建立健全地方節水制度政策的措施與建議

陳 梅，劉澤星，王若男，王小允，付丹丹

（1.水利部節約用水促進中心，100038，北京；2.四川省水利科學研究院，610031，成都；3.中國水利水電科學研究院，100038，北京）

水資源是人類生存和發展的基礎性自然資源，在經濟社會可持續發展中占據重要地位。我國水資源人均占有量不足，時空分布不均，水資源短缺問題已成為經濟社會發展的重要瓶頸制約。2014年，習近平總書記在中央財經領導小組第五次全體會議上提出“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”治水思路，指出水治理是政府的主要職責，首先要做好的是通過改革創新，建立健全一系列制度，并明確要求有關部門在做好日常性建設投資和管理工作的同時，要拿出更多時間和精力去研究制度建設。水利部將建立健全節水制度政策作為推動新階段水利高質量發展的六條實施路徑之一，要求堅持量水而行、節水為重，從觀念、意識、措施等各方面把節水擺在優先位置，建立健全水量分配、監督、考核的節水制度政策，全面提升水資源集約節約安全利用水平。2021年12月，水利部印發《關于建立健全節水制度政策的指導意見》，對建立健全節水制度政策作出工作部署。

通過持續建設，我國節水制度政策體系逐步建立，但節水制度政策的出臺和實施涉及范圍廣、協調部門多、影響因素復雜。地方節水制度政策作為我國節水管理的重要組成部分，與新階段節水工作要求相比還有一定差距，需進一步健全與完善。《節約用水條例》（以下簡稱《條例》）于2024 年2 月23 日由國務院常務會議審議通過，3 月20 日正式公布，自5 月1 日起實施，這是我國國家層面首次對節水進行專門的立法。在《條例》即將正式施行之際，分析地方節水制度政策現狀，梳理存在的問題，提出新形勢下進一步建立健全地方節水制度政策的對策建議，可為精打細算用好水資源、從嚴從細管好水資源提供有力支撐，不斷推進水資源節約集約利用，推動經濟社會發展全面綠色轉型。

一、地方節水制度政策建立情況

目前，地方已出臺的節水制度政策主要包括5 種類型：一是節水法規規章，主要包括節約用水條例或管理辦法；二是綜合類制度，主要包括國家節水行動、節約用水規劃、節水工作部門協調、區域重大戰略節水行動等；三是管理類制度，主要包括計劃用水管理、再生水利用、用水定額管理、節水設施“三同時”（節水設施必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用）等；四是市場機制類制度，包括水權交易、節水激勵措施、合同節水等；五是考核與評價類制度，包括節水目標責任和考核評價、節水評價、用水審計等。

1.節水法規規章

目前，北京、天津、河北等28 個省份出臺了省級節約用水條例或管理辦法（以下簡稱省級節水法規規章），其中地方性法規18 部，政府規章10 部。近年來，地方節水法制建設工作進一步提速，2018 年至2023年年底，共有20 個省份制修訂了省級節水法規規章。從已出臺的省級節水法規規章內容上來看，涵蓋了基本規定、節水制度、節水措施、市場機制、管理能力建設等節水管理的全過程。從具體制度和措施上來看，均對節約用水規劃、計劃用水管理、用水定額管理等內容進行了規定。可見，以上制度和措施為節水管理的共性內容，其出臺和實施情況與節水管理成效密切相關。

2.綜合類節水制度

落實國家節水行動方面：目前，31 個省份均已出臺省級節水行動實施方案，各地按照國家統一部署和省級實施方案分工，緊盯節點目標，推進2023年各項目標任務按時完成。

制定節約用水規劃方面：目前，31個省份均已出臺節水型社會建設規劃或節約用水規劃（以下簡稱省級節約用水規劃）。從印發時間來看，2021年有10個省份，2022 年有21 個省份；浙江、寧夏、江西等3 省份于2021 年4—7 月印發了省級節約用水規劃，早于國家《“十四五”節水型社會建設規劃》。從規劃內容上來看，各地在系統總結“十三五”節水成效基礎上，立足新發展階段，全面貫徹新發展理念，圍繞貫徹落實“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”治水思路，根據國家《“十四五”節水型社會建設規劃》要求，結合地方實際與地域特色，制定了“十四五”期間重點領域、重點區域的節水目標任務和保障措施。

