規定”等的表述，對該層次的授權予以明定。值得注意的是，全國人大常委會針對自由貿易區進行授權的被授權主體一般而言都是國務院，并未涉及其他主體。這是因為自由貿易區建設所承擔的主要任務是，對經濟行政管理領域內的相關體制、機制進行符合時代發展要求的改革和創新，故由國務院作為被授權主體則是理之當然的。

對“暫時調整法律適用”的行為性質，理論上有學者將其定位為一種法律修改活動，認為全國人大及其常委會在此層面上的授權是一種“授權修法”行為。[4]首先根據學理通說和實踐慣例來看，所謂的法律修改是指一部法律在一國主權范圍內經過法定的立法程序公布生效后，由該法律的制定機關按照法定程序，對該法律所規定的某些部分進行補充、刪除或變更的行為。暫時調整法律適用這一行為本身就意味著，被調整適用的個別規定將會在一定時期內在特定區域不再具有法律效力，或者由新規范內容替換原規范內容在特定時間段內在特定區域有效。[5]因此，從這個角度來講暫時調整相關法律規定，在特定期限內在特定區域的適用，是符合法律修改的所謂新舊規定不一致的這樣一種基本意涵的。其次，根據《立法法》第10 條第3 款的規定，全國人大常委會具有對普通法律進行制定、解釋、修改和廢止等完整的立法權能。②如果將“暫時調整法律適用”定性為一種法律修改行為的話，那么全國人大常委會也就具備了授權其他主體暫時調整由其制定的法律的部分規定的當然權限與資格。但是該觀點也忽略了一些問題。

首先從法律修改的最終實踐效果上來看，法律修改是新的法律規定永久性地取代舊的法律規定在一國主權范圍內發生法律效力，而原來的法律規定也永久性地在一國主權范圍內失去效力。也即法律修改應當具有一種時間效力上的永久性替代功能。反觀已有的授權決定文本內容，基本上都有諸如“對實踐證明可行的，修改完善有關法律；對實踐證明不宜調整的，恢復施行有關法律規定”的相關規定。故此時授權決定中所涉及的相關法律規定只是暫時性地不再適用，未來是否繼續適用則有待“實踐的證明”。如果通過實踐證明是可行的，則原來的相關規定便被修改而永久性地停止適用，如果實踐證明不可行的，則重新恢復其在該特定區域內的適用效力。在這種情況下，暫時調整適用的相關法律規范的效力是處于一種不確定的狀態的，其會根據外在形勢和條件的變化而做出相應的調整，[6]這就與法律修改的時效性相左。

其次，該種觀點所認為的法律修改除了包括由權威立法機關自己直接修改或者由其授權其他主體修改其制定的法律規范的情形外，還包括現在對有關法律條款的內容予以刪除、廢止以及在未來某個時間對該條款的內容予以恢復的情形。此外，對于法律條款內容的修改以及法律條款適用效力的變動也都被歸入了法律修改的范疇。[7]因此，該種意義上的法律修改其實是一種廣義的法律修改觀，其忽略了法律修改的主要任務是對現行已經公布生效的相關法律規范的內容加以完善的這樣一種本質要求。并且出于國家法制統一的需要，法律修改還應當具有適用范圍上的一致性，也即舊的法律規定在一國主權范圍內永久性的失效，而新的法律規定在一國主權范圍內開始生效。“暫時調整法律適用”只是使得被暫時調整適用的相關法律規定在特定區域內暫時性地失去效力，而原規定卻依然在全國其他地區和范圍內具有法律效力，依然能夠得到有效適用。從這個角度來看，“暫時調整法律適用”也并不符合法律修改適用范圍一致性的基本要求。

