資源下鄉背景下鄉村關系的差序格局及其形塑邏輯

姜國俊

資源下鄉背景下鄉村關系的差序格局及其形塑邏輯

姜國俊

(中南大學公共管理學院，湖南長沙，410075)

以“一鄉?多村”為鄉村關系的兩個主體，突破過去將鄉村關系中的“村”視為一個抽象整體的研究進路，提出“鄉村關系的差序格局”。在“行政消解自治”鄉村一體化的背景下，鄉鎮與其下轄的各行政村的關系存在“親疏遠近”之別。形塑這種親疏遠近的要素主要有三個：一是特定行政村在中央或地方涉農政策中的重要性。政策性位置越突出，其與鄉鎮的關系越親近。二是特定行政村村治情況良善與否。村干部治村能力越強，其與鄉鎮的關系越親近。三是特定行政村在體制內有無先賦性外聯關系。這種外聯關系越重要，其與鄉鎮的關系越親近。自上而下的各類資源在各行政村之間的配置，相應由鄉村關系的差序格局來形塑。

資源下鄉；鄉村關系；差序格局；駐村工作隊；政績思維

一、問題緣起

改革開放以來，特別是黨的十八大以來，中國農業經濟持續穩定發展，農村面貌和人居環境顯著改善，農村貧困人口全部脫貧，黨的“三農”工作取得了舉世矚目的輝煌成就。其中一個重要的影響因素是，國家不僅不再從農村汲取資源，反而著力向農村輸入資源。從21世紀初全面取消農業稅和推進城鄉基本公共服務均等化，到2013年提出并實施精準扶貧，到2015年打響脫貧攻堅戰，再到黨的十九大提出和實施鄉村振興戰略，國家的人力、物力和財力三維度緊密結合的資源下鄉力度不斷加大。黨的二十大把“全面推進鄉村振興”擺在了更加突出的戰略地位上，“堅持農業農村優先發展”“鞏固拓展脫貧攻堅成果”成為新時代持續推進農村高質量發展的方向指引和行動指南。在此背景下，深入分析下鄉資源在“鄉”“村”之間“最后一公里”的輸入路徑和分配機理，反思檢視資源下鄉與鄉村關系、應然期待與實然偏離之間的邏輯關聯，為提高資源使用效率、實現分配公平，進而為全面推進鄉村振興提供有益思考，成了兼具理論意義和實踐價值的重要課題。

向鄉村派駐工作隊是中國共產黨開展農村工作的優良傳統。自2013年以來，駐村幫扶日益成為精準扶貧、脫貧攻堅和鄉村振興的重要工作機制，駐村工作隊日益成為落實國家扶貧和鄉村振興政策、吸納和整合各類下鄉資源、激發和強化鄉村治理內生動能的重要力量。近年來，筆者在對多地鄉村進行調研的過程中，接觸到了很多深耕在鄉村工作一線的駐村干部，觀察到了很多村莊在駐村工作隊的幫扶下發生了根本性變化，聽到了很多村民群眾對駐村幫扶工作和駐村干部個人的高度評價，進而對駐村工作隊的功能定位和作用發揮有了直觀而深刻的體察。同時，筆者注意到，駐村工作隊的作用顯示程度和所獲認同程度在不同的行政村存在著不同程度的差異。這種差異既與駐村干部各自的能力、素質和干勁上的差異密切相關，也和所派駐村的自然稟賦和治理基礎上的差異存在關聯，還受到相關派駐單位層級和類型差異所帶來的資源輸入差異的直接影響。值得進一步關注的是，不同派駐單位的各個駐村工作隊和類型迥異的各個行政村是如何配對的呢？

單位駐村工作隊與各個行政村之間的配對，通常是在縣駐村辦的統籌協調下，由各個鄉鎮來具體安排。人們通常認為，資源豐富的單位會和治理基礎較弱的貧困村進行匹配[1]，進而實權單位所配對幫扶的貧困村大概率會成為扶貧效果顯著的政績亮點村。從筆者調研的情況來看，這種配對方式是縣鄉政府安排駐村配對時的一個重要考慮選項，但不是其全部的選擇。

比如，湘西的Q鎮所屬的縣是全國貧困縣，在脫貧攻堅戰之前，只有貧困村才會有駐村工作隊。從2018年初開始，上級政府要求全縣所有的村都必須有駐村工作隊，由省、州、縣三級各單位抽調人員組成。省級與州、縣兩級實權單位派駐的村往往具有如下三個特征，即“出了名難搞的村”“深度貧困村”及“離城里近一些的村”。從基層政府的視角來看，具有這三個特征的村基本上都屬于“政績重點村”：“出了名難搞的村”是治理混亂的村，是被上級政府重點關注乃至逢檢必查的“必檢村”，進而也就必然關乎政府政績；“深度貧困村”是精準扶貧政策要改造的重點村，也是上級政府關注的重點，直接關乎脫貧攻堅任務的成敗，與基層政府在執行此政策中的政績直接掛鉤；“離城里近一些的村”，是彰顯基層政府工作成績的門面，“門面不好看”，誰的臉上都掛不住。所以，挑難的村派駐，并不緣于駐村工作隊的魄力，而緣于難的村才是政績點，干出成績才能被上級看見；挑離城近的村派駐，也不緣于他們圖回家方便，而緣于這里是迎檢的門面。省里來的駐村工作隊和州、縣兩級的實權單位往往派駐這三類關注度高的村，而州、縣兩級的非實權部門則大都派駐“被別人挑剩下的村”，即不被重點關注的村。①

