中國秸稈資源管理政策綜述與建議

孫善俠　沈玉琴

摘要：近年來，針對秸稈露天焚燒問題，中國采取了各種政策和措施來控制污染并合理利用秸稈資源。文章收集整理了1999—2023年間國家和各省（直轄市、自治區）發布的秸稈資源管理政策文件，分為秸稈焚燒管理、秸稈綜合利用、秸稈能源產業規劃以及財政補貼等方面進行系統梳理和分析。在國家政策和地方政策的協調配合下，秸稈焚燒監管逐步實現了從人力防控到技術防控的轉變。然而，僅僅依靠禁燒不能從根本上解決秸稈焚燒問題，探索合理的秸稈利用方式成為秸稈資源管理的重要思路。國家通過制定發展規劃和實施方案，確定了秸稈資源利用的總體方向和思路；各地結合自身的秸稈資源稟賦和發展潛力，也制定了具體的發展規劃和實施方案。總體上，在各級政策的引導下，全國秸稈露天焚燒現象得到了顯著改善，秸稈資源的合理利用程度也有了顯著提高。但同時還存在一些問題，比如，東北地區秸稈焚燒現象依舊嚴峻，秸稈綜合利用扶持標準偏低，部分地區秸稈發電產業規劃布局不合理，可再生能源電價補貼不到位，關鍵技術研發滯后等。因此，國家還需要完善秸稈焚燒管理機制，加強東北地區的秸稈綜合利用，實施秸稈過腹還田，合理布局生物質發電項目，設立生物質發電專項補貼目錄，以及加大相關科技研發投入。

關鍵詞：秸稈焚燒；綜合利用；秸稈能源發電；補貼政策

一、引言

中國作為農業大國，擁有豐富的農作物秸稈資源[1-3]，妥善處理和合理利用這些豐富的秸稈資源是經濟和社會中的重要課題。傳統小農經濟時期，農民主要將秸稈用作家庭烹飪和供暖的能源以及牲畜飼料。隨著農業種植機械化和農民生活方式的變化，露天焚燒由于成本低廉且效率高，成為農民普遍采用的秸稈處理方式[4]。然而，秸稈的露天焚燒不僅浪費資源，還造成嚴重的空氣污染，給人們的健康和生命帶來了巨大的危害。在中國許多地區，露天焚燒農作物秸稈是顆粒物污染（PM2.5）的重要來源之一[5-7]。據研究估計，1996—2013年間小麥、玉米和水稻三大農作物的秸稈焚燒排放了2 707.34百萬噸二氧化碳，相當于居民煤炭使用所產生的二氧化碳排放量的45.1%[8]。

因而，控制秸稈露天焚燒，為秸稈尋找更有利的資源利用方式變得日益重要。2006年1月1日我國實施《可再生能源法》之后，國家陸續頒布各項法律法規禁止露天燃燒秸稈，同時通過財政補貼和稅費減免優惠等措施促進秸稈綜合利用。地方政府也依據本地情況實施相關管理政策并制定地方性秸稈利用專項補貼政策。在國家和地方政策共同配合下，各地有效遏制了秸稈露天焚燒現象，并探索出秸稈資源能源化、肥料化、燃料化、原料化、飼料化和基料化等多渠道利用體系。尤其是秸稈資源的能源化利用，既能夠減少污染排放，又能改善能源結構，還可以增加農民收入，促進農村經濟發展，實現了較大規模的發展。

國內關于秸稈管理利用政策的研究始于20世紀90年代末，涉及秸稈焚燒管理[9-11]、秸稈綜合利用[12-13]和生物質能源利用[14-16]等政策研究。但現有研究缺乏對最新政策的分析，且很少涉及地方層面的秸稈管理政策。我國秸稈相關政策近年來不斷更新調整，在政策內容和政策效果方面都有了很大變化。另外，地方性政策具有很大的差異性，秸稈資源的有效利用需要因地制宜。因此本文收集和整理了國家和各省、市、自治區1999—2023年發布的秸稈資源管理政策文件，通過系統的梳理和分析，從秸稈焚燒、秸稈綜合利用、秸稈能源產業規劃、補貼四個方面對秸稈資源管理政策進行了詳細分析，并從實現秸稈資源管理和利用的可持續發展角度提出相關建議。