最后，從形式角度進行考察，我國的法律修改方式主要是法律修訂、法律修正以及法律修正案這三種方式。[8]不管是哪一種法律修改方式，其在程序要求上都會有一個必經程序即由國家主席以簽署主席令的方式予以公布，但“暫時調整法律適用”卻并沒有履行過該項程序性義務。如果將暫時調整法律適用定性為一種特殊形式的法律修改的話，雖然能夠在某種程度上為授權主體作出此類授權提供一定的正當性基礎，但是從實踐操作來看也會存在一定的矛盾之處。在實踐中，全國人大常委會除了授權被授權主體暫時調整適用由其所制定的非基本法律的部分規定外，還授權其對全國人大所制定的基本法律的部分規定，予以暫時調整適用。③對于全國人大常委會所通過的一些非基本法的部分規定，其有充足的法理基礎和法律依據，來授權其他主體在特定地區暫時性地進行調整適用。因為全國人大常委會本身就具備由其所制定的非基本法律的完整性立法權能。[9]但對于全國人大所通過的有關基本法律的部分規定，由全國人大常委會授權其他主體在特定區域內予以暫時調整適用，則可能會面臨諸多質疑。因為根據“法無規定即禁止”的公法原則以及《中華人民共和國憲法》第67 條第2 款、第3 款和《立法法》第10 條第3 款的規定，對于全國人大所制定的法律，在全國人大閉會期間是由全國人大常委會進行部分的補充和修改的，而全國人大常委會對于全國人大所制定通過的法律僅有所謂的部分性立法權能，而非完整性立法權能。因此，綜上而言，筆者認為把“暫時調整法律適用”的授權界定為一種授權修法行為是有失偏頗的。

（二）立法的授權

基于為改革創新破除既有規范限制的現實考量，全國人大常委會作出了“暫時調整法律適用”的授權安排。“暫時調整法律適用”雖為特定事項的改革預留了一定的創新空間，但其同時也意味著舊有的法律規范在一定期限內在部分地區會失去效力，從而進入到“休眠期”的狀態。那么針對需要在特定地區進行改革試驗的特定事項又應當適用何種法律規范呢？至此，全國人大常委會就還需要通過立法授權的方式，授予被授權主體針對特定改革事項進行法律創制的權力，以彌補因先前既有規則被懸置而又缺乏后續新規則銜接的窘境。

在實踐中，由于立法授權部分與傳統授權立法行為在邏輯運行方面存在諸多相似之處，故有學者就將該層次的授權歸屬于授權立法的范疇，認為其是一種“立法后中止實施”的行為，是“授權立法模式的新常態”[10]，屬于“調整適用型授權立法”[11]。因為從相關授權決定的文本和立法實踐來看，立法機關作出在特定期限內在部分地區暫時調整適用相關法律規定的決定之后，又明確規定了授予其他國家機關制定有關具體試點辦法的權力或間接性地認可了其他國家機關制定具體實施方案的權力。這一行為其實從法律本質上來講又與授權經濟特區立法具有高度的一致性。[12]例如全國人大常委會在2021 年4 月29 日通過的《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在自由貿易試驗區暫時調整適用有關法律規定的決定》中，雖然并沒有明確規定國務院及其有關部門的具體試點方案制定權限，但是卻在該決定中以及在該決定（草案）的說明中間接性的認可了國務院及其有關部門的實施方案制定權限。④因此，有學者才將該立法授權部分認定為授權立法制度的范疇，由授權立法制度予以調整和規制。

然而該種觀點也具有一定的片面性。首先，二者在被授權主體方面存在顯著差異。《立法法》中所規定的傳統授權立法的被授權主體僅有國務院，并未包括其他主體，而授權暫時調整法律適用的立法授權部分的被授權主體，除了國務院以外，還包括地方各級人民政府等主體。例如全國人大常委會在2020 年4 月29 日所通過的《全國人大常委會關于授權國務院在中國（海南）自由貿易試驗區暫時調整適用有關法律規定的決定》中，明確規定“建設用地在現有基礎上不增加的前提下，由海南省人民政府制定具體管理辦法。”如果將立法授權部分界定為傳統授權立法的話，雖能使全國人大常委會對國務院的相關授權決定獲得合法性和合理性的支撐，但是就全國人大常委會對其他主體的相關授權而言，就很難通過授權立法這一項制度獲得充足的合法性和合理性支撐。[13]

其次，二者在適用條件方面存在顯著差異。《立法法》中所規定的授權立法的適用條件是，對于專屬于全國人大和全國人大常委會立法職權范圍內的相對法律保留事項，因為某些特定的原因使得制定法律的條件不成熟，而尚未制定法律的，全國人大和全國人大常委會可以授權國務院先行制定行政法規在全國范圍內施行。而立法授權部分的適用條件則是，在已有相關法律規定的前提下，有關試點改革決定或措施與現行有效的法律規定之間不一致，而需要對現行有效的法律規定進行暫時性、局部性的調整適用，以為將來立法機關正式修改法律提供借鑒經驗。換言之，授權立法的先決條件是尚無相關立法規定，且其所擔負的是一種法的創制功能，而立法授權部分的先決條件是已有相關法律規定，且其所擔負的是一種法律是否修改的試驗功能。[14]

