制度的慣性

張津

清代的田賦制度與國家治理問題歷來為史家所矚目。以往關于清代田賦制度與國家治理的研究主要有兩種角度：一種是從制度史、社會史角度入手；另一種則是從財政史角度入手。華東師范大學周健老師《維正之供——清代田賦與國家財政（1730—1911）》結合上述兩種角度，闡述了雍乾之際到清朝滅亡的清代田賦制度和國家財政問題。

漏規、攤捐與19世紀初期的地方財政

清代田賦制度的基本框架在雍正時期已搭建完畢，因此學界對這一時期耗羨歸公改革和養廉銀的創設給予了極大的重視。作者從嘉慶二十五年（1820）清查陋規一事考察地方財政演變，以揭示乾嘉以降財政與政治的關鍵問題。嘉慶二十五年（1820）秋天，道光帝繼位，在大學士英和的建議下，道光帝試圖將早已名不副實的財政體系正本清源，但僅僅三個月后，這種努力歸于失敗。

問題根源在于高度集中的清代財政體系。隨著明代后期開始的賦役納銀化，財政大權高度集中于戶部成為可能，財稅經費均由戶部統管，財政體系中并不存在中央財政與地方財政之分。高度集中的體制之下并沒有地方財政名目，但是地方辦公所用經費是現實的需要。雍正年間耗羨歸公的意義就在于把原本的灰色收入納入國家財政體系中，以充當地方的辦公經費。

18世紀中期以降，物價上漲、人口驟增等導致地方各級政府的行政開支逐漸增加。然而，作為法定財源的養廉銀卻維持定額，因此，至遲在嘉道之際（1820年前后），雍正年間建立的地方財政體制就已經無法滿足地方政府的經費需求。于是，手握田賦經征權的州縣勢必通過附加稅來解決經費問題。只要未滋物議或引發京控、民變，那么地方政府的額外加征與經費授受就是被默許的。剔除道德因素，陋規是一種適應現實需要的必然選擇。

除了清朝高度集中的財政體系外，還有兩個因素對陋規的產生與發展起到了推動作用。一是田賦制度本身的漏洞。田賦征收的前提在于國家對全國土地和戶口的掌握。但有清一代，除了康熙、雍正年間在部分地區清丈過土地之外，始終沒有對全國的土地開展清丈行動，國家對土地情況的掌握建立在明萬歷九年（1581）清丈的基礎上。至于戶口問題，清代最重要的人口數據“丁”，根據何炳棣的研究，“丁”既不是戶口數據，也不是成年納稅男子人口數據，而僅僅是一種賦稅單位。清代中央并不掌握真實的人口和土地數據，因此只能維持固定的稅額。人口的增長和新開墾土地的增多不僅無法帶來稅收增長，還加重了基層的行政開支。有限的稅收越來越難以應對社會出現的種種危機。二是制度的慣性和政治倫理的束縛。輕徭薄賦是儒家思想所贊頌的仁政，因而減免田賦就具有特別的政治意義。自從康熙年間推出“滋生人丁，永不加賦”的政策后，不論實際運行中不正規的附加性征收對百姓造成了多么嚴重的負擔，“加賦”“加派”都不能出現在正式的朝廷政令中。道光帝清查的動因在于破除陋規造成的吏治腐敗與民困國弱，但是一旦厘清陋規并將之合法化，形同于加稅。

清代高度集中的財政體系之下，表面上運行的是法定的財政體系，這套體系下稅收是定額的，體現了輕徭薄賦的理念。但在實際上，在該體系之外還運行著非正式地方財政體系。以1857年湖北為例，各縣錢糧實際征收額是法定稅收的1.4—1.8倍。

嘉道之際，地方政府的主要財源是以陋規、攤捐為代表的額外財政，不僅戶部無法掌控外省的陋規、攤捐，地方各級政府也不了解下級收入的“詳細曲折”，這與清政府力圖建立高度集中的財政體系的總目標背道而馳。

漕運體系的終結

漕運是中國古代社會特有的一種經濟現象，由于首都人口眾多，而本地區糧食難以自給自足，中央王朝不得不從外地征調糧食以保證供給。明清以來，國家在運河各省建立起一套龐大的漕運官僚體系，每年在400余萬石漕糧之外，還要加收漕項銀米作為運輸經費。從經濟角度看，漕運不計成本，損耗頗多，但因為漕糧關涉天庾，所以不能輕易改弦更張。

在清代，雖然田賦和漕糧屬于不同的稅目，但在征收層面，時人常將二者并稱。晚清以來，在太平天國的沖擊，運河的衰敗，交通的進步，東北與華北糧食農業生產的發展和糧食市場的成熟等諸多因素影響下，到光緒二十七年（1901），除江浙外，各地運解100萬石糧食，其余有漕各省一律折色解征。這實際上已經與地丁無異。故此，作者把漕糧也納入考察的范疇。

