鄉(xiāng)村生態(tài)振興法治保障的困境與出路

侯軍亮，吳家文

（廣東理工學(xué)院馬克思主義學(xué)院，廣東肇慶 526100）

一、問題緣起：鄉(xiāng)村振興下的鄉(xiāng)村生態(tài)振興

立足新時代，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央，精準把握新時代新要求，正視國內(nèi)外發(fā)展新問題，不斷提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，探索新時代如何解決“三農(nóng)”問題。習(xí)近平總書記在十九大報告中首次提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，把“生態(tài)宜居”作為鄉(xiāng)村振興的總要求之一，并將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略寫入黨章，隨后寫入憲法。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略正式從執(zhí)政黨的意志上升為國家意志。

為推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，促進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，黨中央先后出臺一系列措施明確了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意義、目標和具體規(guī)劃。這一系列措施可以概括為“十二個意見、兩個方案、一個規(guī)劃、一部條例、一部法律”。十二個意見是指2018 年至2023年中央1號文件①2018 年1 月2 日頒發(fā)的《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，2019 年1 月3 日頒發(fā)的《中共中央國務(wù)院關(guān)于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》，2020 年1 月2 日頒發(fā)的《中共中央國務(wù)院關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點工作確保如期實現(xiàn)全面小康的意見》，2021 年1 月4 日頒發(fā)的《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》，2022 年1 月4 日頒布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于做好2022 年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》。2023 年1 月2 日《中共中央國務(wù)院關(guān)于做好2023 年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》和其它六個文件，這六個中央1 號文件明確了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略階段性目標任務(wù)，明確指出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新時代“三農(nóng)”工作的總抓手，并強調(diào)“鄉(xiāng)村振興，生態(tài)宜居是關(guān)鍵”。其它六個文件是《關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》（2019 年11 月26 日），《關(guān)于實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》（2020年12月16日），《關(guān)于新時代推動中部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的意見》（2021年4月23日），《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》（2021年4月28日），《中共中央國務(wù)院關(guān)于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》（2021年9月22日），《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》（2021年11月2日）等中央層面的六個意見，分別從城鄉(xiāng)融合發(fā)展、土地承包關(guān)系、鞏固脫貧攻堅成果、中部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展、基層治理等幾個方面對促進鄉(xiāng)村振興進行了具體謀劃。兩個方案是指《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》和《農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動方案》（2021—2025），兩方案對農(nóng)村人居環(huán)境整治都做了具體詳細的部署。一個規(guī)劃，即中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作出階段性謀劃，并從“推進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展、持續(xù)改善人居環(huán)境、加強鄉(xiāng)村生態(tài)保護與修復(fù)”等措施來謀劃“建設(shè)生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村”。一部條例，即《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》①2019年6月24日，中共中央政治局召開會議，審議《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》，自2019年8月19日起施行。，明確了黨的農(nóng)村工作的基本原則和方式方法，明確黨的農(nóng)村工作必須“堅持走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路，推進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興”，明確“加強黨對農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)”是黨的農(nóng)村工作的主要任務(wù)之一，要牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的發(fā)展理念，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，促進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，加強農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護，改善農(nóng)村人居環(huán)境，建設(shè)生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村。一部法律，即《鄉(xiāng)村振興促進法》②2021年4月29日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議通過，2021年6月1日起施行。，該法是我國第一部以全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的法律，標志著我國實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略頂層設(shè)計四梁八柱的形成。該法明確了法律適用范圍，明確了將鄉(xiāng)村的五大振興全部納入適用范圍，為鄉(xiāng)村振興的各個方面提供全面的法治保障，堅持人與自然和諧共生，統(tǒng)籌山水林田湖草沙系統(tǒng)治理，推動綠色發(fā)展，推進生態(tài)文明建設(shè)。

隨著實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略頂層設(shè)計的提出及其配套意見、方案、規(guī)劃、條例、法律等“四梁八柱”的相繼成形，有關(guān)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的研究也層出不窮，涵蓋了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景和意義、內(nèi)涵與原則、過程與路徑等各個方面，研究的比較系統(tǒng)與全面。但是細化到鄉(xiāng)村振興的產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織“五大”具體任務(wù)的研究還相對較少，成果也不甚豐富。其中，有關(guān)鄉(xiāng)村生態(tài)振興的研究，學(xué)術(shù)界盡管對鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境問題、成因及其對策有所關(guān)注，但是對鄉(xiāng)村生態(tài)振興的理論基礎(chǔ)、現(xiàn)實困境、法治保障等方面關(guān)注的較少。因此，在新時代的大背景下，加強對鄉(xiāng)村生態(tài)振興的研究，具有重要的理論意義和現(xiàn)實需要。