最后，二者在適用事項范圍方面也存在顯著差異。《立法法》中的授權立法所涉及的事項不能包括專屬于全國人大和全國人大常委會立法職權范圍內的絕對法律保留事項，也即對于絕對法律保留事項是不允許授權國務院先行制定行政法規的。而授權暫時調整法律適用的立法授權部分中，所涉及的改革事項范圍，除了包括傳統的行政審批改革事項和行政管理改革事項外，現也逐漸發展到了司法制度當中的訴訟制度改革事項。這些改革事項也早已超越了傳統授權立法中所規定的絕對法律保留事項不得授權的界限。因此，就立法授權部分也不應將其簡單地歸入授權立法制度的范疇。[15]

綜上而言，全國人大常委會所作出的授權暫時調整法律適用的這一授權類型，其既不是簡單的授權修法，也不是傳統的授權立法，而是一項在全面深化改革背景下，所創新出的具有“暫時調整適用—立法授權”二元授權結構的新型授權類型。

二、現有授權暫時調整法律適用監督機制存在的問題

有授權必然有監督。全國人大和全國人大常委會所作出的該類特殊授權類型，不能僅限于授權這一單一層面，其還應當跟進后續的實質監督。這也就意味著全國人大和全國人大常委會作為授權主體，除了需要從源頭上保障有關授權的正當性基礎之外，還需要在后續的授權實施過程中承擔起主導改革發展、控制改革風險的職責。因為對全國人大常委會所作出的授權暫時調整法律適用的具體實施情況予以有效的監督，是保障授權所預設的改革發展目標能夠順利實現的重要基礎。然目前，在立法實踐中，雖然也規定了一些相應的監督措施，但這類監督措施更多只停留在形式監督的層面，而并未觸及到更深層次的實質監督的層面。

（一）試點方案的備案審查監督不到位

從既有的立法實踐來看，全國人大常委會作為授權主體，在作出授權暫時調整相關法律規定在特定區域范圍內適用的授權決定之后，被授權主體一般意義上而言，也都會依據該授權決定具體出臺諸如試點辦法、總體方案等相應形式的后續改革試點規則。為保證全國人大常委會的授權決定能夠得到切實有效的貫徹和執行，就有必要對被授權主體后續所出臺的此類規范性文件，通過一定的監督形式進行監督。但是就被授權主體后續所作出的改革試點規則的監督在具體實踐層面卻又存在著一系列突出的問題。

第一，備案要求不統一。同樣是全國人大常委會針對具體改革試點地區所作出的暫時調整法律適用的授權決定，有些就明確規定了對試點辦法或總體方案等需要予以備案的要求，而有些就沒有規定。例如2016 年12 月25 日所通過的《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在部分地區和部分在京中央機關暫時調整適用<中華人民共和國公務員法>有關規定的決定》中，就明確規定了“具體試點辦法由國務院作出安排，并報全國人民代表大會常務委員會備案”的要求。但是在2013 年8 月30 日針對上海自由貿易區所作的《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在中國（上海）自由貿易試驗區暫時調整有關法律規定的行政審批的決定》中，就缺少了對之后國務院于2013 年9月27 日所批準通過的《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》需要進行備案的要求。

第二，備案與審查要求相脫節。即便在某些類似的授權決定中，全國人大常委會已經規定了對后續試點方案或總體方案等進行備案的要求，但是卻并沒有明確規定對其進行審查的要求。同樣，在針對自由貿易區的此類授權決定中，不僅沒有規定備案的要求，而且也沒有規定審查的要求。對于“備案”而言，其意味著需要將相關立法文件等報送特定的備案機關進行登記、存檔，以備將來審查。而“審查”則意味著，需要由特定機關對報送備案的立法文件等是否符合憲法、法律以及授權決定的有關規定，進行實質意義上審查研究，并在此基礎上提出相關處理意見。由此可見備案與審查是兩種性質完全不同的行為，備案行為是屬于知情權的范疇，而審查行為則是屬于建立在備案行為這一知情權范疇基礎上的審議權，二者不能混為一談。備案行為是審查行為的基礎或前提條件，但是審查行為卻并不一定是備案行為的當然延申。[16]