建立節約用水工作部門協調機制方面：目前，31個省份均已建立節約用水工作協調機制或聯席會議制度。從推動節約用水工作效率上來看，部門協調機制的建立，有利于形成“橫向協作、縱向聯動、溝通順暢、運轉高效”的工作體系，構建齊抓共管的大節水工作格局。通過加強工作會商，強化協作配合，推動實施重點行動，促進用水方式由粗放型向節約集約型轉變。

區域重大戰略節水行動方面：目前，位于黃河流域和南水北調工程受水區等重點區域的省份，都出臺了省級落實黃河流域深度節水控水、南水北調工程受水區全面節水等相關政策文件或任務清單。各省出臺的實施方案或任務清單中，普遍對農業節水增效、工業節水減排、城鎮節水降損、重點地區節水開源等方面提出了明確要求。實施深度節水控水政策，是黃河流域及南水北調工程受水區實現水資源精細利用、形成水資源節約集約利用的產業結構和空間格局的重要手段。

3.管理類制度

計劃用水管理方面：北京、天津、河北等30個省份出臺了相關法規制度文件，對計劃用水管理作出了規定。其中北京、天津、河北、山西、內蒙古等14個省份出臺了專門的計劃用水辦法或規定，其他省份將計劃用水管理工作規定放在了省級節水法規規章中。

再生水利用方面：據統計，北京、天津以及深圳、呼和浩特、沈陽、合肥、昆明、西安等地出臺了再生水利用管理辦法或條例，大連市制定了《大連市城鎮再生水利用規劃（2020—2025 年）》，寧夏出臺了《寧夏回族自治區非常規水源開發利用管理辦法（試行）》。

用水定額管理方面：河北、江蘇出臺了關于加強用水定額管理的指導意見或通知，北京出臺了《北京市非居民計劃用水和定額管理暫行辦法》，廣西印發了《自治區水利廳關于印發廣西用水定額標準體系的通知》。

節水設施“三同時”方面：目前，大部分省份未出臺相關管理辦法，對其主要要求體現在省級實行最嚴格水資源管理制度實施方案或節水行動實施方案中，部分地市如福州、南京、廣州、石家莊、湛江、陽江等出臺了專門的管理辦法。

4.市場機制類制度

水權交易方面：根據有關統計，目前共有15 個省份出臺了相關管理辦法。甘肅將深入推進水權改革列入《甘肅省“十四五”水利發展規劃》《甘肅水利“四抓一打通”實施方案》重點任務，推動全省水權交易合理有序開展；寧夏、山西分別以省委（自治區黨委）、省政府（自治區政府）名義出臺了推進用水權改革的實施意見；河北、湖南、貴州等地水行政主管部門聯合有關部門印發了推進用水權改革工作的實施意見或實施方案；江蘇、山東、青海、安徽、內蒙古、江西、陜西、山西等地水行政主管部門制定或修訂了省級水權交易辦法；江西印發了《江西省水權交易可行性論證技術導則（試行）》；海南印發了《赤田水庫灌區水權確權暫行辦法》及技術方案。