顯然，駐村工作隊與各個行政村之間的配對不是一個隨機的過程，也不是根據能力強弱來匹配難易，而是根據能力和資源來匹配在政策要求和政績追求下大概率會出現的亮眼成績。這就意味著，對于鄉鎮而言，其下轄的各個行政村在其政績權衡中存在差別，進而鄉村關系中的村并非一個抽象的同質化整體。因此，鄉村關系除了抽象層次的概括之外，還應該有“一鄉?多村”關系的具體呈現。值得追問的是，這種“一鄉?多村”關系所呈現的差序格局僅僅具有個案意義，還是具有一定程度上的共性價值？如果是后者，形塑這種鄉村差序格局的關鍵要素和內在邏輯是什么？

二、文獻綜述與研究視角：從鄉村關系的外在結構向能動主體轉變

鄉村關系是鄉(鎮)和村之間關系的簡稱，而關于鄉村關系研究的既有成果相當豐碩?？傮w上，可以從“外在結構”和“能動主體”兩個視角對關于鄉村關系的已有研究進行梳理。首先是鄉村關系的外在結構視角?？v觀已有研究，對形塑鄉村關系至關重要的外在結構要素主要有兩個：宏觀制度要素和地方社會結構特征。其次是鄉村關系的能動主體視角?；谶@一視角的相關研究相對較少，且關注焦點大多是揭示一種主體自利性邏輯，即鄉、村兩級在不同制度階段和社會結構下如何出于主體自利性的需要而結盟的邏輯。

(一) 鄉村關系研究的外在結構視角

既有研究大量著墨于探討外在結構要素對鄉村關系在主基調上的決定性作用，主要涉及國家層面的宏觀制度要素和基層社會層面的社會結構要素。宏觀制度要素有兩個切入點，一是規定鄉村關系的政治制度或法律法規，二是實踐中對鄉村關系至關重要的治理資源來源。社會結構要素的切入點在于，不同區域內的鄉村的具體經濟社會基礎是影響其實際關系狀態的關鍵。規定鄉村關系的政治制度或法律法規描述的是鄉村關系的應然狀態，而治理資源來源和鄉村具體經濟社會基礎所形塑的則是鄉村關系的實然形態。

1. 政治制度或法律法規層面的鄉村關系

從“上下級”到“鄉政村治”。從1987年《村民委員會組織法(試行)》開始實施，到10年后《村民委員會組織法》正式頒布，在國家宏觀制度的層面，鄉村關系開始從“上下級”的行政關系向“鄉政村治”的法律關系轉變?！吧舷录墶钡男姓P系具體指的是，“三級所有、隊為基礎”中規定的“鄉/公社”是“三級”中的最上級，“生產大隊”是“鄉/公社”的下一級，即鄉、村之間是上下級關系[2]；“鄉政村治”的法律關系具體指的是，“人民公社”取消以后，“鄉/鎮”被確立為國家政權的末梢，而在《村民委員會組織法》的規定中“村”要實行村民自治，由此鄉村關系被概括為“鄉政村治”，鄉、村之間是指導與被指導的關系[3?4]。但“鄉政村治”及其指導與被指導的關系并不是具體經驗中鄉村關系的唯一形態，甚至不是主要形態[5?6]。

2. 治理資源來源層面的鄉村關系

從“鄉村利益共同體”到“懸浮型”政權，再到“鄉村關系一體化”。從治理資源來源的角度探討鄉村關系，也有其制度抓手，即稅費制度和項目制。在稅費時期，鄉村關系主要表現為“鄉村利益共同體”，即“鄉村合謀”通過稅費征收工作“搭車收費”，滿足鄉、村兩級的自利性需求[7?8]。在后稅費時期，鄉鎮運轉資源主要依賴自上而下的財政撥款，村級治理資源匱乏，鄉、村兩級發生脫離，鄉鎮成為懸浮于村莊之上的政權[9]，但事實上這種關系持續的時間并不長。隨著資源下鄉及其密度的逐漸加大，“項目治國”的特征逐漸凸顯，鄉、村兩級都日益依賴自上而下的項目資源，“鄉政村治”的二元結構已經轉向事實上的“鄉村一體化”[10?11]。

3. 經濟社會基礎層面的鄉村關系

鄉村關系的區域差異。相較于制度視角下的鄉村關系，社會結構視角下鄉村關系中的“鄉”和“村”所處的語境更加具體。從社會基礎來講，不同區域內的農村的社會團結程度不同，這一定程度上決定了村干部到底是國家政權的“代理人”，還是村莊村民的“當家人”。村莊的社會團結程度越高，村干部的“當家人”角色越堅定，進而在鄉村關系中，“鄉”對“村”的影響力就越弱。從經濟基礎來講，不同區域內的農村的村集體經濟實力不同。集體經濟越發達，其對自上而下的資源的依賴就越弱，“鄉”對“村”的影響力就越弱[12?13]。簡言之，在宏觀制度背景形塑的鄉村關系圖景中，不同區域存在著差異，鄉、村各自都有強弱之別。比如，在稅費時期，有些地方形成了“鄉村利益共同體”，而另一些地方則導致了鄉、村之間的沖突乃至對抗[12, 14]。

(二) 鄉村關系研究的主體能動視角

基于外在結構視角的鄉村關系研究認為，至少在經濟社會基礎相同的某個特定區域內的鄉村關系在某個制度階段內具有相對一致的典型特征，且這有助于從總體上把握鄉村關系。外在結構要素對鄉村關系的形塑固然重要，但這并非鄉村關系的全貌，因為它無法解釋某一特定鄉鎮與其下轄不同行政村之間的關系存在的差別。因此，鄉村關系的研究需要轉變視角，以進一步拓展和深化鄉村關系的研究空間。