第三，備案權的行使流于形式。從既有的已經規定了備案要求的授權決定中，我們可以看出接受備案的主體對被授權主體后續所出臺的有關改革試點規則，其實是有可以予以備案和不予以備案的權力的。換言之，全國人大常委會如果發現提交備案的試點辦法和總體方案等具有可能違反憲法、法律和授權決定的精神、原則和要求的情形時，是可以不予備案的。但就目前實踐中的情況來看，全國人大常委會不管是對《立法法》第109 條所規定的行政法規、地方性法規、行政規章等，還是對授權決定中明確規定需要予以備案的試點辦法和總體方案等，都沒有真正行使過不予備案的權力。這種現象和做法并不意味著相關行政法規、政府規章以及試點辦法和總體方案等就是完全符合憲法、法律以及授權決定等的規定和精神的。相反，這一定程度上反映了全國人大常委會的備案審查權沒有真正的發揮實質性功效，備案審查制度依然是流于“備而不審”“審而不糾”的形式主義層面。

（二）授權實施情況報告反饋機制不完善

對授權的具體實施情況要求報告的意義就在于，由報告義務主體將改革實施過程中所遇到的難題以及改革需求等，能夠及時地通過該項機制傳達至授權主體，以便授權主體能夠及時地了解改革的具體實際情況，并對改革中不適宜的部分作出調整，進而更好地指導改革的實施。這其實為授權主體能夠更好地監督被授權主體以及暢通兩者之間的信息交流提供了良好的平臺。但是該項機制在實施過程中也會面臨著一些問題。

首先，由于《立法法》第13 條等相關法律規范，并未以具體法律條文的形式來明確規定該項報告反饋機制，就使得該項機制欠缺了立法規范層面的基礎，成為了一項非法定的配套機制。同時，也正是由于該項報告反饋機制在立法形式層面的缺失，才使得其所欲達到的預期效果大打折扣，在很大程度上成為了一種形式性的“象征口號”。其次，就是在已經規定了報告反饋義務的授權決定中，很多細節性的問題如報告的形式、未作出報告時的責任、作出報告之后的后續發展流程如何等也沒有得到反映。最后，針對某些已經到期的需要繼續試點的授權決定，相關授權主體也對其進行了延期并作出了授權延期的決定。但是在現有的延期決定中也并未明確規定，在延期期間有關試點實施機關是否還需要履行向授權主體進行報告反饋的義務。

（三）授權效果驗收評估機制不健全

授權效果驗收評估機制是由授權主體于授權決定所規定的試點期限屆滿后，通過組織有關人員或機構并依據一定的標準，在對改革的最終實踐成效進行客觀總結與合理分析的基礎上，評估現有改革成果或改革經驗等是否有繼續實施的必要、是否具備在全國進行復制推廣的條件以及是否需要通過修改相關法律規定來將其法定化的一項機制。[17]但是該項機制在實踐適用中也會有一些亟待解決的問題。

首先，最主要的問題就在于缺乏一套專門性的評估標準。雖然目前針對法律、行政法規、地方性法規以及行政規章等的評估，都具有一套相對比較完整和成熟的評估標準，但是這些標準對授權暫時調整法律適用后續施行成效的最終判斷，也僅具有一定的參考借鑒意義，不能將其完全照搬。此外，我們在進行評估時，除了需要考察授權最終所取得的實際成效外，還要考慮被暫時調整適用的相關法律規定是否需要予以修改、改革成果是否適宜全面推廣等問題。因為全國人大常委會作出授權暫時調整法律適用決定的任務，就是要為是否需要修改或者恢復適用有關法律規定以及是否需要推廣適用相關改革實踐經驗等問題，提供科學的參考依據。

