對我國制定地理信息成果分類管理標準的探討

馬義超 郭磊

摘 要：我國測繪地理信息產業發展迅速，政策環境不斷優化，但測繪地理信息管理和應用方面還不均衡。本文對目前測 繪地理信息的應用困境進行了分析，在此基礎上結合國家有關政策和標準，提出了制定和實施分類管理標準，對測繪地理 信息分類管理的必要性、等級劃分的方法進行了探討，旨在為分類管理標準的制定和實行提供一定的參考，最終促進測繪 地理信息產業的發展。

關鍵詞：測繪地理信息，分類管理，分類原則，標準制定

DOI編碼：10.3969/j.issn.1002-5944.2024.03.010

0 引 言

隨著新型基礎設施的不斷發展，數字化產業、 數字化社會使得虛擬空間與實體空間的連接不斷 深化，萬物互聯互通。測繪地理信息空前緊密地與 人們的生活聯系在一起，地理信息安全體現在全社 會各個方面，地理信息數據成果的安全保密管理顯 得至關重要。現有的地理信息分類體系中考慮地理信息安全利用等級較少，地理信息在不同環境下的 有效連接和高效利用問題不能得到有效解決。為此 眾多學者對此進行了研究，周海燕等[1]根據不同應 用環境下的地理信息數據內容及信息安全的差異 化，提出了一種基于要素分類和安全利用分類的地 理信息分類方法；趙暉[2]提出建立網絡地理信息安 全政策體系與運行機制；左棟等[3]針對我國互聯網 地圖POI存在的涉密問題提出了加強行政管理和軟 件自動識別優化技術的解決建議。但他們都沒有從 根本上解決問題。本文從標準制定的角度出發，對 目前地理信息管理標準進行分析，提出分類管理標 準的制定思路和方法。

1 測繪地理信息成果管理現狀

1.1 成果管理標準現狀

國務院分別于1989年和2006年就測繪成果管 理使用問題分別發布了《中華人民共和國測繪成 果管理規定》和《中華人民共和國測繪成果管理 條例》，對測繪成果的匯交、保管和利用等作出了 規定。

全國各省市均根據《中華人民共和國測繪法》 《國務院關于加強測繪工作的意見》出臺了相關 的政策和法規，浙江省、北京市等15地的省級測繪 行政主管部門結合各自情況根據《測繪成果管理 條例》制定了如《北京市測繪成果管理實施辦法》 《浙江省測繪成果管理辦法》地方測繪成果管理規 定。吉林省、河北省、黑龍江省、江西省等13個省市 制定了地方測繪任務登記辦法；山東省、遼寧省、東 莞市等地均制定了各自的測繪成果共享管理辦法； 浙江省自然資源廳會同上海市規劃和自然資源局、 江蘇省自然資源廳、安徽省自然資源廳共同起草了 《長三角區域測繪成果共享管理規定》。

1.2 成果管理現狀特點

（1）管理方式陳舊

在測繪成果資料管理過程中，管理方式單一， 將圖紙、文書、光盤等作為信息記錄的主要方式。 此舉雖然能有效保障數據信息的安全，但其管理和 使用需要耗費更多人力物力。《關于匯交測繪成果 目錄和副本的實施辦法》在1993年5月18日由國家測 繪局頒布。2019年自然資源部發布了《關于公布第 一批已廢止或者失效的規范性文件目錄的公告》， 正式廢止了該實施方法，目前還沒有新的測繪成果 管理方法出臺。

（2）管理方式不統一

目前各省市實行的是全國范圍內不統一的地 方性管理措施，一省范圍內，市、縣兩級在成果管 理上也存在差異，主要表現為測繪資料記錄格式多 樣，測繪資料、信息的編碼混亂，出現資料難以集 中，分析、處理的難度較大等問題，進而影響了數據 的準確性，這不僅對信息資料的使用造成影響，而 且增加了工作人員的工作量，也會導致其最終應用 出現問題。

（3）管理難度大

測繪成果管理實踐都是以安全保密為前提的。 如果對測繪成果的管理過于嚴格，那么將對滿足經 濟社會發展需求的測繪成果和服務的供給數量產 生削弱作用；然而，放開測繪成果管理將可能導致： 測繪成果產品和服務質量得不到保障而引發市場 混亂，各類違法違規行為無法得到有效制止，國家 安全受到侵害，無法同時兼顧管理方便與使用便捷 功能。

1.3 實行分類管理的必要性

從管理角度，之前的《涉密基礎測繪成果提供 使用管理辦法》有效規范了基礎測繪成果的提供 使用，在服務經濟社會發展中發揮了重要作用，但 目前出現了一些不適應新形勢新要求的情況。一是 國務院“放管服”改革對政府部門進一步簡政放 權，簡化審批程序，提升效率，優化營商環境，激發 市場活力提出新要求；二是在現行基礎測繪成果提 供使用審批過程中，申請材料繁瑣、申請程序復雜 等影響了成果高效提供使用；三是維護地理信息安全對涉密基礎測繪成果提供使用和事中事后監管 提出新要求。結合當前新形勢新要求制定新的地 理信息成果分類管理標準，有利于落實“放管服” 改革要求，加強涉密基礎測繪成果管理，維護地理 信息安全，為經濟社會發展提供更好的地理信息成 果保障服務。