事實上，主體之間的關系，在受到外在結構的形塑之外，還必然受到主體能動性的影響。從主體能動性視角來探討鄉村關系的已有研究不多，并且非常集中，即將“鄉”“村”視為擁有自利性和自主性的行為主體[15]，鄉村關系從稅費時期的“利益共同體”走向了項目制時期的“分利秩序”[16]，有學者將其總結為“非規范性利益捆綁”[17]。

雖然主體自利性進路下的既有研究未能有效解釋“一鄉?多村”關系的內在差別，但其給予筆者的研究視角轉換上的啟發意義重大。在項目制背景下，雖然存在著由鄉鎮主導的鄉村關系一體化的總體底色[10]，但鄉(鎮)和村二者的行為選擇空間存在明顯差異。對于特定的鄉鎮行為主體而言，“一鄉?多村”的客觀格局使得鄉鎮與其下轄不同行政村之間的關系存在選擇性。對于村這一行為主體而言，其能夠互動的鄉(鎮)具有唯一性。唯一的“鄉(鎮)”與不同的“村”之間的關系是否存在內在差別？如存在差別，導致這種差別的原因是什么？這種差別產生了什么后果？上述緊密關聯的問題正是本研究的核心關切所在。

三、差序格局：“一鄉?多村”關系的內在秩序

鄉鎮和每個村的關系存在親疏遠近的差別，本文借用了“差序格局”②這一概念來指稱和概括這一鄉村關系的差別。在資源約束和注意力有限的客觀前提下，鄉鎮無法對其下轄的所有行政村“一視同仁”。這種鄉村關系的差序格局在不同鄉鎮處理其與下轄行政村的關系時普遍存在，并在政策執行、項目資源投放和制度性外聯關系配對等鄉鎮具體工作中得到了生動呈現。

(一)“中心?邊緣”：鄉鎮政策執行過程中各行政村的重要性不同

鄉鎮工作方法中有一個非常重要的變通策略，即“中心工作”方法，這是確保鄉鎮在“上面千條線，下面一根針”的客觀局面下高效運轉的重要機理[18?19]。“中心工作”方法的核心是，對自上而下的各項政策任務按照重要性分類，將其中重要性高的工作納入“中心工作”，以“運動的邏輯”執行政策[20]。但是，近年來基層工作最為顯著的變化之一是，“監督下鄉”使自上而下的多項工作任務都變得重要起來。過去的“中心工作”辦法似乎已經不再能解釋當前客觀上“泛中心化”的新局面[21?22]。

然而，這并不意味著鄉鎮政府在政策執行的過程中沒有了變通空間。事實上，政策執行的關鍵要素，除政策內容之外，還有政策對象。鄉鎮政府在面對多個政策對象時，不同程度地存在著將政策對象根據重要性進行排序的靈活變通空間。更具體而言，鄉鎮通常將所有行政村在政策執行過程中的重要性在“中心?邊緣”的差序格局中進行歸類，進而在中心村予以重點推進，而在邊緣村應付執行。

以行政村為單位來看，自上而下的政策任務從其內在要求的覆蓋面來說，通?？梢苑譃閮深悾阂皇且笕采w的政策。相關政策要求在所有行政村中全面鋪開，且在原則上所有村都必須達到政策要求。比如，近年推行的農村人居環境改造政策。二是只需要有針對性地抓符合政策框定的行政村。相關政策強調精準鎖定，可以不全面鋪開。比如，在實施精準扶貧政策的過程中，因為各村的發展程度有差別，于鄉鎮而言，主抓對象無疑是深度貧困村。又如，對于一些改革試點性政策，鄉鎮的靈活空間更大，選擇比較看好的村先行試點即可。

從將各行政村基于政策重要性進行排序的現實情況來看，鄉鎮在兩種不同類型政策中的變通空間存在顯著差異。

在第一種政策類型下，雖然政策要求全覆蓋，但由于自上而下的檢查不會全覆蓋到每一個村，鄉鎮的靈活變通空間其實很大。鄉鎮可以選擇村干部工作積極性高、容易成為“必檢對象”的行政村為工作的“中心對象”來重點抓，而在“非中心村”的政策執行壓力不大。即便是對于那些每個村都要迎檢的全覆蓋政策，鄉鎮也有其變通辦法。比如，進一步對村的下一級單元進行“中心?邊緣”劃分，政策只在每個行政村的部分自然村/村民小組中落地，詳見案例1和案例2。

案例1：安徽省L縣美麗鄉村建設的相關政策要求做到全覆蓋。囿于資源限制，該縣X鎮的做法分為兩個步驟：第一步，一年選擇幾個村推進美麗鄉村建設，逐步在迎檢前實現全覆蓋；第二步，在大部分行政村，只對村部所在的自然村進行了依據美麗鄉村要求的改造和建設。因為，村部所在的自然村是“必檢對象”。這一分步實施的變通做法極大地減輕了X鎮的工作壓力。該鎮共9個行政村，其中最大的村有5 000多人，有23個自然村；最小的村有2 000多人，11個自然村。全鎮合計121個自然村，但通過“中心?邊緣”的劃分，鄉鎮在具體落實政策時，只有9個自然村真正需要重點抓這項政策。(源自訪談記錄：20221010-X鎮副鎮長-LQ)