其次，就評估的形式而言也相對過于單一。目前在既有的授權實踐中，授權主體對授權實施效果的評估，基本上都是采用審議報告的形式進行的。然這種評估形式在某種程度上，除了會使得該驗收評估程序具有一定的封閉性以外，還會使得最終的評估結果帶有一定的片面性色彩。因為在該種評估形式當中，涉及的主體主要包括審議報告的授權機關和作出報告的被授權機關，而其他身居改革一線的具體實踐主體則被間接性地排除在該范圍之外。

最后，評估過程中的民主參與性不強。在后續改革試點規則施行的過程中，有關企業、社會團體以及具有利害關系的公民是改革最直接的經歷者，他們對改革的實際成效其實是最有發言權的，但是在實際的驗收評估工作中，授權主體并未將其吸納到報告會中，以聽取其意見和建議。

三、完善授權暫時調整法律適用監督機制的具體路徑

正如上文指出，授權暫時調整法律適用的既有監督措施，在立法實踐中基本僅停留于形式層面，而未能發揮出其應有的實質效用。因此，為了保證授權所預設的改革目標能夠順利實現，就有必要對該項授權的監督機制進行有針對性的、系統化的完善。

（一）完善改革試點規則的備案審查監督機制

首先，應當明確規定對有關試點方案或總體方案等需要報送備案審查的要求與具體期限。從《立法法》第13 條以及有關授權決定的具體規定來看，對試點方案或總體方案等要么沒有明確規定備案的要求，要么雖然規定了備案的要求，但是卻并沒有明確規定對其進行審查的要求和具體的備案期限。針對這種現象，《立法法》或相關授權決定中應當明確規定，對被授權主體所制定的試點方案或總體方案等需要履行報送備案審查的義務，將試點方案或總體方案等納入備案審查的范圍，以接受授權主體的監督。同時還需要對有關試點方案或總體方案的備案期限作出統一、明確的規定。備案的具體期限可以參考地方性法規、政府規章、司法解釋等的備案期限規定，如應當在制定通過后的30 日內報送有關機關予以備案。[18]

其次，接受備案的主體應當加強對提交登記備案的試點方案或總體方案等的主動審查力度。接受備案的有關部門在對試點方案或總體方案等進行備案時，除了要做到形式上的分類、登記、存檔等工作以外，還應當對報送備案的試點方案、總體方案等的內容進行實質性的審查。[19]通過審查如果發現總體方案、試點辦法等可能存在違反憲法、法律以及授權決定的相關規定的情況時，可以向試點方案或總體方案的制定主體提出書面的審查意見或修改意見。如果其明確表示拒絕予以修改的或者未在規定的時間范圍內作出積極回應與處理的，那么接受備案審查的機關則有權對報送備案的試點方案、總體方案等作出拒絕備案的處理。

再次，應當強化備案審查的責任機制。對于試點方案、總體方案的制定機關而言，應當明確其拒絕履行備案義務的責任和其對于有關審查主體所提出的修改意見、審查意見怠于處理的法律責任。具體來說應當在《立法法》等相關法律規范中或者在全國人大和全國人大常委會所作的授權決定中明定，有關試點辦法或總體方案的制定機關未在規定期限內向特定機關履行法定備案義務的法律后果。即其所制定的試點方案或總體方案等未履行備案義務的不具有法律效力，并且對其直接主管人員和其他直接責任人員還應當給予相應形式的處分。

最后，應當建立改革試點規則的審查批準制度。審批制度作為一項防止各種規范間發生沖突的有效措施，其不僅能很好地激發地方立法的主動性和積極性，而且還能使上級機關對其進行有效的監督，確保各級規范性法律文件制定的正確性。[20]因此全國人大及其常委會在必要時，可以在向有關主體作出的授權決定中，規定“審批”這一監督方式。此處的“必要時”指的是所授權的暫時調整或暫時停止適用的相關法律規定涉及到國家、公民的重大利益，涉及到我國基本經濟、政治制度建設等方面的重大問題。[21]

（二）健全授權實施情況報告反饋機制

授權實施情況報告反饋機制既是授權主體及時、全面地了解授權具體實施情況的重要渠道，同時也是授權主體對被授權主體進行有效監督的重要形式。因此就授權實施情況報告反饋機制的構建，主要可以從以下幾個方面展開：