二、理論基礎(chǔ)：鄉(xiāng)村生態(tài)振興的思想淵源

（一）鄉(xiāng)村振興的理論淵源

1. 中國傳統(tǒng)重農(nóng)思想流變

我國最早有關(guān)農(nóng)業(yè)的重要論述可以追溯至先秦時期的西周虢文公對“農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)論”的闡述，“民之大事在農(nóng)”。齊國管仲“相地而衰征”“無奪民時，則百姓富”的農(nóng)本思想得到普及推廣和實踐，保證農(nóng)民在農(nóng)時能夠?qū)Ｐ霓r(nóng)事，安心務(wù)農(nóng)，促進了農(nóng)業(yè)的發(fā)展和國力的提升，成就了齊國霸主地位。秦國提倡變法的商鞅在其《商君書》中提出“知治國之要”“歸心于農(nóng)”的農(nóng)本論，促使秦國實施了一系列促進農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策，使得秦國國力大增，為東出中原奠定基礎(chǔ)。

漢朝以秦亡為鑒，漢興之初，采黃老思想，“與民休息”“無為而治”，推行“重農(nóng)”“清瑤”“薄賦”的生產(chǎn)措施，鼓勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。其中杰出的代表人物賈誼提出“富安天下論”，著有《論積粟疏》，提出“貴五谷而賤金玉”“使民以粟為賞罰”與“貴粟論”。上述的重農(nóng)思想是對先秦農(nóng)本思想的承繼與超越，且更具廣泛性與實踐性，被廣泛應(yīng)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)指導(dǎo)，促進了封建經(jīng)濟社會之發(fā)展。

唐宋時期，重農(nóng)思想亦有所發(fā)展，譬如唐朝名相陸贄認為，實行“兩稅法”危害農(nóng)業(yè)發(fā)展，“人益困窮”，主張整頓吏治，安撫農(nóng)民，避免“典治松廢”“條約不明”。白居易則提出“若不本于農(nóng)桑而興利者，雖圣人不能也”的農(nóng)業(yè)是“興利之本”思想。宋朝的改革派代表范仲淹提出“養(yǎng)民之政必先務(wù)農(nóng)”“天下之化起于農(nóng)畝”的論斷，即農(nóng)業(yè)是民眾安居的基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定是社會穩(wěn)定的根本。王安石認為“欲富天下則資之天地”，要通過變法改變“窮空”“無節(jié)”之現(xiàn)狀，頒布了有利于減輕農(nóng)民負擔，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展的青苗法、免役法、方田均稅法和農(nóng)田水利法等，遺憾的是在新法的執(zhí)行過程中，脫離了變法初衷，增加了農(nóng)民負擔，導(dǎo)致激起民怨，最終王安石變法以失敗告終。

元、明、清延續(xù)重農(nóng)思想，元朝推行“農(nóng)桑為急務(wù)”，專設(shè)勸農(nóng)司、司農(nóng)司專門機構(gòu)。明清時期農(nóng)業(yè)經(jīng)濟高度發(fā)展，也促進了工商業(yè)的發(fā)展，但“重農(nóng)抑商”的封建傳統(tǒng)思想根深蒂固，仍占據(jù)重要地位。

2. 馬克思主義中的“三農(nóng)”思想

（1）馬克思主義的“三農(nóng)”思想。歸納言之，主要有以下三方面：首先是農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)。只有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)才能滿足人類衣食住行上的基本生存需求。馬克思指出“人類為了生活，首先就需要吃喝住穿以及其他一些東西。”[1]其次是小農(nóng)經(jīng)濟必須向社會主義農(nóng)業(yè)過渡。小農(nóng)經(jīng)濟的特征是小生產(chǎn)，不利于社會主義的大發(fā)展，必須改造為社會主義農(nóng)業(yè)。就改造方式而言，列寧認為要給農(nóng)民留有足夠的時間和空間。他指出“為了通過新經(jīng)濟政策使全體居民個個參加合作社，還需要經(jīng)過整整一個歷史時代，在最好的情況下，我們渡過這個時代也要一二十年”[2]。再次是農(nóng)村土地國有化。為了消滅階級剝削，只能實行土地國有化。馬克思指出“土地國有化將使勞動和資本之間的關(guān)系徹底改變，歸根到底將完全消滅工業(yè)和農(nóng)業(yè)中的資本主義生產(chǎn)方式。只有到那時，階級差別和各種特權(quán)才會隨著他們賴以存在的經(jīng)濟基礎(chǔ)一同消失。靠他人的勞動而生活將成為往事”[3]。最后是保護農(nóng)村農(nóng)業(yè)生態(tài)思想。馬克思、恩格斯都認為人類社會發(fā)展要尊重自然規(guī)律。并指出“在一定時期內(nèi)提高土地肥力的任何進步，同時也是破壞土地肥力持久源泉的進步。”[4]