案例2：湖北省Y縣推進“按戶連片集中耕種”政策。這項政策是2015年該縣在中央土地確權政策內的創新，該創新后來被成功寫入2016年的中央一號文件。按照要求，“按戶連片集中耕種”也要實現全覆蓋。但在該縣的G鎮，就有不少村只是象征性地在紙面上走了一個過場，政策的要求并沒有落到實處。只有少量的村——尤其是貫穿該鎮的省道兩邊的部分村——實現了政策落地，因為省道兩邊的村是最有可能迎檢的村。(源自訪談記錄：20151016-G鎮副鎮長-XQ)

第二種政策類型的具體要求就是鄉鎮政策執行排序的明確標準。在此情況下，“中心?邊緣”可以很快地識別出來，鄉鎮無法對各行政村在這種“中心?邊緣”的分布上做出調整。因此，第二種政策類型下的“中心?邊緣”分布具有一定的剛性。換言之，這種針對性強的政策對鄉鎮的約束反而更強。于鄉鎮而言，針對性強的政策與全覆蓋的政策相比，前者的工作難度反而更大，因為對哪些村重點推進政策的決定權不在鄉鎮手里。比如精準扶貧政策，深度貧困村的村干部不論多么不積極，鄉鎮都不能將其從“中心對象”中排除出去，而只能排除一切阻力促成政策目標實現。

(二)“集中打造”思維下各行政村在項目資源分配上的“虹吸效應”

自上而下的項目資源與“一事一議”在農村公共品供給中的最大差別是，“一事一議”是一種普惠性的資源供給，而自上而下的項目資源是競爭性的資源供給。前者遵循的是分配的邏輯，后者則是競爭的邏輯，“爭資跑項、跑部錢進”早已成為共識[7]。

競爭邏輯意味著項目資源在各村之間的配置并不平衡。從各村每年的項目資源分布來看，甚至存在著“虹吸效應”，極少數村特別多，而大多數村比較少，項目資源被極少數村“吸走”了。項目資源的此種供給格局之所以形成，在資源有限的背后，還有一個限制性要素，即基層的“集中打造”邏輯。換言之，導致各村在項目資源配置上出現“虹吸效應”的關鍵，并非資源有限本身，而是基層“集中打造”思路下的資源有限，詳見案例3和案例4。

案例3：在河南省B市W區，若轄區內所有村平均分配區級可用財政資源，則每村每年有200萬元資金可以使用。而在現實中，在W區L鎮的26個行政村中，每年項目資金過百萬的村只有5個。并且，其他村的項目資金總額與這5個村相比，呈現出斷崖式的劇減，前者多則幾十萬少則一個項目都沒有，后者動輒超千萬。這5個項目資源動輒超千萬的村，正是鄉鎮集中打造的重點村。(源自訪談記錄：20190507-W區財政局科長-SH；20190508-L鎮T村支部書記-MLJ)

案例4：湘西Q鎮下轄30個村、8個社區。自PGJ任S村支部書記以來，Q鎮所在B縣一直采取的是“申報—審批”項目的形式。每年年底，各村討論形成想申報的項目后上報給鄉鎮的項目辦，鄉鎮項目辦匯總所有信息后對項目類型做一個分類，而后分別向不同部門遞送，最后由各部門審批。對于各部門而言，全縣所有的村大體上是無差別的。對于縣委縣政府和鄉鎮黨委政府而言，這些村則存在著顯著差別，而它們也是影響最終審批的關鍵決策者之一。PGJ稱自己任職的S村是Q鎮的“西伯利亞”，每年的項目資源都少得可憐，有時候好不容易獲批的項目，上面有臨時調整說取消就取消了。項目資源都集中在Q鎮的6個村，其他村和S村的處境也都差不多。各村在申報項目時，得到上面允諾的村才敢申報那些資金額度大的項目，而S村申報的都是50萬以內甚至多是10萬以內的小項目。(源自訪談記錄：20200611-Q鎮S村支部書記-PGJ)

有限資源的客觀限制和“打造亮點、凸顯成績”的工作思路共同形塑了“集中資源辦大事”的資源使用邏輯。這一邏輯決定了，往往只有少數村能夠成為“被打造”的村。這些“被打造”的村不僅在建設期需要大量的資金投入，在建設完成后還需要大量的資源投入進行運營維護。一旦被確定為“被打造”的村，便意味著這些村將成為項目資源“虹吸效應”中的強勢村，并在后續過程中形成“強勢積累”。與此相應，其余大部分村往往就只能分享余下的少量項目資源。

(三)“強強聯合”：制度性外聯關系配置中的反常識邏輯

本文將聯系單位、駐村工作隊和第一書記統稱為各村的“制度性外聯關系”。在黨的群眾路線工作思路下，各村不僅有包村干部，還有聯系單位。包村干部通常是鄉鎮干部，聯系單位則是區縣、市州或者省級部門。在脫貧攻堅工作中，貧困縣的各村還駐有駐村工作隊和第一書記。這種村與各級部門之間的關系往往是制度性的，其特點是有專門的制度文本予以確定且具有長期性。包村干部與村的互動邏輯總體上還是在鄉村關系的框架內部，而村與鄉村外部的體制之間存在的關系，以及其與鄉村關系之間的內在聯系，需要予以進一步的闡釋。