從內容角度，測繪地理信息涉密的主要原因在 于其所表達的現實地理要素中的一部分屬于國家 秘密，或者其所表達的空間尺度（精度、分辨率、范 圍）超出一定指標，如發生泄露，有可能對國家安 全造成危害。許多基礎地理信息一開始就被定義為 保密資料，進行嚴格的保密管理，其主要原因是我 國基礎地理信息在生產過程中是按照要素的種類 進行分層，而不是把要素按照是否涉密進行區分， 把非涉密的內容和涉密的內容設在一個圖層，結果 整體變成了涉密的成果；同時，我國地理基礎信息 實行按比例尺進行采集和管理、成果數據按涉密等 級比例劃定、保密技術統一處理后方可公開發布使 用。經過分析研究可以發現，涉密和非涉密測繪成 果在生產過程中所采用的技術方法、設備、成果格 式等是相同的，差異在于表達內容、屬性內容、精 度指標等方面。建立地理信息分類管理制度，對地 理要素進行細化、分層，對涉及不同國家安全程度、 不同類別要素分別采取不同管理策略和措施的地 理要素進行分類，有效推動測繪成果社會化應用， 對促進測繪地理信息有效運用十分必要。

2 分類管理標準建設意見

目前國際上如美國、印度、法國等國家均采用 “軍民分版”的方式管理和使用測繪地理信息。 “軍民分版”是指將同一套原始成果綜合選取表達 內容、屬性內容，在標準空間數據的基礎上，制作成 民用版產品，并配有密級軍民分版地理信息產品和 刪除涉密敏感信息面向社會公眾，這對我國制定測 繪地理信息分級管理制度有很大借鑒意義。

目前，我國已出臺了《測繪管理工作國家秘密 范圍的規定》《公開地圖內容表示的若干規定》 《公開地圖內容表示的補充規定（試行）》《遙感 影像公開使用管理規定（試行）》等規范性文件， 形成了一套相對完整的地理信息分類管理的政策 依據。

根據目前的法規和相關管理標準，分類管理標 準建設意見包括以下內容。

2.1 建立科學合理的評價指標體系

結合空間尺度、幾何特征、屬性、時間、范圍 等因素綜合劃分類型，建立評價指標體系，制定地 理信息分類指南。按照《測繪地理信息管理工作 國家秘密范圍規定》附件中國家秘密事項規定的 指標和內容要求，對測繪成果中的有關地理要素 按相應的密級管理要求，分別授予不同的等級予 以管理。將數據分為涉密、非涉密但不公開、可公 開等不同等級。如將符合相關地理要素屬于明確 限制表達或者不宜公開的相關法律法規規定的內 容，或者技術指標（如位置精度、等高距、地面分 辨率等）超過限定數值，或者雖屬于重要地理信息 數據，但未經批準已公開的，或者技術指標超過限 定數值的，對國家安全、公共安全、經濟安全和社 會穩定造成危害的，或者確實不符合上述條件的 其他法律法規、部門規章不予公開的內容等設置 為秘密級。將一部分不屬于秘密級但不屬于可公開 的數據設置為非涉密但不公開級。將不含地理要 素的測繪成果且符合公開要求的數據，全部設置 為開放式測繪。同時在以上劃分的基礎上，對非涉 密、非公開的地理要素的分類，根據其對安全的重 要程度等因素進一步細化。

2.2 制定推廣公版測繪成果

按照“以公開為常態、不公開為例外”的原則， 加快推進公版測繪成果的編制、加工與發布工作， 對公版測繪成果盡可能擴大開放，推出更大規模的 公版測繪成果。公眾版測繪成果加工和編制應當在 國家統一指導下，在遵守《測繪地理信息管理工作國家秘密范圍的規定》《公開地圖內容表示規范》 等前提下，著力處理好安全保密與共享應用的關 系，守住國家地理信息安全底線的同時進一步滿足 經濟建設需求。

2.3 制定公開/非公開地理信息管理目錄

充分考慮數據活動主體、數據類型、保護價 值、管理需求等因素，以對國家安全的重要程度為 評價核心，考慮地理要素表達內容與空間尺度的結 合。研究編制地理信息領域重要數據目錄問題。完 善基礎地理信息制作流程，使之有能力按照保密和 公開的要求，統一獲取，統一加工，按需輸出。

3 結 論

我國測繪地理信息產業發展迅速，在當前大 數據時代背景下，跨領域的信息整合與多網絡環境 規模化應用已成為必然趨勢。傳統的地理信息分類 法沒有將信息安全問題考慮進去，容易造成地理信 息整合共享不及時、聯動更新不及時等問題。本文 結合國家有關政策和標準，對測繪地理信息分類 管理的等級劃分的方法和內容進行研究并提出了 建議。隨著實踐的發展和社會需求的變化，分類管 理標準需進行不斷的研究和完善，更好服務于經 濟社會發展。

參考文獻

周海燕，李宗華，黃新.基于要素和安全利用的地理信息分 類方法研究[J].地理空間信息，2019，17（2）：45-47+64+10.

趙暉.構建我國網絡地理信息安全的政策體系[J].學 海，2016（6）：5-11.

左棟，張雨心.國內互聯網地圖POI存在的涉密問題及其 解決辦法[J].測繪通報，2016（9）：108-111.

作者簡介

馬義超，碩士，助教，從事測繪工程、攝影測量、無人機測 繪技術等教學與科研工作。

（責任編輯：張瑞洋）