第一，需在立法規范層面以及授權決定中明確規定該項強制性義務。正如上文指出，由于被授權機關的報告反饋義務并未在《立法法》第16 條中得到明確規定，并且再加之授權機關也并未在其所有的授權決定中都明確規定該項義務，以至于該項義務在立法實踐中更多地被當成為一種毫無約束力的、可有可無的“角色”。因此在保證法律穩定性的前提下，我們可以要求授權機關在其所作出的暫時調整法律適用的授權決定中，包括在延期決定中，都需要明確規定被授權機關對授權授權機關的報告反饋義務。因為被授權機關定期向授權機關履行報告反饋義務，能夠有效地消弭授權機關與被授權機關之間在信息—權力結構當中的不對稱性問題。[22]

第二，除了應當明確規定被授權主體對授權主體的主動報告反饋義務以外，還應當明確規定改革試點地區具體實際執行主體對被授權主體的主動報告反饋義務。因為授權決定的具體實際執行主體往往處于改革發展實踐的第一線，其能夠對授權實施過程和改革實踐過程中的具體難點和具體實施情況等有最先的了解和認識。并且其能夠得到關于改革發展問題的第一手資料，其向被授權主體所提交的第一手資料也正是被授權主體向授權主體做出相應報告反饋的最原始資料。因此在對被授權主體要求報告反饋義務時，也不能忽視對具體實際執行機關的報告反饋要求。

第三，要建立定期報告與不定期報告相結合的報告反饋機制。其中定期報告應當包括年度報告、期中報告和期終報告三類。對于改革試點事項不是特別復雜、授權期限也并未超出三年的授權決定，我們可以僅采取期中報告和期終報告這兩種形式的報告方式。對于改革試點事項相對比較復雜、試點期限超過3 年以上的授權決定，我們除了規定期中報告和期終報告這兩類報告形式以外，還可以規定年度報告這一有效確保授權決定能夠得到切實實施的報告形式。此外，對于年度報告和期中報告，有關主體應當在每一年度或授權決定規定的中期期限屆滿后的七個工作日內，完成年度或期中報告總結書或說明書，而期終報告則應當在授權決定規定的期限到期后的三十個工作日內完成最終報告總結書或說明書。不定期報告制度又稱臨時報告制度，它是指被授權主體或授權決定的具體實施主體可以在滿足相應條件的基礎上，根據有關改革發展的具體態勢向接受報告的主體隨時進行報告的制度。將定期報告反饋制度與不定期報告反饋制度二者進行有機地結合，才能夠真正發揮出其應有的監督效用，使其能夠更好地為社會主義改革發展服務。

（三）建立授權效果驗收評估機制

授權效果驗收評估機制是指授權主體主動對相關授權的最終實施效果，在規定期限屆滿之后，進行驗收評估的一項重要制度。通過評估如果認為授權的實施已經切實達到了預期的改革目標，并可以對相關法律規定進行修改的話，那么有權機關就應當及時依據法定程序對相關規定予以修改完善。反之通過評估如果認為授權的實施并沒有發揮出其應有的效果的話，那么有權機關就應當恢復對原有法律規定的施行。因此對授權實施效果進行評估驗收是檢驗改革是否成功，決定有關法律是否需要修改的重要基礎和必要前提。對授權效果驗收評估機制的構建最主要的就在于評估主體的安排和評估標準的確定上，在此需要予以重點論述。

首先就評估主體來說，不同的評估主體基于不同的專業知識背景以及與被評估對象的關系、人員結構等因素，會對評估的效果與評估的質量產生非常大的影響，故應當構建一種多元化的評估主體模式。[23]具體來講主要有以下兩種選擇：

第一，由授權主體負責組效果驗收評估小組。驗收評估小組除了應當吸收被授權機關的有關人員之外，還應當吸納改革試點地區具體負責授權決定實施的執行部門、社會公眾以及有豐富專業知識的各領域專家學者。鑒于實踐中全國人大及其常委會面臨著會議議期較短，而需要其決議的事項又紛繁復雜，由其具體負責組建評估驗收小組又不是特別現實的情況下，故可以考慮將具體負責組建驗收評估小組的任務交由憲法和法律委員會完成。因為憲法和法律委員會作為全國人大的專門委員會，在全國人大閉會期間受全國人大常委會的領導，具體負責規范性文件的合憲性審查與加強憲法監督等職責，由其負責組織也是其職權的應有要義。