（2）毛澤東思想中的“三農(nóng)”理論。其一，農(nóng)民是革命的主體。廣大農(nóng)民經(jīng)濟和政治地位低下，要通過革命改變自己的現(xiàn)狀，中國革命只有依靠農(nóng)民才能取得成功。毛澤東指出：“誰是我們的敵人？誰是我們的朋友？這個問題是革命的首要問題。中國過去一切革命斗爭成效甚少，其基本原因就是因為不能團結(jié)真正的朋友，以攻擊真正的敵人”[5]。其二，農(nóng)民是社會主義建設(shè)的主體。毛主席指出“我國有五億多農(nóng)業(yè)人口，農(nóng)民的情況如何，對于我國經(jīng)濟的發(fā)展和政權(quán)的鞏固，關(guān)系極大”[6]219。要使農(nóng)民朋友收入逐步提升，確保其不吃虧，有獲得感。

其三，農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)。1959年的廬山會議上，毛澤東提出國民經(jīng)濟的發(fā)展必須以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的思想。毛澤東指出，“全黨一定要重視農(nóng)業(yè)。農(nóng)業(yè)關(guān)系國計民生極大”[6]241。

（3）中國特色社會主義理論體系中的“三農(nóng)”思想。其一，是鄧小平理論。鄧小平認為農(nóng)村人口數(shù)量巨大，要保證農(nóng)村農(nóng)民穩(wěn)定，要牢固農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位不動搖。鄧小平指出：要“調(diào)動農(nóng)民的積極性”，就要進行“農(nóng)村改革”，具體來講就是“搞責任制”[7]。鄧小平認為，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是四個現(xiàn)代化中的短板，四個現(xiàn)代化的實現(xiàn)，最關(guān)鍵的是“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”[8]。其二，是“三個代表”思想中的“三農(nóng)”理論。世紀之交，立足中國國情，以江澤民為核心的第三代領(lǐng)導(dǎo)集體，面對新情況新問題，江澤民認為：“沒有農(nóng)業(yè)的牢固基礎(chǔ)，就不可能有我們國家的根本獨立。”[9]江澤民指出，要以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化帶動經(jīng)濟社會的全面現(xiàn)代化。其三，科學(xué)發(fā)展觀中的“三農(nóng)”思想。胡錦濤將“三農(nóng)”工作進一步上升為“全黨工作重中之重”[10]的位置。

（4）習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想中的“三農(nóng)思想”。關(guān)于農(nóng)村生態(tài)安全，人與自然和諧共生是邁向可持續(xù)發(fā)展與經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展之路所必須始終堅守的發(fā)展理念。振興鄉(xiāng)村生態(tài)，維護鄉(xiāng)村生態(tài)安全是貫徹落實習(xí)近平法治思想中綠色發(fā)展原則的生動寫照，體現(xiàn)了習(xí)近平法治思想對我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村代際公平的追求，同時也是對鄉(xiāng)村振興“生態(tài)宜居”基本內(nèi)涵的回應(yīng)。在習(xí)近平法治思想的生態(tài)理念引領(lǐng)下，新的生產(chǎn)要素大力推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村新舊動能轉(zhuǎn)化，農(nóng)業(yè)深度節(jié)水、農(nóng)業(yè)面源污染綜合治理等工程穩(wěn)步前進，建設(shè)一個空氣清新、飲水安心、食品衛(wèi)生、生產(chǎn)向綠、環(huán)境宜人的現(xiàn)代化鄉(xiāng)村正逐步實現(xiàn)。

（二）鄉(xiāng)村生態(tài)振興的理論基礎(chǔ)