二、國家層面秸稈資源管理政策分析

（一）秸稈焚燒管理

露天焚燒農作物秸稈易引發火災[17]，且易產生有毒有害物質，危害人們身體健康和生命[18-19]，此外，還會造成空氣能見度下降，影響道路交通和航空安全[20]。因此，國家出臺了一系列秸稈焚燒禁令（見表1）。1999年，六部門聯合發布禁燒管理辦法，劃定禁燒區。2003年，禁燒管理責任具體落實到基層政府。2005年，政府要求各相關部門組成檢查組，在禁燒期間加強督查。2009年起，環境保護部組織田間巡查，利用衛星遙感監測技術公布全國秸稈焚燒火點情況，逐步實現人防到技防的轉變。2013年，禁燒工作情況被納入各地環境考察范圍，禁燒工作開始與環保補助資金安排和項目立項審批等掛鉤。2014年，禁燒工作被納入《大氣污染防治實施計劃》考評中。2018年，生態環境部制定了《衛星遙感秸稈焚燒監測技術規范》，規范和指導秸稈焚燒衛星遙感監測工作。2021年，政府強化地方各級政府的主體責任，開展重點時段的秸稈焚燒專項核查，并特別提出對焚燒現象最為嚴重的東北地區加強秸稈禁燒管控。

（二）秸稈綜合利用

國家還發布一系列政策措施促進秸稈資源更清潔環保和高效的利用，包括用作肥料、飼料、食用菌基料、工業原料或燃料。表2總結了國家層面在推進秸稈綜合利用規劃和實施方案方面的指導方針和目標。2003年，國家環保總局明確提出秸稈綜合利用的指導方針，2009年，中央要求地方政府在進一步落實和鞏固該指導方針原則下，完成秸稈綜合利用規劃編制工作，2011年，按照 “十二五”實施方案的指導原則，選擇重點區域和領域，探索出產業化運作模式。2016年，中央要求地方政府因地制宜編制實施方案。2019年起，搭建健全國家、省、市、縣四級秸稈資源數據共享平臺，全面掌握全國農作物秸稈產生與利用情況。2021年起，探索推廣可持續的產業化市場化發展模式和秸稈綜合利用穩定運行機制，并特別強調加強東北地區的秸稈綜合利用。

（三）秸稈能源產業規劃

化石能源發電造成大量廢氣排放和空氣污染[21-22]。合理利用生物質能源發電可部分替代化石能源并降低污染，而使用農作物秸稈發電是生物質能源發電的主要方式之一。此外，使用秸稈發電還能夠為農民帶來實際的經濟效益[23]。熱電聯產則能進一步提高能源利用效率，實現生物質能源發電產業升級，并部分解決農村供暖問題，同時符合國家推進北方地區清潔供暖工程的目標[24]。

表3總結了2007—2023年國家政策中與秸稈能源產業發展規劃相關的主要內容。2005年，農業部統計顯示，全國秸稈產量約6億噸，3億噸可做能源使用。經過“十一五”期間的發展，我國生物質發電裝機容量逐年增加，已經形成了較為完整的設備制造能力和收儲運服務體系。但由于缺乏合理規劃和管理經驗，出現重復建設，導致建成項目秸稈燃料供應不足，運輸成本高等問題。2010年，國家發展改革委規定“電廠應合理布局，每個縣或者100公里范圍內不得重復建設”。2012年，國家能源局制定“十二五”時期生物質能產業發展規劃，提到“有序發展生物質發電，到2015年，農林生物質發電裝機容量達到800萬千瓦”目標。2016年以后，熱電聯產逐漸成為生物質能源發電新方向。2019年起，國家政策強化秸稈能源化發展多樣化，加快生物天然氣專業化市場化規模化發展，同時推動生物質能發電市場化運作及補貼退坡，逐步形成秸稈能源市場化運作機制。