第二，由第三方專門機構負責評估。由具有中立性的第三方機構和其他社會組織來進行評估，能夠使得評估的結果更加全面化、中立化和客觀化。但是不容忽視的是，我國第三方評估機構也會存在諸如評估機構的信譽度不高，業務能力層次不一，獨立性或中立性不足等一些問題，而這些問題也可能會使相應的評估結果出現不同程度的偏差。因此在選擇由第三方評估機構介入評估時，可以考慮引入第三方機構間的競爭制度，擇優選擇條件出眾、經驗豐富的機構進行評估。[24]

其次，就評估標準而言，授權的最終實施成效在很大程度上會取決于被授權主體依據授權決定所作出的具體試點辦法、總體方案等的實施情況。因為被授權主體依據授權決定所制定的試點辦法或總體方案等是對授權決定的具體化和細化，其制定、實施效果如何在某種程度上也就決定了授權決定的成功與否。因此就授權實踐效果的最終評估標準而言，其本質就是評估被授權主體依據授權決定所作出的試點方案、總體方案等的制定及實施情況。作為授權效果驗收評估機制核心的評估標準應具有一定的梯度性，這樣才能保證事后評估的可操作性，減少評估主體恣意裁量的空間。具體而言主要包括以下幾點：

第一，效能標準。具體是指被授權主體依據授權決定所制定的改革試點規則的實際實施績效，與全國人大及其常委會授權當時所預設的績效目標進行比較。以此來了解有關改革試點規則的實施是否符合授權決定所設定的目標和方向以及符合授權目的的程度。[25]

第二，效益標準。其主要是指有關試點改革方案或總體方案等在試點地區實際實施過程中，所達到的效果與其具體實施成本之間進行比較的關系。具體而言一般應當包括經濟效益和社會效益。其中對于經濟效益的衡量主要是采用成本收益分析法來進行，而對于社會效益的衡量則主要采用選取特定的對象和隨機抽取一般公眾的方式來進行。[26]

第三，改革試點地區公眾對改革的可接受程度。改革最終成效與有關法律規定是否需要修改或恢復施行有密切關聯，而法律作為重要的行為指引性規范，對其是否進行修改或廢止等都會對公眾的社會生活帶來深刻的影響。因此對試點方案或總體方案的實施實效進行評估，就需要考慮將社會公眾的可接受程度作為試點改革評估的標尺，因為試點方案或總體方案只有得到人們的普遍認可才能夠被更好的遵守、執行與擁護。[27]

注釋：

①2015 年新修訂的《立法法》第13 條當中雖然明確規定了“暫時調整適用”和“暫時停止適用”這兩種授權方式，但是在立法實踐中，全國人大常委會在其授權決定中基本上使用的是“授權暫時調整”的表述，而未使用“授權暫時停止”的表述，并且“授權暫時調整法律適用”在本質上也是包括了“授權暫時停止法律適用”的意涵的，因此，本文將以“授權暫時調整適用”來表述《立法法》中的兩種授權類型。

②時任全國人大常委會法制工作委員會副主任的闞珂，在2014 年3 月9 日的全國“兩會”的記者會上就明確表示“立法其實包括法律的制定、法律的修改、法律的廢除、法律的解釋等。”那么從這個角度講全國人大常委會是擁有對由其制定的普通法律的“完整立法權”的。

③例如全國人大常委會在上海自由貿易區建設過程中，就授權國務院對全國人大所制定的《外資企業法》《中外合資經營企業法》《中外合作經營企業法》中的部分法律規定進行了暫時調整或暫時停止適用。

④全國人大常委會在2021 年4 月29 日通過的《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在自由貿易試驗區暫時調整適用有關法律規定的決定》中，雖然并未明確規定授予國務院及其有關部門制定具體試點方案的權力，但卻通過“國務院及其有關部門要加強對試點工作的指導、協調和監督”的形式以及該決定（草案）說明中的“試點過程中，有關部門和地方將按照國務院部署和要求制定實施方案，細化改革舉措，做好改革政策工作培訓和宣傳解讀，調整優化業務流程，修訂完善工作規則和服務指南，改造升級信息系統，加強事中事后監管，守牢安全底線，確保改革措施全面落實”的規定，而間接性地認可了國務院及其有關部門的制定具體實施方案的權限。