1. 鄉(xiāng)村生態(tài)振興是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要環(huán)節(jié)

2017年，習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2018年中央一號文件《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確指出鄉(xiāng)村振興，生態(tài)宜居是關(guān)鍵。要尊重人與自然的和諧相處，深化鄉(xiāng)村自然稟賦資源升值，力爭實現(xiàn)百姓富裕與生態(tài)美好。

2018年全國兩會期間，習(xí)近平總書記參加山東代表團審議時明確提出，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興的科學(xué)論斷。鄉(xiāng)村“五大振興”是一個有機統(tǒng)一的系統(tǒng)工程，為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進一步明確了目標，指明了方向。習(xí)近平總書記指出：“良好生態(tài)環(huán)境是農(nóng)村最大優(yōu)勢和寶貴財富。要守住生態(tài)保護紅線，推動鄉(xiāng)村自然資本加快增值，讓良好生態(tài)成為鄉(xiāng)村振興的支撐點。”[11]226具體而言，第一，鄉(xiāng)村生態(tài)振興是產(chǎn)業(yè)振興之基。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興既要重視產(chǎn)業(yè)發(fā)展，追求經(jīng)濟效益，更要注重生態(tài)環(huán)境的保護，走可持續(xù)的綠色發(fā)展之路。習(xí)近平總書記在不同場合，多次提出“綠水青山就是金山銀山”[12]的科學(xué)論斷。良好的生態(tài)環(huán)境可以為農(nóng)村發(fā)展生態(tài)旅游、綠色產(chǎn)業(yè)、康養(yǎng)旅游、休閑度假旅游等第三產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造條件，帶來經(jīng)濟效益。而如果鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境惡化、自然資源枯竭，生態(tài)承載能力透支，不僅會破壞農(nóng)村產(chǎn)業(yè)振興的基礎(chǔ)，而且會嚴重影響鄉(xiāng)村發(fā)展的潛力。第二，鄉(xiāng)村生態(tài)振興是人才振興的前提。習(xí)近平總書記指出，鄉(xiāng)村振興要靠人才，要抓好招才引智，促進各路人才“上山下鄉(xiāng)”投身鄉(xiāng)村振興[11]218。如果鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境惡劣，生活生產(chǎn)條件沒有得到很好改善，也就很難吸引人才回流。因此，鄉(xiāng)村生態(tài)振興是打好“鄉(xiāng)情牌”“鄉(xiāng)愁牌”，吸引人才，留住人才，推動人才振興的前提。

2. 鄉(xiāng)村生態(tài)振興是落實生態(tài)文明思想的具體體現(xiàn)

習(xí)近平生態(tài)文明思想內(nèi)容博大精深，意蘊深遠，既有深厚的理論性，又有現(xiàn)實的指導(dǎo)性，既有明確的針對性，又有科學(xué)的實踐性，是新時代生態(tài)文明建設(shè)的指導(dǎo)思想，是建設(shè)美麗中國的行動指南。習(xí)近平生態(tài)文明思想以馬克思主義的生態(tài)思想、中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化中的生態(tài)智慧以及西方生態(tài)理論有益成分為理論淵源，其演進邏輯以解決人與自然的矛盾問題為邏輯起點，以協(xié)調(diào)經(jīng)濟與環(huán)境辯證關(guān)系為邏輯主線，以滿足人民對幸福生活需要為邏輯歸宿。