節水激勵措施方面：據統計，截至2023年已有江蘇、福建、浙江、上海等15個省份出臺了“節水貸”政策。山東省出臺落實和完善節水激勵政策若干措施，濟南市城鄉水務局、財政局聯合印發《濟南市節約用水獎勵辦法》，建立以獎促節機制，對在節約用水工作中有突出貢獻和成效的單位進行獎勵，有效激發節水內生動力。湖南省出臺若干節約用水激勵政策措施，提出了鼓勵節水載體建設、推進非常規水源開發利用、推行水權交易和水務經理制度、完善水價調節機制、加大節水資金扶持力度、創新節水產業金融支持范圍、拓展節水領域社會融資渠道、落實節水企業稅費優惠政策和節水表彰獎勵政策等9項激勵措施。甘肅省印發《甘肅省節約用水獎勵辦法（試行）》，明確規定對在節約用水工作中作出突出貢獻的單位或者個人給予獎勵。

合同節水方面：31個省份均推行了合同節水管理項目，其中河北、湖南、甘肅等省份還出臺了合同節水管理實施方案。

5.考核與評價類制度

節水目標責任和考核評價方面：31個省份均根據《關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》（國發〔2012〕3號）、《實行最嚴格水資源管理制度考核辦法》（國辦發〔2013〕2號）實行了最嚴格水資源管理制度考核。

節水評價方面：各省份嚴格落實節水評價制度，指導督促規劃和建設項目開展節水評價，從源頭遏制不合理用水需求。其中天津、河北、廣東、四川、云南等5省份印發了開展規劃和建設項目節水評價工作的實施意見或工作指南；節水評價標準化建設不斷加強，河南出臺了《用水單位節水評價規范通則》地方標準，寧夏出臺了《節水評價技術導則》地方標準。

用水審計方面：江蘇省出臺了《江蘇省用水審計實施辦法》《江蘇省用水審計報告質量評價標準(試行)》，山東省出臺了《山東省水利廳用水審計工作暫行辦法》，對用水審計工作實施統一管理，提升用水監管水平。

二、地方制度政策計量分析

1.分析框架構建

本研究以統計分析和內容分析為研究方法，構建“政策類型-政策主題”二維分析框架，通過對梳理的地方節水制度政策文件進行編碼，開展地方制度政策計量分析。政策類型維度體現了地方政府等政策頒布主體為實現既定目標而采用的手段和方法，政策主題維度體現了政策文本的核心內容指向。

2.政策制度分析

（1）政策類型維度分析

根據地方已出臺節水制度政策情況，本研究將節水政策類型分為節水法規規章、綜合類制度、管理類制度、市場機制類制度、考核與評價類制度。根據政策類型維度的編碼結果，地方節水制度政策類型存在明顯差異。當前地方節水制度政策類型主要以綜合類制度為主，較為注重考核與評價類制度，但管理類制度、市場機制類制度運用較少，節水法規規章因在頒布主體層級和約束力方面具有獨特性導致出臺數量較少。

以上表明地方出臺的節水制度政策以統籌綜合性制度政策為主，結合出臺考核評價類制度政策，側重制度政策的頂層設計、向下指導和考核要求，對計劃用水、定額管理、再生水利用等具體領域專門的管理類政策以及市場機制類制度關注較少。

（2）政策主題維度分析

本研究通過對政策文件名稱進行分詞處理，提取并計算核心關鍵詞的詞頻來分析地方節水制度政策主題（見圖1）。由圖1 可知，“管理”在地方節水制度政策主題中占比最高，同時“規劃”“實施方案”等詞占比較高，說明各地注重運用行政管理手段以及制定頂層規劃和可操作性強的政策來促進節約用水。

圖1 地方節水制度政策主題詞頻分析

三、存在的問題與困難

1.地方節水政策制度與《條例》存在不一致

各省市出臺的節水制度政策早于《條例》，因此存在地方節水政策制度和《條例》不匹配的問題，主要表現在：一是在大多數省份出臺的綜合類制度政策中，節水制度政策比較分散，不夠系統，尚未涵蓋如計劃用水、定額管理、再生水利用等重要條款；二是有3省份至今未出臺省級節水法規規章；三是地方性法規約束性、引導性不強，實際工作中的可操作性還有待加強。

