珠江流域重要飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)成效與挑戰(zhàn)

陳秀洪，孫玲玲，羅 歡

（珠江水利委員會珠江水利科學(xué)研究院，510635，廣州）

飲用水水源地安全直接關(guān)系人民群眾的健康和社會穩(wěn)定。按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)飲用水安全保障工作的通知》（國辦發(fā)〔2005〕45 號）等部署，水利部著力開展重要飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)與評估工作。2006 年以來，水利部先后對供水人口20 萬人以上的地表水飲用水水源地及年供水量2000 萬m3以上的地下水飲用水水源地進(jìn)行核準(zhǔn)，將618 個(gè)飲用水水源地納入《全國重要飲用水水源地名錄（2016 年）》（以下簡稱《名錄》）管理。為做好水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)與評估，水利部出臺了《關(guān)于開展全國重要飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)的通知》（水資源〔2011〕329 號）、《關(guān)于做好2012 年度全國重要飲用水水源地安全達(dá)標(biāo)建設(shè)有關(guān)工作的通知》（水資源〔2012〕276 號）、《水利部關(guān)于進(jìn)一步明確全國重要飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)年度評估工作有關(guān)要求的通知》（辦資源函〔2018〕204 號）等多個(gè)文件，對全國重要飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)的總體目標(biāo)、評估指標(biāo)、評估方法、工作程序等方面進(jìn)行了規(guī)范化管理。

評估指標(biāo)方面，2012年水利部發(fā)布的《重要飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)自評估表》涵蓋了4個(gè)一級指標(biāo)和51項(xiàng)二級指標(biāo)，2015年水利部發(fā)布的《全國重要飲用水水源地安全保障評估指南（試行）》（以下簡稱《評估指南》）將評估指標(biāo)體系優(yōu)化為4個(gè)一級指標(biāo)25項(xiàng)二級指標(biāo)，同時(shí)量化指標(biāo)打分標(biāo)準(zhǔn)。評估工作程序方面，2015年水利部提出的評估工作程序?yàn)椤八吹刈栽u—評估組評估”，于2018年優(yōu)化后的評估工作程序?yàn)椤八吹刈栽u—省水利廳核查—流域機(jī)構(gòu)抽查—水利部水資源管理中心匯總—水利部水資源管理司認(rèn)定”。

全國重要飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)工作已開展近10年，其效果評估及對策研究成為眾多學(xué)者的研究重點(diǎn)。張海濤和王亦寧在系統(tǒng)梳理了全國水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)工作開展情況的基礎(chǔ)上，提出了完善相關(guān)法律法規(guī)、提高飲用水水源地監(jiān)測和應(yīng)急預(yù)警能力、完善飲用水水源地保護(hù)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制等建議。王孟等、畢建培等、毛玉姣、常琛等分別剖析了長江流域（片）、珠江流域、貴州省、山西省等地區(qū)飲用水安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)存在的主要問題，提出優(yōu)化水源地資金保障機(jī)制、加強(qiáng)監(jiān)控能力和信息化建設(shè)、完善水源地協(xié)同管理長效機(jī)制等建議。師洋等以黃河流域（片）飲用水水源地為研究對象，提出了出臺更加科學(xué)合理的評分程序和評分指標(biāo)、建立上下游聯(lián)動評估機(jī)制、強(qiáng)化水源地達(dá)標(biāo)評估結(jié)果應(yīng)用等建議。

隨著全國重要飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)的實(shí)施，水源地面臨的關(guān)鍵問題較10 年前已發(fā)生明顯變化。同時(shí)，水源地的管理體制也發(fā)生了變化，2018年中共中央印發(fā)《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，將水利部的編制水功能區(qū)劃、排污口設(shè)置管理、流域水環(huán)境保護(hù)職責(zé)調(diào)整至生態(tài)環(huán)境部。水源地內(nèi)部關(guān)鍵問題和管理體制的變化對重要飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)與評估工作提出了新要求。基于此，本文整理分析水利部珠江水利委員會2018—2022 年對珠江流域（片）重要飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)年度抽查評估情況，從水量、水質(zhì)、監(jiān)控、制度4 個(gè)關(guān)鍵方面分析水源地安全保障建設(shè)成效，同時(shí)剖析水源地安全保障建設(shè)面臨的新挑戰(zhàn)，提出加強(qiáng)安全保障建設(shè)的相應(yīng)建議。

一、珠江流域（片）水源地及抽查概況

珠江流域（片）列入《名錄》的水源地共有108個(gè)，其中，廣東省76個(gè)，占比70.4%；廣西壯族自治區(qū)20個(gè)，占比18.5%；海南省5個(gè)，占比4.6%；云南省4個(gè)，占比3.7%；貴州省2個(gè)，占比1.9%；湖南省1個(gè)，占比0.9%。

水利部珠江水利委員會每年度對珠江流域（片）內(nèi)全國重要飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)情況開展抽查評估。水源地抽查名單按照水利部每3年實(shí)現(xiàn)一輪全覆蓋的總體原則確定，同時(shí)兼顧抽查水源地所在省份及水源地類型，重點(diǎn)選取發(fā)生過水量水質(zhì)不達(dá)標(biāo)、上年度評估存在問題以及其他有必要核實(shí)情況的水源地。2018—2022年珠江流域（片）水源地抽查情況見表1。

表1 2018—2022年珠江流域（片）水源地抽查概況

二、水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)成效

1.總體情況

對照《評估指南》確定的4類25項(xiàng)指標(biāo)對珠江流域（片）重要飲用水水源地水量、水質(zhì)、監(jiān)控、制度等4個(gè)方面進(jìn)行綜合評估，2018—2022年，抽查水源地?cái)?shù)量分別為106個(gè)、34個(gè)、37個(gè)、45個(gè)、30個(gè)，評估等級情況見圖1。從圖1可以看出，2018—2022年，珠江流域（片）重要飲用水水源地安全保障評估等級明顯提升，水源地優(yōu)秀率從2018年的51.9%提升到2022年的100%。