（四）補貼政策

秸稈有效利用的環境效益高但經濟效益卻無法保證，其初期發展離不開政府的補貼激勵。目前，國家層面的秸稈資源補貼形式主要包括綜合利用示范項目補貼、企業稅費優惠、農機購置補貼和上網電價補貼。

1.秸稈綜合利用示范項目補貼。2004年，國家發展改革委將河北晉州和山東單縣的生物質能秸稈發電工程列為國家級示范項目。2007年，國家發展改革委和財政部規定對申報成功的生物質氣化和成型燃料項目，由國家財政按項目投資一定比例給予補助。2008年，財政部對從事秸稈成型燃料、秸稈氣化、秸稈干餾等秸稈能源化生產的企業，按一定標準給予綜合性補助。2016年，農業部和財政部聯合發布通知，在秸稈焚燒問題較為突出的10個省（自治區）開展秸稈綜合利用試點。試點地區采取“以獎代補”方式，補助資金由地方自主安排，用于支持重點領域和關鍵環節。

2．秸稈利用企業稅收優惠。稅收優惠政策是推動秸稈利用產業快速發展的主要措施。表4和表5總結了秸稈資源綜合利用產品享受增值稅和所得稅優惠的相關政策。其中，電（熱）力企業增值稅即征即退。根據《企業所得稅法條例》，應納所得稅自投產經營之日開始，前三年免征，后三年減半，俗稱“三免三減半”；對于符合資源綜合利用產品及服務范疇的項目，應納所得稅額按企業營業額減10%計算。

3.秸稈機械購置補貼。表6梳理了國家層面2005—2023年農業機械購置補貼政策，補貼類型從比例補貼過渡到定額補貼，補貼比例在30%上下浮動。經過不斷的探索發展，秸稈粉碎還田機、撿拾壓捆機等促進秸稈綜合利用的綠色機具品目已列入中央財政農機購置補貼范圍，大大加快秸稈利用機械化進程。2018年后，更多符合要求的秸稈綜合利用的綠色發展機具被納入補貼范圍。

4.秸稈發電上網電價補貼。國家還對秸稈發電進行上網電價補貼。表7總結了2006—2023年可再生能源電價補貼標準。2006年，上網電價標準由各省（自治區、直轄市）脫硫燃煤機組標桿上網電價加補貼電價組成，額度為0.25元/千瓦時。隨著農林生物質發電項目啟動，原料價格上漲、收儲運成本提高，企業運行不穩定等問題顯現，導致當時的農林生物質發電項目在初期補貼標準下面臨虧損。2008年3月，國家發展改革委、國家電監會規定對秸稈直燃發電項目按上網電量給予臨時電價補貼，標準為0.1元/千瓦時，使補貼總額增至0.35元/千瓦時。隨著產業規模的擴大，生物質發電企業在設備制造、項目建設、運行維護等方面有了較大的提升，生物質發電成本基本穩定。2010年7月8日起，對農林生物質發電項目實行固定電價政策，統一按照0.75元/千瓦時（含稅）標桿上網電價標準。2020年起，國家補貼逐漸退坡，規定生物質發電項目自并網之日起滿15年后或達到全生命周期補貼電量，不再享受中央財政補貼資金，核發綠證準許參與綠證交易。此外，農林生物質發電項目除了執行上述電價補貼標準外，也對接網費用實行補貼，并全額收購國家電網覆蓋范圍內并網發電量。