3. 鄉(xiāng)村生態(tài)振興需要法治保障

隨著城市化進程的加快，長期形成了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的發(fā)展模式和環(huán)境治理模式，一方面，城市發(fā)展的過程中，需要鄉(xiāng)村的生態(tài)供給，鄉(xiāng)村還承受著城市轉(zhuǎn)嫁的生態(tài)負擔。另一方面，鄉(xiāng)村自身粗放的發(fā)展模式，在發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟的過程中，不能兼顧生態(tài)環(huán)境保護，以透支自然資源，犧牲環(huán)境為代價，導(dǎo)致鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境也面臨著自然資源短缺、生態(tài)環(huán)境惡化、生態(tài)系統(tǒng)衰退等生態(tài)承載能力遭到破壞的問題。從鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理的角度而言，鄉(xiāng)村生態(tài)振興是緩解鄉(xiāng)村人與自然矛盾關(guān)系，解決鄉(xiāng)村生態(tài)危機的重要途徑。習(xí)近平總書記指出：“保護生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治。只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。”[13]鄉(xiāng)村生態(tài)振興作為推進生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措，是破解鄉(xiāng)村生活危機和鄉(xiāng)村發(fā)展困境的重要路徑。審視《憲法》文本里面的生態(tài)環(huán)境條款，歸納其立法用意，抽象出其立法原則，可以發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村生態(tài)振興內(nèi)涵了一條明晰的法律邏輯路線：其一，堅持人與自然的和諧共生是鄉(xiāng)村生態(tài)振興的邏輯起點。鄉(xiāng)村生態(tài)振興要保護和改善鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境，要將山水林田草沙作為一個生命共同體，堅持系統(tǒng)治理，堅守生態(tài)紅線、底線，促進鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境改善，這也是《憲法》第26條之規(guī)定“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境”的明確要求。其二，堅持鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護協(xié)調(diào)推進是鄉(xiāng)村生態(tài)振興的邏輯主線。鄉(xiāng)村生態(tài)振興要堅持貫徹落實“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)文明理念，堅持生態(tài)保護優(yōu)先，走可持續(xù)的綠色發(fā)展之路，大力發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)、綠色旅游業(yè)，在促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、經(jīng)濟發(fā)展的同時，更加注重鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境保護。其三，堅持改善人居環(huán)境，落腳點在于建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。鄉(xiāng)村振興最直接的體現(xiàn)就是要改善鄉(xiāng)村的人居環(huán)境，這也是建設(shè)“美麗中國”的《憲法》要求。

三、現(xiàn)狀審視：推進鄉(xiāng)村生態(tài)振興的法治困境

（一）立法有待完善，制度供給不足

習(xí)近平總書記指出，“保護生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治。”[14]鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境惡化主要表現(xiàn)三方面，其一，鄉(xiāng)村污染嚴重。鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境污染主要來源于工業(yè)污染源、農(nóng)業(yè)面污染源、鄉(xiāng)村生活污染源。其二，鄉(xiāng)村自然資源遭到破壞。主要表現(xiàn)在耕地資源日益減少，水資源嚴重短缺。據(jù)統(tǒng)計，“2016年底全國耕地面積為13495.66 萬公頃，比2015 年的13499.87 萬公頃凈減少4.21 萬公頃，比2009 年的13538.46萬公頃減少了0.32%。”[15]在快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中，工業(yè)發(fā)展建設(shè)、城市住房建設(shè)、基礎(chǔ)社會建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等占用了大量優(yōu)質(zhì)耕地。我國屬于典型的水資源短缺的國家，全國人均水資源量僅為世界人均水資源量的四分之一，加之我國水資源地域分配不均，農(nóng)業(yè)灌溉方式還相對落后，農(nóng)業(yè)水資源利用率僅為40%。其三，鄉(xiāng)村生態(tài)系統(tǒng)退化。表現(xiàn)在鄉(xiāng)村生態(tài)系統(tǒng)在人為的干預(yù)下，功能受損與系統(tǒng)退化，其自我生態(tài)修復(fù)功能也隨之減弱。

鑒于上述，我國對環(huán)保法律體系內(nèi)的諸多法律進行了修改。修改后的《環(huán)境保護法》（2014 年）第三十三條、第四十九條、第五十條等條款明確了人民政府應(yīng)當加強對農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護，應(yīng)當促進農(nóng)業(yè)環(huán)境保護新技術(shù)的使用，加強農(nóng)業(yè)污染源的檢測預(yù)警，防治生態(tài)失調(diào)。有關(guān)生態(tài)保護的規(guī)定具有明顯的立法進步，但是有關(guān)規(guī)定可操作性不強。修改的《水污染防治法》《大氣污染防治法》（2018年）等單行法律對鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境保護有更為具體的防治措施規(guī)定。如《水污染防治法》（2017 年6 月27 日第二次修正）第四章第四節(jié)第五十二條至第五十八條明確規(guī)定了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村水污染的防治主體、具體措施等，但是在“法律責任”一章中并未明確規(guī)定農(nóng)業(yè)和農(nóng)村水污染的責任主體和具體責任。