各村的聯系單位、駐村工作隊、第一書記所在的單位通常是鄉鎮的上級，它們與各村之間的匹配，總體上呈現為“強強聯合”，而非“以強扶弱”。這緣于匹配過程中的一種上下“默契”：匹配辦法并不是隨機的，或者至少不是完全隨機的，而是鄉鎮與各上級實權部門達成默契后做出的安排。往往是實權部門選擇鄉鎮推薦的村，而推薦的理由大體是，這些村能夠助推實權部門出成績。剩下的沒有獲得推薦的村則會在上級非實權部門間相對隨意地分配。之所以形成此種“默契”，根源在于鄉鎮必須維系好與上級實權部門之間的體制內關系。區縣以下的各鄉鎮街道往往要對上級下撥的各項緊缺資源展開激烈的競爭，而只有維系好關系，才能使自身在競爭中不被負面關系干擾。因此，給實權部門匹配大概率能出成績乃至必然要出成績的“強村”，是彼此間無需挑明的默契。這種制度性外聯關系配置，本質上是“強強聯合”，而非常規理解的“以強扶弱”，詳見案例5和案例6。

案例5：在湘西Q鎮S村，駐村工作隊隊長兼第一書記MJX的“后盾單位”(即人事關系上所屬的單位)是B縣綜合執法局。綜合執法局是縣級各部門中的弱勢單位，并沒有選擇駐哪一個村的權利，因此，MJX被安排到了Q鎮的“西伯利亞”。這里所說的“西伯利亞”，并不是指地勢偏僻，而是指因為無人問津、不被重視才荒涼和淪為“沉睡之地”。MJX剛被派駐至此的時候，也以為可以大顯身手干事業。干著干著，他發現，自己唯一被需要做的就是協助鄉鎮把檢查工作應付好，當好“表哥表姐(即填表)”。因為，S村的實際工作做得怎么樣并不受人關注，MJX代表S村反映上去的問題很少得到回應，申請下來的項目也具有較大的不確定性和存在被取消的風險。(源自訪談記錄：20200609-Q鎮S村駐村工作隊隊長-MJX)

案例6：河南B市W區L鎮Z村的聯系單位是區財政局，其扶貧工作隊的后盾單位也是區財政局。2017年之前，Z村的聯系單位是市社保局，區財政局是2018年才開始聯系Z村的。調整聯系單位的原因有兩點：一是區財政局因為在原聯系村引起了部分群眾的不滿，產生了調整聯系村的需求；二是Z村自2017年起成為L鎮重點打造的村，其重要性顯著提升，產生了大量的項目資源需求，而財政局剛好是掌握項目資源最多的單位。(源自訪談記錄：20190507-W區財政局科長-SH)

如果這些上級與各村之間的匹配是隨機的，那么部分在鄉鎮排序中并不重要的村就可以在一定程度上援引制度性外聯關系，來改變當前對自身不利的局勢。換言之，如果是隨機匹配的外聯關系，外聯關系將存在著改變鄉村關系的現實可能。但事實在某種程度上卻剛好相反，即鄉村關系的內在格局決定了外聯關系的匹配情況。

四、鄉村關系差序格局的形塑邏輯：政績重要性及其操作化

在鄉鎮與其下轄行政村的差序關系格局中，起關鍵作用的是各村于鄉鎮而言的政績重要性，而并非鄉、村兩級干部之間私人關系的好壞。甚至，這種私人關系的好壞是鄉村差序關系的結果，而非原因。于鄉鎮政府而言，其主要工作是完成自上而下的政策任務并迎接相應的檢查、促進轄區內的發展，以及確保轄區內的社會穩定。因此，總體來看，各村的政績重要性就可以操作為以下三個維度。首先，從完成政策任務來看，那些必然或者極有可能被檢查的村，于鄉鎮而言的政績重要性更突出；其次，從促進轄區內的發展來看，那些先賦性資源好的村，于鄉鎮而言的政績重要性更突出；最后，從確保轄區內社會穩定來看，那些因治理混亂而被區(縣)級及以上重點關注的村，于鄉鎮而言的政績重要性更突出。

(一) 政策地位、地緣屬性與工作積極性：決定各村是否迎檢的關鍵要素

上級政府部門對鄉鎮完成自上而下政策任務情況的把握，主要通過鄉鎮向上匯報和自上而下的檢查來實現。受到信息不對稱的影響，自上而下的檢查是上級把握情況最重要的方式[20?21]。于鄉鎮而言，上級政府部門來檢查的結果是彰顯他們是否完成了自上而下政策任務的關鍵。而什么時候檢查、檢查的頻率以及選擇哪些村來檢查通常有其內在規律：檢查的時間和頻率通常是政策規定好的，鄉鎮只需要做好工作規劃即可；而選擇哪些村來檢查，雖沒有文本規定，但仍然有其清晰的內在規律，即政策重要性強的、地理位置便利的及村干部工作積極性強的通常就是迎檢的重點村，甚至是必檢村。

從政策對象來看，自上而下的政策任務主要有兩種類型，即全覆蓋型政策和針對性政策。針對性政策直接確定了哪些村是重點村，這些村都是階段性驗收時自上而下的檢查必然會到訪的村。因此，這些在針對性政策中地位高的村就是對鄉鎮而言政績重要性強的村，這些村都需要出色地完成政策任務。而對全覆蓋型政策來說，一方面，它并不要求所有的村都能出色地完成政策任務。另一方面，有些村卻必須把這些政策任務完成好以備檢迎檢。這些村通常有兩個特征，即地理位置特殊或者村干部工作積極性高。