三、地方層面秸稈資源管理政策分析

各地在防治秸稈露天焚燒和促進綜合利用方面，既緊跟中央部署，也根據當地秸稈資源稟賦和發展潛力出臺各種地方性政策措施。中國秸稈資源的分布有顯著地區差異，主要集中在農業主產區，同時這些地區的秸稈焚燒問題也更嚴重。根據秸稈資源豐富程度，本文將各省份分為秸稈資源高分布地區和秸稈資源中低分布地區。其中山東，江蘇、安徽、黑龍江、吉林、遼寧、河南、河北、山西為秸稈資源高分布地區；其他地區為秸稈資源中低分布地區。

（一）秸稈資源高分布地區

秸稈資源豐富地區秸稈焚燒現象也更為嚴重[25]。根據原環保部和氣象局衛星監測數據顯示，2013年東北地區，山東、河南、安徽、山西秸稈焚燒火點強度（火點數/千公頃）最高。秸稈焚燒引起的環境問題日益突出，合理監管秸稈焚燒和有效利用秸稈資源是當地政府關注的焦點。

表8總結了秸稈資源高分布地區政府出臺的一系列管理政策，包括秸稈焚燒管理政策和秸稈綜合利用政策，并總結了各地出臺的秸稈還田補貼、秸稈發電上網電價補貼和農業機械購置補貼政策。

1.秸稈焚燒管理。東北地區作為農業主產區，秸稈露天焚燒現象一直比較嚴重，秸稈焚燒管理一直是東北地區各省份工作的重點。黑龍江省劃定秸稈禁燒區，按照責任制，從省，市，縣到鄉建立網格化管理體系，2019年以后，更是開展實施“全域，全時段，全面禁燒”。吉林省劃定禁燒區和限燒區分別管控；2021年起，實施秸稈全域禁燒。遼寧省則加強秸稈禁燒防控監管，落實秸稈禁燒責任，出臺了《遼寧省秸稈焚燒防控責任追究辦法》。

山東在2003年便按照國家部署要求全方位布局禁燒工作。安徽在全省實施秸稈禁燒，重點區域杜絕秸稈焚燒現象，為調動各級單位推進秸稈禁燒工作，實行財政獎補機制。江蘇制定首部省級層面禁燒法規，明確規定露天焚燒秸稈造成他人人身財產損失需給予補償，構成犯罪的依法追究刑事責任。河南在全省實行全年秸稈禁燒，規定對著火點實施經濟處罰，出現著火點，省財政將扣除縣域財政補貼。河北省內全面禁止露天焚燒秸稈及樹葉、荒草等，要求各地充分利用各種新聞媒體，開辟專題專欄，大力宣傳農作物秸稈禁燒形勢的嚴峻性、露天焚燒的危害性及加強禁燒工作的重要性。山西也要求全省行政區域內全面禁止露天焚燒秸稈。

2.秸稈綜合利用。在秸稈綜合利用方面，與國家政策一致，各省的政策都非常注重促進秸稈肥料化、飼料化、能源化、基料化、原料化利用，并強調建立完善秸稈收集儲運體系。山東省設置秸稈利用專項資金補助；建設秸稈利用重點縣和秸稈綜合利用示范展示基地。黑龍江省對秸稈綜合利用提供各種補貼，包括秸稈還田作業補貼、離田利用補貼、全量利用試點補貼、替代散煤補貼和秸稈綜合利用重點縣補貼等。吉林省則堅持“還田為主、離田為輔”的原則，以秸稈肥料化利用為先，飼料化、能源化利用為重點，原料化、基料化利用為輔。遼寧省強調秸稈機械還田、腐熟還田、青黃貯飼料化、食用菌基料化利用，實施秸稈氣化、固化成型、材料化致密成型等項目，并整建制建設一批全國秸稈綜合利用重點縣。山西省特別強調科學確定秸稈還田、離田利用比例和秸稈離田“五化”利用比例。