（二）執(zhí)法權(quán)責不明，推進相對乏力

主要體現(xiàn)如下：其一，我國鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境立法數(shù)量與質(zhì)量尚不達標，致使立法供給不足。由于我國環(huán)保的執(zhí)法體制，鄉(xiāng)村環(huán)境執(zhí)法工作中易出現(xiàn)“九龍治水”，形不成合力，面對“廣而分散”的鄉(xiāng)村，在缺乏必要的專業(yè)執(zhí)法人員和充足的先進監(jiān)測設(shè)備時，根本無法深入到每個鄉(xiāng)村開展專業(yè)的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法，導(dǎo)致在鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域存在執(zhí)法的形式主義和執(zhí)法的虛無主義。其二，鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境執(zhí)法程序模糊。程序正義是實體正義的前提和保障。如果沒有程序的公正，就難以保證最后結(jié)果的公正。鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境執(zhí)法只有明確執(zhí)法程序，才能確保執(zhí)法過程公正。其三，鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人才匱乏，現(xiàn)代先進技術(shù)無法得到有效應(yīng)用。基于地方經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實需要，不少地方政府仍有“重經(jīng)濟發(fā)展，輕環(huán)境保護”的觀念，往往是大力重視經(jīng)濟發(fā)展，對于相關(guān)環(huán)保項目只審批，弱監(jiān)管，存在嚴重的地方保護主義。鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境執(zhí)法只重部署，不重落實，對鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境保護工作的支持力度不夠，先進技術(shù)設(shè)備無法配備，人才福利待遇跟不上，也就“招不到，留不住”。

（三）司法能動不足，監(jiān)督體系不嚴

美國學(xué)者克里斯托弗·沃爾夫?qū)⑺痉軇又髁x特征概括為以下三點：一是法官在法律實施過程中，不受立法者立法意圖的限制、不絕對遵循先例、不受政治決策者干預(yù)；二是在司法裁判過程中，應(yīng)減少程序障礙；三是主張廣泛的司法救濟權(quán)[16]。在鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域，檢察機關(guān)未能充分發(fā)揮法律監(jiān)督職責。法院也未能健全刑事制裁、民事賠償?shù)沫h(huán)境修復(fù)等制度。法律監(jiān)督是保障法律實施的重要條件[17]。法律監(jiān)督是制約權(quán)力、抵制腐敗和保護公民的合法權(quán)益的重要手段[18]。從法律監(jiān)督的意義上來說，完善該法律監(jiān)督體系，既要發(fā)揮公眾參與的監(jiān)督之力，又要發(fā)揮各種監(jiān)督力量監(jiān)督基層政府及其有關(guān)部門的職權(quán)行為。在鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)保治理中，生態(tài)環(huán)境防治成果考核政績指標尚缺位。例如《環(huán)境保護法》第六條第二款明確規(guī)定“地方各級人民政府應(yīng)當對本行政區(qū)域的環(huán)境治理負責”，但是對基層政府如何履行法律職責、未依法履行法律職責該如何承擔法律責任等缺乏具體的監(jiān)督性規(guī)定。又如《基本農(nóng)田保護條例》在“法律責任”專章中，只明確了農(nóng)田破壞者的法律責任，并沒有明確政府在基本農(nóng)田保護的具體責任。

四、路徑抉擇：加強鄉(xiāng)村生態(tài)振興的法治保障

（一）強化法治自覺，完善鄉(xiāng)村生態(tài)振興立法體系

隨著全面鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，鄉(xiāng)村振興的法治保障不僅僅限于以往的制度兜底。習(xí)近平總書記指出：“法律是治國之重器，良法是善治之前提”[19]，要“以良法促進發(fā)展、保障善治”，法治更多應(yīng)滿足“以人民為中心”，為人民發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境，引導(dǎo)人民享受開放發(fā)展成果，滿足人民對美好生活的需求，更加系統(tǒng)的全方位考慮人民之需。其一，做好立法規(guī)劃。規(guī)劃先行，要求貫徹落實深入基層，通過實地走訪、座談交流等方式廣泛調(diào)研現(xiàn)有鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境保護與治理的法律規(guī)范實施情況、法律成效以及立法不足，并征求專家意見建議，研究是否必要完善立法規(guī)劃，國家要加快完成專門性立法。其二，提高鄉(xiāng)村生態(tài)振興立法質(zhì)量。數(shù)量齊全，而后是立法質(zhì)量。必須健全自然資源產(chǎn)權(quán)制度，建立鄉(xiāng)村生態(tài)補償制度，建立生態(tài)考核機制等等。