地理位置特殊的村，指的是對于檢查者而言，地理位置最方便的村，如鄉鎮政府所駐的村/社區、鄉鎮范圍內主干道邊上的村，以及各村村部所在的自然村或村民小組、各村主干道的周邊區域。這些地理位置特殊的村，是許多檢查工作中回避不了的村，它們是鄉鎮許多工作的門面擔當，門面擔當沒有通過檢查，必然會為鄉鎮帶來非常不利的影響，詳見案例7。

案例7：以湖北省D縣G鎮的“按戶連片集中耕種”政策的執行為例。X村地處非主干道的偏遠處，經濟條件一般，各方面都比較普通，也很少有縣級及以上的迎檢任務。在全縣力推“按戶連片集中耕種”政策時，考慮到村里地權細碎、插花的問題非常突出，歷史遺留問題盤根錯節，X村主職干部還干兩年就退休了，沒有工作積極性，只想順利退休、不想惹是生非，村干部索性召集了各村民小組了解情況的人，在村部辦公室里繪了一個星期的村情圖，在圖表和文件上做到了按戶連片。而事實上，村民的田土過去是什么情況現在仍然是什么情況。這項政策在群眾中的呼聲很高，大部分群眾希望這個政策能落地，不少村民向G鎮領導反映情況。但是，G鎮領導只是表達了對X村村干部的理解，而并沒有要求X村必須讓政策落地。而G鎮省道邊上的3個村，雖然同樣碰到了阻力，但都扎扎實實地讓政策落了地。事實上，盤根錯節的矛盾、細碎插花的地權格局是各個村的共性問題。省道邊上的這些村能夠落實政策的主要原因是它們是G鎮的門面。(源自訪談記錄：20151011-G鎮黨委書記-MJ)

村干部工作積極性高的村，在承接自上而下的政策任務時，最容易被鄉鎮動員，也有更高的積極性高質量地完成政策任務。換言之，村干部工作積極性高的村更容易在承接自上而下的政策任務時出色地完成，讓它們作為被檢查的對象，也能確保鄉鎮在迎檢時順利通過，甚至取得上級良好的印象，詳見案例8。

案例8：以湖北省K縣M鎮的“按戶連片集中耕種”政策執行為例。M鎮本身很偏遠，J村又處在距離M鎮很遠的位置上。在地理位置不利的情況下，J村之所以成了整個“按戶連片集中耕種”政策的示范村，主要原因在于J村主職干部的工作積極性高。J村支書KXQ是任職多年的老支書，工作作風過硬，拿過鎮里、縣里的許多榮譽。2015年，KXQ到每一個村民小組開大會、做動員，按組各個擊破，用了3個月讓全村8個村民小組都達到了“按戶連片集中耕種”政策的任務要求。這一次出彩的表現，讓J村成為M鎮重點關照的村，各種資源都優先考慮J村。J村在2015年被評為“按戶連片集中耕種”示范村之后，鄉鎮就為其爭取了“高標準農田建設”項目，該項目在村主干道兩邊選點試行。(源自訪談記錄：20160520-M鎮J村黨支部書記-KXQ)

政策地位、地理位置屬性和村干部工作積極性共同決定了在自上而下的政策任務中，哪些村對鄉鎮來說有著更高的政績重要性。更高的政績重要性，意味著在鄉村關系差序格局中有著更加靠前的位置，進而意味著可以吸附更多的自上而下的項目資源，以及更強有力的制度性外聯關系配置以助其增強自身的項目資源競爭力。于鄉鎮和聯系單位而言，這些資源和關系配置，本身就意味著做出更出色政績的更大可能。

(二) 先賦性外聯關系：項目資源依賴下各村先賦性資源的核心點

村莊經濟發展得好，是村莊先賦性資源好的充分非必要條件。因為在經濟指標之外，文化重要性、自然資源獨特性，以及村莊與各級政府或規模企業關系良好等，都是村莊先賦性資源好的具體面向。所轄村的先賦性資源好，對于鄉鎮完成發展性任務來說，是非常有利的條件。近幾年，隨著自上而下的項目資源越來越密集，是否有一個足夠好的自身條件來爭取項目，是競爭獲勝的關鍵。所以，筆者及團隊成員在各地調研時，都能聽到當地在努力發掘本土資源。

在這些資源中，經濟條件、文化重要性、自然資源獨特性都是村莊的內部資源，而村莊與鄉鎮之上的各級政府或規模企業之間的關系則是其外部社會資本。在發展實體經濟之余，鄉鎮鼓勵各村努力發掘其他優勢資源。比如，福建J村是新民主主義革命初期的紅軍駐地，J村村干部在說服各級領導為本村爭取項目的時候，都必然會以此開頭；浙江H村有天然泉眼和小瀑布景觀，2017年借浙江省大力支持鄉村旅游的政策，爭取了近一個億的資金進行旅游開發；湖北X村、河南Z村等自然資源和文化重要性都不突出的村，就努力強化與本村在外鄉賢之間的關系。Z村甚至專門為鄉賢修建了一個村史館，里面陳列了這些鄉賢的照片和主要事跡，因為他們意味著村莊發展的潛在資源。

這里的外部社會資源與制度性外聯關系之間存在著本質區別：前者是村莊本來就有的社會資源，是先賦性的關系資源，本質上講，是一種私人關系；而后者是自上而下的制度賦予的關聯，是制度性的公共關系。私人關系可以打破公共規則，而公共關系恰恰是遵循公共規則的。正如制度性外聯關系的配置規則由鄉村關系的差序格局形塑，外部社會資源或先賦性外聯關系則是形塑鄉村關系差序格局的關鍵要素之一。