3.秸稈還田補貼。在秸稈還田補貼方面，江蘇省按照“誰還田，補給誰”的要求，直接補貼農機服務組織、農機戶和種植戶。全省平均補貼標準為10元／畝，同時實施分區域差異化補貼，因地制宜地推進秸稈機械化還田工作進度。黑龍江省實施秸稈全量還田作業補貼和秸稈部分還田作業補貼。吉林在全省推廣秸稈覆蓋還田保護性耕作技術，對項目區內達到檢查驗收質量標準的項目實施面積，按照每畝30元的標準核發補助資金。遼寧重點對新型農業經營主體和社會化服務組織等實施秸稈還田和“秸稈還田+有機肥還田”等黑土地保護技術措施進行服務補助和物化補助。山西省將秸稈就地就近還田作為綜合利用主要途徑，按照還田面積對秸稈直接還田給予適當補助。

4.秸稈發電上網電價補貼。在秸稈發電上網電價補貼方面，山東省推出電價附加補助政策，2008—2014年將補貼標準從0.002元/千瓦時逐步增加到0.008元/千瓦時。2016年起，對農林生物質發電項目實施再補貼政策，支持“老”“小”生物質項目節能環保升級改造。2019年，對農林生物質直燃發電項目實行電價精準補貼。2021—2023年，國補到期后，對生物質發電實施臨時電價補貼。

5.農業機械購置補貼。在農業機械購置補貼方面，各省將與秸稈收割、處理、還田以及保護性耕作相關機具納入農機補貼范圍。各省具體補貼重點和額度稍有差異。比如，安徽省在落實中央農機購置補貼基礎上，對80馬力以上拖拉機和配套秸稈還田與離田等專業機具疊加補貼。吉林省鼓勵推廣使用先進適用的保護性耕作機具，將保護性耕作機具納入農機購置補貼范圍。

6.秸稈能源產業規劃。秸稈能源化作為秸稈綜合利用的有效措施，成為各地政府秸稈綜合利用和政策支持的重要內容。各地根據當地秸稈資源情況、能源市場狀況和經濟發展水平制定了不同的秸稈能源開發利用政策和具體發展規劃。表9總結了秸稈資源高分布地區各省份生物質能源發展規劃中與秸稈能源產業發展規劃有關的政策內容。2016年開始，為完成可再生能源發展“十三五”和“十四五”規劃，各省根據自身資源稟賦和發展狀況，制定了相應的生物質發電裝機容量目標。2020年后，各省的能源產業規劃體現出兩個特點。在發電產業規劃方面，積極推進生物質發電布局優化，推進生物質熱電聯產項目建設，鼓勵燃煤電廠耦合摻燒農林生物質；另外，推進生物質非電開發，多元高效利用生物質能，推動生物天然氣規模化開發，發展生物質液體固體燃料等。

（二）秸稈資源中低分布地區

由于自然條件和經濟發展特征不同，其他省份秸稈資源量相對較少，但這些地區也根據自身資源稟賦和地方經濟特征，探索各種適合當地的秸稈資源管理和利用方式。

1.秸稈焚燒管理和綜合利用規劃相結合。2009—2010年，浙江省省監測中心以DVBS MODIS衛星數據接收站和最新遙感數據為基礎數據源，完成秸稈焚燒遙感監測技術的研發并正式運行，為環境監察和生態考核提供了有力的技術支持。四川省成都市聯動周邊八個市開展秸稈禁燒工作，對秸稈焚燒進行“立體化”監管；為促進秸稈綜合利用，市級財政在中央補貼基礎上對秸稈利用機械追加補貼20%。陜西省將秸稈能源利用納進“治污降霾，保衛藍天”計劃中。另外，陜西還積極推進秸稈“零焚燒”和以農用為主的秸稈綜合利用。湖南省為秸稈綜合利用尋找新出路，主推纖維板和刨花板應用，同時也鼓勵建設秸稈發電廠。