2.部分節水制度政策出臺難度較大

節約用水工作是一項系統性、綜合性較強的社會管理工作，節水目標任務分散在不同行業管理部門，涉及農業、工業、城鎮等各領域，生活、生產、生態各方面，制度政策出臺協調難度較大。如建設項目節水設施“三同時”管理和再生水利用工作涉及水利、發改、住建等多個部門，制度政策協調工作量大，大部分省份尚未出臺專門的節水設施“三同時”管理辦法、再生水利用管理辦法或條例。

3.市場機制類制度未得到足夠重視

目前，各地在推行節水工作過程中更多依靠行政管理手段，市場在資源配置中的決定性作用發揮不夠充分，節水市場機制還不活躍。大多數省份考核評價類節水制度政策相對健全，但出臺省級水權交易、節水激勵政策、合同節水管理相關政策的省份還不多，市場機制類制度政策還有待進一步完善。

4.部分節水制度管理權限劃分不明確

節水制度政策綜合性較強，政策系統內多個部門都承擔相應的責任，政策工具的使用既有交叉重疊，也有缺位和不足，存在負責部門多、信息溝通不暢、職能界限不夠清晰等問題。如在計劃用水管理方面，取水計劃和用水計劃關系不明確、表述不一，河北、江蘇、江西等地對取水戶和公共供水管網內用水戶下達用水計劃，上海、河南對取水戶下達取水計劃，對公共供水管網內用水戶下達用水計劃；對于未實行水務一體化的地區，各地計劃用水管理部門不統一，有的省份由水行政主管部門和城鎮供水主管部門分別管理，有的省份由水行政主管部門統一管理或兩部門協調管理。

四、有關建議

貫徹落實《條例》以國家節水制度頂層設計和向下指導為基礎，結合地方自發性的良好實踐經驗，指導各地加強部門統籌，加快法規規章立改廢進程，健全節水市場機制，優化節水考核評價，進一步建立健全地方節水制度政策，促進綠色低碳發展。

1.做好《條例》與地方法律法規的銜接

法治是國家治理體系和治理能力的重要依托，推進節水工作要注重制度約束、法治保障，完善地方節水制度政策體系，增強地方節水政策的有效性。一是積極做好《條例》解讀和宣傳貫徹工作，推動各地結合實際情況制修訂省級地方性節水法規；二是落實《條例》重點制度，如節水服務產業、合同節水制度要求，健全節水政策體系和標準體系，構建節水市場調節機制和技術支撐體系；三是結合《條例》出臺和《中華人民共和國水法》修改，推動地方出臺專門的定額管理、非常規水源利用政策文件，規范定額管理，引導非常規水源利用。

2.完善節水工作部門協調機制

完善節水工作部門協調機制是堅持和落實節水優先方針的重要舉措。長期以來，節水管理體制存在部門分散、職能交叉、政策實施不一等問題。因此，各地需完善省級節約用水工作部門協調機制，強化各成員單位節水職責義務，建立節水工作信息平臺，加強部門間信息溝通和共享，充分發揮協調機制統籌作用，協同解決節水工作重大問題，協調推動涉及多部門的制度政策出臺，形成齊心協力共抓節水工作的強大合力。

3.加快健全市場機制政策體系

節水工作既需要政府的有力監管，也需要市場機制對資源的優化配置。單純依靠政府行政層面的節水管理難以全面調動各用水主體節約用水的積極性和主動性，必須堅持政府作用與市場機制兩手協同發力。因此，地方節水制度政策應加快完善市場機制，積極引導水權水市場培育，強化節水財政獎補、節水貸融資、節水表彰獎勵、合同節水管理等政策，進一步推進節水產業化發展。

4.優化節水考核評價制度

進一步優化考核評價機制，完善最嚴格水資源管理制度考核中節水考核指標、內容及方式，更大程度發揮考核的指揮棒作用。推動各地完善政績考核、責任追究等制度，切實把節水納入政績考核評價體系，進一步加強對地市和縣的考核評價，強化考核結果的運用，嚴格責任追究。