鑒于鄉村發展對自上而下的項目資源存在的依賴，村莊的先賦性外聯關系——尤其是在體制內的外聯關系——越來越對村莊發展發揮著重大影響，詳見案例9和案例10。

案例9：以河南省W區L鎮Z村為例。Z村在2017年之前，與其他村相比的突出特征是當兵的人特別多。因為他們村走出去了一個部隊的領導，成了全村的光榮。2017年以后，本村走出去的一個資產過億的企業家突然回村發展農業產業，助推自己的弟弟當上了村里的主職干部。此后，Z村就在L鎮一躍成為發展勢頭最強勁的村，“綠滿某城”計劃里就有Z村的2 500畝參與進來，其他大小項目更是接踵而至。L鎮黨委書記LZJ說，在這些項目中，只有極小部分是鄉鎮協助爭取的，其中大部分項目是Z村的企業家通過與市里甚至省里領導的關系爭取過來的“戴帽資金”。(源自訪談記錄：20190509-L鎮黨委書記-LZJ；20190513-L鎮Z村黨支部書記-MLJ)

案例10：以福建省W縣F鎮的J村為例。2017年，J村時任村支書ZYY算得上是本村走出去的企業家，只是企業體量不大，總資產近千萬。ZYY任村支書最主要的目的就是為J村爭取一個涉資千萬的鄉村公路項目。為了把這個項目爭取下來，ZYY必須把過去地處兩省交界處的“深山老林”中的J村從被遺忘的角落中凸顯出來，讓上面的領導們看到。積極完成政策任務、爭當政策試點先行村、以代表J村的身份積極與本村走出的在體制內為官的鄉賢建立聯系等，都是ZYY達成最終目的的策略。ZYY想要達成這個目的，最主要是因為他個人的產業坐落于J村，他有著比普通村民更高的交通硬件需要。最終，通過本村體制內鄉賢的幫忙，J村成功獲批千萬級鄉村道路提檔升級項目。(源自訪談記錄：20170723-F鎮J村黨支部書記-ZYY)

當一個村的先賦性外聯關系足夠強時，便可以撬動體制內資源，從而在一個鄉鎮的諸多村莊中冒出頭來，成為鄉鎮不得不關注的對象。因為，這些村的發展和冒頭必然也是鄉鎮的政績點。進而，先賦性外聯關系強的村自然在鄉村關系的差序格局中處于重要性很高的位置。

(三) 高政治風險村必是鄉鎮政府的“特別關注”

維穩在任何時候都是鄉鎮的中心工作，群體性事件和“非訪”在鄉鎮一把手晉升過程中的重要影響力，非“一票否決”不能形容。群體性事件或“非訪”事件一旦發生，如案例11所示，緣起的村及所在鄉鎮都會成為上級政府的重點關注對象，其政績重要性可見一斑。對于鄉鎮而言，有“非訪”者或群體性事件發生的村，不僅是應該防范的高政治風險村，也是需要采取一些措施實現良序善治的村。因此，這些村必然會“吸附”鄉鎮更多的注意力和能夠撬動的項目資源。

案例11：河南省B市W區L鎮的H村在2015年時，是全鎮出了名“難搞”的村。當年在H村發生了群體性械斗，加上有很多少數民族群眾居住在這個村，村內的矛盾更加敏感和復雜。后來，L鎮黨委政府為了平息各種矛盾，主持撤換了H村主職干部，投入大量資源為H村改善生產生活條件。在鎮政府的著力關心下，H村連續5年都是重點打造村。筆者調研時，H村的面貌已經煥然一新了。雖然發生群體性事件的風險還是存在，但鎮政府會持續地予以特別關注，能夠相當程度地穩定局面。(源自訪談記錄：20190510-L鎮黨委組織委員-ZHM)

五、結論與討論

本文旨在從主體能動視角來考察資源下鄉背景下的鄉村關系。在制度變遷視角、區域經濟社會結構視角之外，從“鄉”“村”兩個主體的能動性切入，是探討鄉村關系的又一有益嘗試。制度變遷視角下的鄉村關系，一定程度上是對鄉村關系在政治制度設置和國家與農民關系轉型這種宏觀視野內的總體性概括。換言之，“上下級關系”“鄉政村治”及“鄉村一體化”等相關表述，是對鄉村關系的宏觀提煉；區域經濟社會結構視角下的鄉村關系則是對經濟社會基礎不同的區域內的鄉村關系的強弱形態進行的類型化區分，是對鄉村關系的中觀描述；至于主體能動視角，更多的是用微觀的方法來做宏觀的提煉，即用微觀的視角探討某一個具體的“鄉”與其下轄的眾多“村”之間的關系與內在秩序。但是，這種鄉村關系的內在秩序，不僅僅是某一個特定“鄉”與其下轄的眾多“村”之間的關系，相反，這種內在秩序對于不同的“鄉”與“村”而言都廣泛存在。

進而，本文以“差序格局”來概括“一鄉?多村”關系及其基礎資源分配的內在秩序。在鄉村關系的差序格局中，決定各村與鄉鎮親疏遠近關系的是它們的政績重要性。根據鄉鎮工作的重要模塊區分，各村的政績重要性被操作為政策性位置、村級治理狀態和先賦性外聯關系等三個維度。其中，政策性位置由針對性政策規定的位置、地理位置屬性和村干部的工作積極性共同決定。村干部積極性高、地理位置重要、直接被政策指定、村級治理極為不力，以及有著強有力先賦性外聯關系的村，都是政績重要性高的村，進而這些村在鄉村關系差序格局中的位置也非?？壳?。