20世紀以來，關于雍正時期對后世財政、政治影響較大的耗羨歸公的改革的研究非常多。但是既有的研究并沒有關注在漕糧領域也發生了類似的漕耗歸公的改革。其中，雍正七年（1729）江蘇巡撫尹繼善的改革最為重要，為后世的改革奠定了基礎。

尹繼善在雍正初年的定案基礎上，重訂漕費收支章程：第一，每石征銀六分折錢54文；第二，把收糧食的觚改為小口，便于查察，防止官吏浮收；第三，漕費半給旗丁，半給州縣。可以看出此次改革的精神和耗羨歸公是一致的，旨在通過征收定額漕費，為漕糧運輸和州縣辦公提供必要的經費支持。乾隆八年（1743），尹繼善再次蒞臨兩江，重新核定漕費。至此構成了18世紀中后期江蘇漕費章程的實質內容。

尹氏的改革不僅肅清積弊，還對有漕各省起到了示范作用。但是尹氏的改革并不是一勞永逸的，尹氏改革始于雍正七年（1729），但在乾隆初年（1736）就有故態復萌之相，尹繼善于乾隆八年（1743）和乾隆十七年（1752）再督兩江，確保了漕務的穩定。

然而，清代人口大爆炸引起了物價上漲、管理成本增長、運河阻塞等問題，舊有的漕運制度難以應對開支增加的問題，因此不得不再次求助于浮收。根據有關記載，乾隆三十年（1765）前后，漕務風氣大變，浮收屢禁不止。嘉慶四年（1799），嘉慶帝親政以后關于江南漕務的討論中，由于數十年的征收，漕費已經不被認為是疆臣的權宜之計，而是戶部管控的正項之一，因此再度加征漕費形同加賦，遭到了嘉慶帝的反對，至此尹繼善的改革完全失去了意義。

嘉道年間，漕務是和積弊聯系在一起的。這一時期的積弊主要是規模空前的“浮費”。其中的大頭是幫費，就是旗丁在法定的津貼銀米之外，向州縣索取錢糧的規費。嘉慶以前幫費之名并不多見。雖然物價溫和上漲、經費克扣、屯田荒廢、土產及私鹽收入減少、運道淤塞、造船費用上漲等因素造成了旗丁收入減少開支增加，但仍不能解釋幫費的超額增長。

實際上，根據包世臣的觀察，幫費的增長主要是為了應付陋規，90%的幫費流入了沿途衛所、總漕、倉場衙門。幫費增長實質上是由于財政結構存在缺陷，在額定財政之外，必須有額外財政保證地方事務的運轉。在18世紀中國人口激增、經濟發展與物價高企的背景下，額外財政壓倒了額定財政。額定財政與額外財政均取自田畝，額外財政的增長增加了民眾的負擔，大小戶、注荒不均更加速了民眾財富兩極分化，使得富者愈富，貧者愈窮。

從經濟角度看，漕運并不合算，但因涉及“天庾正供”而長期運行。不合理的財政體系不僅加重了民眾的負擔，也不利于國家發展，漕運的體系由此越發難以為繼。最終在道咸之際采取了漕糧海運的舉措。

以往關于漕糧海運的研究多從“運”的角度出發，強調自然條件與戰爭的阻力。但作者認為直接原因在于財政的困境，河道阻塞和太平天國戰爭興起只是制度變革的背景，各方均無意從根本上解決問題。作為問題根源的州縣支出結構在改行海運后并未改變，因此，官民交困、收兌兩難的局面沒有改變。改革雖然取得了一時成效，但最終必然歸于失敗。

漕糧改折在清代并非罕見，但總體而言，都是權宜之計。漕糧制度為明清兩代沿襲，早已形成一個從中央的戶部到地方的漕運、河道、倉場各衙門的巨大利益集團。以湖北為例，太平天國占據蘇南以后，南方各省無法向中央上繳漕糧，因此采取了改折的辦法。太平天國戰爭結束后，似乎一切又要回到原點。

不過，作者特別提醒我們，當中央要求湖北改回繳納漕糧時，“問題的焦點在于，一旦恢復本色起運，大幅提高的成本將由誰來負擔”。顯然，戶部及中央絕不會承擔，湖北巡撫也絕不愿意由本省買單。雙方妥協的結果是，湖北省每年在鎮江等處采購糧食作為運送京師的漕糧，再由上海裝上沙船，沿海運往天津，轉運京師。這對湖北來說至少節省了長江航運的高額成本，而對中央政府來說，則保障了漕運體制的延續。