2.產業化運作模式。陜西省為提高秸稈綜合利用規模，集中資金扶持小麥秸稈撿拾打捆企業（大戶），形成“公司＋農戶”的產業化運作模式，組織研發了復式秸稈綜合利用機械—帶狀旋耕施肥播種機。內蒙古自治區通過對秸稈利用產業鏈各個環節給予獎補的優惠政策（如電價優惠），打造樣板縣，形成秸稈收、儲、運、用的縣域發展模式。湖北省為有效利用生物質能源，支持“能源林種植—生物柴油（纖維素乙醇）—生物質發電—生物質肥料—能源林種植”的循環經濟發展模式。

3.以農用為主的發展模式。廣東省在秸稈還田方面給予重點支持，從補貼對象、補貼區域、補貼技術模式等工作機制方面進行改革創新，加強秸稈還田示范，推廣技術模式，以典型引導方式鼓勵秸稈還田。湖北省推出耕地地力保護補貼政策，部分縣對秸稈農用機械實行疊加補貼。湖南省對秸稈粉碎還田和腐熟還田進行補貼。江西省實施耕地保護與質量提升補貼項目，推進秸稈肥料化利用。福建省發放技術和財政補貼，推廣秸稈腐熟技術，促進秸稈快速降解還田。

4.秸稈能源發電工程。為支持秸稈發電，湖南省制定生物質發電電價附加補貼標準。浙江省加快秸稈發電項目建設，鼓勵電廠與秸稈收貯企業簽訂長期購銷合同，優先收購利用秸稈。廣東省建立當時全國最大的生物質發電項目—廣東粵電湛江。廣西壯族自治區利用當地豐富的甘蔗產業，推進百家制糖企業蔗渣生物質發電技術改造工程。

四、秸稈資源管理政策效果與建議

（一）政策效果

1.秸稈禁燒現象明顯減少。在中央總體布局和地方政府的協調配合下，全國的秸稈焚燒現象顯著改善。根據原環保部衛星監測數據顯示，全國夏秋兩季秸稈火點數從2013年的8 113個減少到2017年的4 646個，下降幅度為42.8%。由于秸稈焚燒所造成的碳排放也明顯下降。根據毛熙彥等[26]測算，從2014年到2021 年全國秸稈焚燒所造成的碳排放量從1 667.9 萬噸下降至1 000萬噸左右。

2.秸稈綜合利用率顯著提高。在國家和地方政策的雙重作用下，全國的秸稈綜合利用均按期完成規劃目標，根據農業農村部發布的數據，2021年，全國農作物秸稈利用量達到6.47億噸，綜合利用率為88.1%；2022年，全國農作物秸稈利用量為6.62億噸，綜合利用率達到89.80%。

3.秸稈能源發電產業規模擴大。全國生物質能源發電產業規模不斷擴大，行業集中度和地區集中度均不斷提高。農林生物質發電并網裝機容量從2013年420萬千瓦增長到2022年的1623萬千瓦，累計發電量517億千瓦時。

（二）存在的問題

在各級政策取得巨大成效的同時，秸稈管理仍然存在一定的問題，主要表現在以下幾個方面。

1.東北地區的秸稈焚燒問題依舊嚴峻。東北地區雖然實行嚴格禁燒，但是秸稈焚燒問題依然嚴峻[27]。毛慧琴等[28]研究發現，2015—2017年期間，東北地區的秸稈火點強度呈現“V”型特征，即2016年有所下降后，2017年又開始上升。另外，根據原環保部火點監測數據顯示，2017年東北地區夏秋兩季秸稈焚燒火點數量占全國數量的70%以上。究其原因，一方面，東北地區溫度低，秸稈直接還田難以快速降解，為保證下一年度作物種植，焚燒秸稈對農民來說是更快捷的方式[4]。另一方面，政策初期對禁燒區實行嚴密的監督管理機制，卻忽略了禁燒區以外區域[11]。另外，HOU等[28]通過調研發現，在東北地區，相比于秸稈焚燒禁令，對秸稈攪拌機的補貼和建立秸稈利用示范點項目更能提高秸稈還田率和減少秸稈焚燒火點數量。