（二）落實法治行動，嚴格鄉(xiāng)村生態(tài)振興執(zhí)法規(guī)范

習(xí)近平總書記指出：“法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。”“全面推進依法治國的重點在于保證法律嚴格實施。”[20]要“把嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法落到實處。”[21]“法律制度是塑造符合國家戰(zhàn)略所需社會秩序的基本保障，鄉(xiāng)村生態(tài)振興戰(zhàn)略實踐的正當性、合理性、預(yù)期性、有序性需要科學(xué)高效的法律制度予以保障。”[22]因此，首先，完善生態(tài)環(huán)境執(zhí)法體系。由作為生態(tài)環(huán)境保護的主管部門統(tǒng)一牽頭領(lǐng)導(dǎo)，多部門協(xié)同配合，完善執(zhí)法體系。其次，規(guī)范執(zhí)法程序。地方生態(tài)環(huán)境部門制定詳細的鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境執(zhí)法細則，并由生態(tài)環(huán)境保護部統(tǒng)一監(jiān)督。再次，加強執(zhí)法隊伍建設(shè)。執(zhí)法隊伍整體素質(zhì)水平的高低直接影響著執(zhí)法成效，影響著鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境立法制度的貫徹落實。因此，強化執(zhí)法者的法紀意識，提升執(zhí)法者的法治素質(zhì)，樹立習(xí)近平法治觀念，確保執(zhí)法在法治軌道上有序開展，使環(huán)保執(zhí)法效能得到質(zhì)的飛躍。

（三）強化法治擔當，發(fā)揮司法能動

習(xí)近平總書記指出：“公正司法是維護社會公平正義的最后一道防線，所謂公正司法，就是受到侵害的權(quán)利一定會得到保護和救濟，違法犯罪活動一定要受到制裁和懲罰”[23]。其一，公安機關(guān)依法嚴厲打擊生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域犯罪。公安機關(guān)具有預(yù)防、制止和懲治違法犯罪的職責。公安機關(guān)要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所為先鋒，組織干警深入基層鄉(xiāng)村，積極摸排鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境安全隱患，緊盯非法開采、非法狩獵、非法捕撈、濫砍濫伐等重點領(lǐng)域，從根本上治亂清源。其二，檢察機關(guān)做實環(huán)境公益訴訟。檢察機關(guān)作為憲法明確的法律監(jiān)督機關(guān)，也是國家公共利益的代表，要把履行“公共利益代表”職責與“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境”統(tǒng)一起來。其三，法院堅守公平公正審判的法治底線。法院作為審判機關(guān)，應(yīng)當立足審判職責，監(jiān)督環(huán)保行政機關(guān)依法履職；發(fā)揮能動司法，為鄉(xiāng)村生態(tài)振興提供強有力的司法保障，切實保障人民群眾在舒適的環(huán)境中生存發(fā)展的權(quán)利，守護藍天白云、碧水陽光，推動美麗鄉(xiāng)村、美麗中國建設(shè)。

生態(tài)興，則文明興；生態(tài)衰，則文明衰。鄉(xiāng)村生態(tài)振興事關(guān)人民幸福福祉。實現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)振興的目標，需要法治予以保障，需要在法治下推動，需要法治給予更多關(guān)照，這是捍衛(wèi)鄉(xiāng)村振興成果的內(nèi)在要求。從鄉(xiāng)村生態(tài)振興的理論基礎(chǔ)到推進實現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)振興，是一個久久為功的過程，不可能“畢其功于一役”，也絕非易事，需要充分調(diào)動各方面力量的積極有序參與，其中的法治保障無疑是最重要的力量之一。從鞏固脫貧攻堅成果到鄉(xiāng)村不斷振興，審視整個振興歷程，不難發(fā)現(xiàn)，存在上述諸多法治困境。在全面鄉(xiāng)村振興過程中更加強調(diào)發(fā)展質(zhì)量與效益，更加重視生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)，突出鄉(xiāng)村發(fā)展的有機可持續(xù)性，以及鄉(xiāng)村振興的動力內(nèi)生性。當前的鄉(xiāng)村生態(tài)振興進入了“可持續(xù)”發(fā)展階段，未來如何繼續(xù)深化振興成果，從而形成經(jīng)驗，上升為制度，需要做好頂層設(shè)計，進而提升環(huán)境行政執(zhí)法效能，需要數(shù)量更多、質(zhì)量更高、可操作性更強的生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范，這是實現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)振興無可回避的現(xiàn)實考題。