同治年間，江蘇的改革最引人注目。胡林翼在湖北的改革雖取得了一定成效，但江蘇作為南方賦稅重地，其改革的意義并不是湖北能比擬的，經過同中央的討價還價，達成了有清以來最大的減賦數額。但要注意以下幾點。第一，由于制度慣性，戶部始終不肯放棄減免難以征收的稅額，造成了減賦效果大打折扣。第二，減賦取得成效的關鍵在于自咸豐后期以來新財源的開辟。第三，同胡林翼在湖北的改革一樣，改革始終沒有涉及問題的關鍵——清丈全國土地。政府既無意愿也無能力，因此改革始終浮于表面，只能收一時之效。甲午戰爭以后，在巨大的財政支出壓力下，清政府不得不要求除江浙以外的地區全部折征，這給運行了數百年的漕運體制造成了致命一擊。但清王朝的官僚系統仍然具有強大的慣性，維持著漕運體制不至完全被廢棄。直到清朝滅亡，江浙兩省的漕糧起運交倉仍然沒有完全廢止。

幾點思考

制度的慣性

田賦中的漕糧突出體現了傳統政治思想中實物征收、實物儲備的理財觀念，圍繞數百年的漕糧、漕運又衍生出從州縣“吃漕飯”的“刁生劣監”到運丁水手，從書手幕友到漕運總督一系列正式、非正式的利益相關機構和人員。可以說，漕糧、漕運制度是清朝財政制度中制度慣性最大的部分，在地丁早已折解的情形下，河運卻難以改海運，本色漕糧難以在法條上確立折征采買制度，本色漕糧難以實現折銀解京。所以對18世紀中葉以降清代漕糧、漕運制度的考察，具有超出財政史的價值，可以成為管窺傳統中國制度變遷之復雜性的一扇窗戶。

不能用今天的眼光審視前現代國家

人不能脫離所處的時代，我們重新審視那段歷史應當避免用今人的觀點來審視古人。

湖北自明萬歷九年（1581）清丈后，屢經喪亂。除少數縣份曾于康熙年間推行清丈外，多數州縣并無魚鱗冊、實征冊，地方官缺乏催科所必需的地籍、戶籍信息。在此背景下，州縣普遍將錢漕征收交由各類書差包辦。

至咸豐十年（1858），全國范圍內都沒有進行過統一的、大規模的土地清丈。考慮到何炳棣對“丁”的定義，所謂高度集中的清代中央政府，對真實情況的掌握程度竟如此之低，是現在的人們所難以想象的。

此外，作為主幣的銀兩并非鑄幣，而是稱量貨幣。幣制的不完善導致權量、成色不齊成為普遍現象。

督撫專權之思考

晚清以來的央地關系，以羅爾綱先生為代表的所謂“督撫專政”與“外重內輕”的權力格局說影響最大。李細珠從政治史的角度重新審視了晚清時期的央地關系，本書則從財政的角度審視了這一問題，認為督撫若能專權，就必須將一省之司法權、財政權、行政權等若干重要權力掌握在省，但是省對下級機構的財政狀況，正如清代中央的戶部無法控制外省的陋規、攤捐收入一樣，督撫也不了解州縣收入的“詳細曲折”。嘉慶二十五年（1820）清查的失敗，正說明集中財權之不易，中央—省—州縣各級之間的“包征包解”模式才是財政管理的常態。

打通了古代史和近代史研究的壁壘

田賦作為古代最大宗的賦稅收入，其研究為學者所矚目，但是以往關于清代賦稅的研究存在明顯的割裂，學界對雍正年間清朝財政體系的基本構建過程著墨過多，但對此后制度如何運行語焉不詳。另外，晚清時期的田賦盡管仍是最大宗的稅收，比重卻大為下降，學界更注重對新式財源的研究，因此，基本而言，賦稅問題仍是明清史研究問題。作者從1730年寫到1911年，突破了清代經濟史研究中通常以19世紀中期為界，分為兩段的做法。這有助于打破學術壁壘，更宏觀地把握這一時期的基本情況。

缺少對邊疆民族地區財政的分析

本書名為“清代田賦與國家財政”，但是主要的考察對象是江浙鄂等南方經濟發達省份，這些地區的田賦占比很大，因而具有極高的代表性。而清代的邊疆民族地區行政制度與內地不同，因此其財政問題也值得多加思考。

缺乏中西方比較

清代的賦稅總體而言不低，但是就絕對的稅負來看，卻又顯得不那么多。1908年，中國的農民田賦負擔約相當于其土地總產出的2%—4%，遠低于明治時期日本的10%，也遠低于西歐前現代時期的例行“什一稅”。對比中西方的賦稅制度有利于我們更加全面地了解清代賦稅的具體情況，也能為相關研究提供更加豐富的視角。

（作者單位：河北大學）