2.綜合利用扶持標準偏低。尹昌斌等[30]基于河北邢臺與山東青島兩市的農戶問卷調查數據，發現農民對玉米秸稈還田的受償意愿為每畝30～60元。周穎等[31]基于河北省保定市農戶調查，測算出冀中平原地區農戶秸稈還田技術的受償意愿為38.23～137.52元/戶。何新穎[32]以吉林省農戶玉米還田為例，測算出農戶所希望的生態補償額度為74.58元/畝。但與農民受償意愿水平相比，各省市補貼標準明顯偏低，江蘇、黑龍江、山西、湖南、福建等地還田補貼標準都在20～40元左右。YANG等[33]研究河南省玉米秸稈焚燒禁令和綜合利用時提到，2016年河南省政府投資800萬補貼玉米秸稈還田和機械購置，每畝最多只能補貼24元，低于農民受償意愿水平。

3.部分地區秸稈發電產業規劃布局不合理。充足的秸稈資源供給對秸稈發電廠的穩定運行至關重要，而部分地區發電項目布局過于集中導致秸稈原料不足和電廠間的惡性競爭。馬秋穎[34]指出在秸稈發電產業發展初期，各地“一哄而上”開始建設，帶來了秸稈原料的供應不足以及電廠間的惡性競爭，并進一步導致電廠盈利空間縮減。比如，蘇北、皖北、魯西南地區三省交界地區以及江蘇南部地區生物質發電項目布局就過于密集 [35]。

4.可再生能源電價補貼不到位。電價補貼資金有時未能及時發放，給企業財務造成很大的負擔[36]。2018年6月，國家能源局明確國家不再給予可再生能源接網工程項目附加資金補助，所產生接網及相關費用納入所在省輸配電價回收，而電網輸配電回收周期很長，企業無法及時回收所產生費用。另外，0.75元每千瓦時的固定電價是基于2010年的勞動力價格而定，不能適應企業日益提高的勞動力成本[37]。

5.關鍵技術研發落后。秸稈綜合利用主要依賴機械設備，但很多機械設備核心部件主要依賴進口[13]。另外，抗低溫的秸稈腐熟劑研發落后導致秸稈快速腐解效果不佳，技術欠缺使得農民處于兩難境地，無法順利推廣秸稈還田等利用方式。

（三）政策建議

1.完善秸稈焚燒管理機制。首先，在秸稈焚燒治理中可嘗試對秸稈焚燒違規行為采取“梯級懲治手段”，初犯者履行罰款義務后，進行主觀認知培訓和考核；累次違規者，加重處罰力度。另外，在特殊地區，可通過計劃授權形式，適當放寬農民焚燒行為。在對農民進行焚燒危害的知識培訓后，在滿足特定的區域和氣候條件，不違反禁燒區域相關規定和相關法律的情況下，可以適當焚燒秸稈。這樣既能滿足部分地區和農民焚燒秸稈的需求，也能有效治理環境污染。

2.加強東北地區的秸稈綜合利用。東北地區在秸稈焚燒管理上采取很多強制性監管措施，治理成本較高，但是效果并不顯著。東北地區秸稈資源量大，密度高，單靠禁令政策不足以有效遏制焚燒現象。因此，加強東北地區秸稈綜合利用，才是秸稈資源發展的長遠之道。2017年農業部發布《東北地區秸稈處理行動方案》，要求其根據不同區域的生產方式，不同作物的特性以及農戶意愿，合理規劃秸稈產業化利用模式，提高秸稈資源利用率，促進農民增產增收。