鄉村關系的差序格局在相當大的程度上決定了下鄉項目資源的不均衡分布，甚至決定了制度性外聯關系的配置。而在下鄉項目資源不均衡分布的格局下，那些吸附了大量資源的村是應然的政績點。鄉鎮政府會想方設法地讓這些政績點成為自己高度依賴的實權上級政府部門的聯系村，這是無須言明的默契。在嚴格的監督考核和中心工作泛化的情境中，鄉村關系的差序格局還是鄉鎮政府變通執行的另一個重要空間，這也非常值得進一步的探討。

從更廣義和更宏觀的視角來看，差序格局實質上是一種對社會稀缺資源進行配置的模式和格局[23]，不僅發生在社會關系領域之中，而且發生在區域關系及相應的府際關系之中。具體而言，差序格局的發生機理及各類資源自上而下的分配邏輯，不僅呈現在本文所聚焦的資源下鄉背景下“一鄉?多村”關系場域中，而且在一定程度上可以向上延伸到縣鄉關系乃至更高層次的府際關系之中。

在決定資源分配次序和份額的差序格局中，政績重要性是特定層級地方政府向下分配資源的一個關鍵性因素。與此相應，包括基層鄉鎮干部在內的地方政府官員，作為被政績激勵制度塑造的理性行動者[24]，會將自身有限的注意力和可調配的各種內生性及輸入性資源，優先分配在最可能引發上級關注和競獲上級支持的特定領域和關聯區域之中。而在多任務競逐所致的多元政績競賽中[25]，脫貧攻堅和鄉村振興作為近年來國家治理的關鍵目標和核心戰略，對地方官員的政績重要性日益凸顯。

應予以充分肯定的是，正是在中央政府的強力政治動員、海量資源投入和政績考核的驅動下，各級地方政府全力以赴、高效執行，眾多駐村工作隊、廣大鄉村干部和億萬村民群眾齊心協力、攻堅克難，共同創造了中國減貧事業和鄉村振興前所未有的歷史性成就。同時，也應當注意到，鄉村關系中差序格局的現實存在，在一定范圍內和一定程度上形塑了下鄉資源在政策落地“最后一公里”中的分配次序和份額，進而在促進顯性政績持續產生的同時，帶來隱性政策效果和預期戰略目標有所偏離的可能風險。為此，未來可考慮從思想教育引導和體制機制完善兩方面協同發力，著力糾偏這種差序格局對鄉村振興戰略高質量實施的負向影響：一方面，要加強政績觀教育，引導廣大鄉村干部及其緊密關聯的各級各類政府官員，切實樹立為民造福、真抓實干、不務虛名、久久為功的正確政績觀，更加自覺地統籌好各類下鄉資源的分配，促進鄉村資源分配“集中化”與“均等化”的合理動態平衡。另一方面，要完善政績考核的制度安排，特別是在鞏固脫貧攻堅成果、推進鄉村振興戰略的相關政績考核指標體系和體制機制設計中，既考核必要的顯性政績指標，又體現重要的隱性政績內容，進一步促進“對上負責”考核機制和“對下負責”考核機制的協同聯動，進而更好地實現村民切實訴求的即時表達，并促成其向基層工作方案和地方性政策的有效轉化。

① 案例源自訪談記錄：20200609-Q鎮S村駐村工作隊隊長-MJX。文中訪談記錄編碼規則：訪談日期(按年月日排序的8位數字)-被訪者身份信息(所在單位及職務)-被訪者姓名首字母。

② 差序格局原本是一個社會學概念，指的是人際關系和人際交往基于親疏遠近而存在的差別化秩序。在這一關系格局中，有“差別”也有“秩序”，還有隨之而來的“禮”，即規范和制度。參見費孝通的《鄉土中國》、閻云翔的《差序格局與中國文化的等級觀》。

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The pattern of differential order and its shaping logic in the context of resources going to the countryside

JIANG Guojun

(School of Public Administration, Central South University, Changsha 410018, China)

Taking "one township with multiple villages" as the two subjects of rural relations, this paper, by breaking through the past conventional research approach of regarding "village" as an abstract entirety, proposes "the differential pattern of rural relations". Under the background of "administrative dissolution of autonomy" and rural integration, there exist differences of "closeness and distance" in the relationship between townships and all its administrative villages under their jurisdiction. And there are three main factors that shape this kind of closeness and distance. The first factor is the importance of specific administrative villages which are located in the central or the importance of local agriculture-related policies; that is to say, the more prominent its policy position, the closer the relationship with the township. The second is whether the governance of a particular administrative village is good or not; that is, the stronger the village cadre's ability to govern the village, the closer it is to the township. The third is whether a specific administrative village has an ascribed outreach relationship in the system including the township, which means that the more important this outreach relationship is, the closer it is to the township. The allocation of top-down resources among villages is often shaped by this differential pattern, rather than the other way around.

resources going down to the countryside; rural relations; differential order pattern; village work team; political achievement thinking

2022?11?03；

2023?09?13

國家社會科學基金青年項目“城鄉融合發展視角下農村土地資源整合機制研究”(21CSH012)

姜國俊，男，湖南新化人，管理學博士，中南大學公共管理學院副研究員，主要研究方向：基層治理、環境治理和行政改革，聯系郵箱：gjjiang@csu.edu.cn

10.11817/j.issn. 1672-3104. 2024.01.013

D262.3

A

1672-3104(2024)01?0136?11

[編輯: 鄭偉]