3.實施秸稈過腹還田。很多秸稈還田的方式，比如秸稈直接粉碎還田或秸稈覆蓋還田，在現實中遇到很多問題。這種情況下，傳統且在農業中應用比較成熟的秸稈過腹還田可能是較好的選擇。秸稈過腹還田將秸稈處理加工后作為牛羊牲畜飼料，再將所產生的糞便作為有機肥還田，不僅相對安全，減少污染，還能促進農村養殖產業的發展。

4.合理布局生物質發電項目，做好發展規劃。當前生物質能源發電項目布局不合理造成了原料短缺和惡性競爭。項目建設應該充分考慮原料供應，交通基礎設施，氣候和地質條件等因素，衡量成本收益以后選擇最佳建設位置。各地要根據當地的秸稈供給和綜合利用情況，做好生物質發電項目建設規劃，合理布局。

5.設立生物質發電專項補貼目錄。生物質能源相比于其他可再生能源，起步晚且規模小。《2019年度全國可再生能源電力發展監測評價報告》統計數據顯示，2019年底，全國累計風電裝機2.1億千瓦，光伏發電2億千瓦，但生物質發電量僅為2 254萬千瓦。另外，農林生物質發電受制于原料成本的約束，對電價補貼的依賴程度更高。因而，建議設立農林生物質發電項目專項電價補貼目錄，農林生物質發電項目補助資金優先足額發放。

6.加大相關科技研發投入。農業現代化進程中，機械使用大大提高生產效率，科學技術才是第一生產力。國家需要加大研發資金投入，提高秸稈回收利用機械設備效率性能，實現主要機械設備國產化，促進整個行業發展。另外，加快抗低溫的秸稈腐熟劑研發，保證秸稈快速腐解，提高秸稈還田的可行性。

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責任編輯：李亞利

An Overview of Chinas Policies for the Management of Straw Resources

Sun Shanxia? Shen Yuqin

（Sydney Business School， Shanghai University， Shanghai 201800， China）

Abstract： In recent years， China has adopted various policies and measures to control pollution and promote the rational utilization of straw resources in response to the issue of open-air incineration of straw. This article collects and organizes straw resource management policy documents issued by the national government and local governments from 1999 to 2023. It systematically sorts and analyzes these policies in terms of straw incineration management， comprehensive utilization of straw， straw energy industry planning， and fiscal subsidies. Under the coordination and cooperation of national and local policies， the regulation of straw burning has gradually shifted from manual control to technological control. However， it is difficult to fundamentally solve the problem of straw incineration solely through a ban. Exploring reasonable ways to utilize straw is an important approach to straw resource management. The central government has formulated development plans and implementation schemes to determine the overall direction and approach for straw resource utilization. In addition， local governments have developed specific development plans and implementation schemes based on the local endowment of straw resources and development potential. Overall， under the guidance of government policies， the open-air incineration of straw has been significantly inhibited nationwide， and the utilization of straw resources has been significantly enhanced. However， there are still some issues to be addressed. For example， the burning of straw in the northeastern region remains severe， the support standards for comprehensive straw utilization are relatively low， the spatial distribution of straw power generation projects in some areas is unreasonable， the subsidies for biomass electricity prices are insufficient， and further research and developments on key technologies are required. Based on the above analysis， this article puts forward relevant suggestions， including improving the management mechanism for straw burning， strengthening the comprehensive utilization of straw in the northeastern region， using straw as animal feed and returning it to the field as manure， optimizing the spatial distribution of biomass power generation projects， establishing a special subsidy catalog for biomass power generation， and increasing investment in related scientific and technological research and development.

Key words： straw incineration， comprehensive utilization， biomass power generation， subsidy policy

[基金項目]國家自然科學基金項目（項目編號：71803125；71973094）。

[作者簡介]孫善俠（1978-），女，山東臨沂人，博士，講師，研究方向：農業經濟、能源經濟、環境經濟；沈玉琴（1996-），女，安徽合肥人，碩士，研究方向：區域經濟。