圖1 2018—2022年珠江流域（片）重要飲用水水源地安全保障評估等級

2.水量保證方面

2018—2022年，珠江流域（片）重要飲用水水源地水量安全方面的抽查滿分率分別為54.7%、61.7%、78.4%、88.9%和86.6%，一定程度上反映了流域水源地水量安全狀況穩(wěn)步提升。其中，年度供水保證率和供水設(shè)施運(yùn)行指標(biāo)2020—2022年連續(xù)3年抽查滿分率為100%；水量調(diào)度管理指標(biāo)近5年抽查滿分率為83%～97.8%；應(yīng)急備用水源地建設(shè)指標(biāo)近5年抽查滿分率逐年提高，從2018年的62.2%提升到2022年的96.6%（見圖2）。

圖2 2018 — 2022 年珠江流域（片）重要飲用水水源地水量指標(biāo)抽查滿分率

3.水質(zhì)合格方面

2018—2022年，珠江流域（片）重要飲用水水源地水質(zhì)安全方面的抽查滿分率分別為26.4%、32.3%、40.5%、62.2%和70%，一定程度上反映了流域水源地水質(zhì)安全狀況顯著改善。其中，取水口水質(zhì)達(dá)標(biāo)率、入河排污口設(shè)置、植被覆蓋率、準(zhǔn)保護(hù)區(qū)綜合治理等指標(biāo)近5年抽查滿分率均維持在較高水平，各年抽查滿分率均在90%以上；封閉管理及界標(biāo)設(shè)立、交通設(shè)施管理、一級保護(hù)區(qū)綜合治理、二級保護(hù)區(qū)綜合治理、含磷洗滌劑及農(nóng)藥等使用指標(biāo)近5年抽查滿分率總體呈現(xiàn)上升態(tài)勢，分別從2018年的52.8%、64.1%、61.3%、80.2%和88.6%提升到2022年的93.3%、96.6%、80%、93.3%和100%（見圖3）。

圖3 2018 — 2022 年珠江流域（片）重要飲用水水源地水質(zhì)指標(biāo)抽查滿分率

4.監(jiān)控完備方面

2018—2022年，珠江流域（片）重要飲用水水源地監(jiān)控安全方面的抽查滿分率分別為48.1%、26.5%、72.9%、91.1%和73.3%，一定程度上反映了流域水源地監(jiān)測監(jiān)控能力有所提升。其中，應(yīng)急監(jiān)測能力指標(biāo)2020—2022年連續(xù)3年抽查滿分率為100%；視頻監(jiān)控指標(biāo)2021—2022年連續(xù)2年抽查滿分率為100%；水質(zhì)水量在線監(jiān)測、特定指標(biāo)監(jiān)測、巡查制度、信息監(jiān)控系統(tǒng)等指標(biāo)近3年抽查滿分率基本均超過90%（見圖4）。

圖4 2018 — 2022 年珠江流域（片）重要飲用水水源地監(jiān)控指標(biāo)抽查滿分率

5.制度健全方面

2018—2022年，珠江流域（片）重要飲用水水源地制度安全方面的抽查滿分率分別為56.6%、38.2%、81.1%、95.5%和90%，一定程度上反映了流域水源地監(jiān)督管理制度有所完善。其中，保護(hù)區(qū)劃分指標(biāo)2019—2022年連續(xù)4年抽查滿分率為100%；部門聯(lián)動機(jī)制和資金保障指標(biāo)2020—2022年連續(xù)3年抽查滿分率為100%；法規(guī)體系和管理隊(duì)伍指標(biāo)2021—2022年連續(xù)2年抽查滿分率為100%；應(yīng)急預(yù)案及演練指標(biāo)2021—2022年連續(xù)2年抽查滿分率均超過90%（見圖5）。

圖5 2018 — 2022 年珠江流域（片）重要飲用水水源地管理指標(biāo)抽查滿分率

三、新時(shí)期水源地保障面臨的挑戰(zhàn)

1.水源地保護(hù)面臨的主要問題發(fā)生變化

經(jīng)歷了飲用水保護(hù)區(qū)“劃、立、治”，水源地“環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)行動”、安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)、規(guī)范化建設(shè)等階段的治理，飲用水水源地在保護(hù)區(qū)劃分、入河排污口設(shè)置、封閉管理及界標(biāo)設(shè)立、監(jiān)測能力建設(shè)等方面配備了一系列硬件設(shè)備和軟件設(shè)施，水源地保護(hù)工作取得明顯成效，珠江流域（片）重要飲用水水源地保護(hù)面臨的主要問題較10年前發(fā)生明顯變化。

水量方面，新問題為應(yīng)急備用水源地建設(shè)不到位。該指標(biāo)近3年扣分次數(shù)占總抽查次數(shù)的比例為10.7%，主要體現(xiàn)為未建成應(yīng)急備用水源地及其配套供水設(shè)施。

水質(zhì)方面，新問題為一級保護(hù)區(qū)綜合治理不到位。該指標(biāo)近3年扣分次數(shù)占總抽查次數(shù)的比例為24.1%，主要體現(xiàn)為存在農(nóng)田果林種植、漁業(yè)養(yǎng)殖、游泳、垂釣現(xiàn)象。

監(jiān)控方面，新問題為特定指標(biāo)監(jiān)測不到位、巡查制度不完善。兩項(xiàng)指標(biāo)近3年扣分次數(shù)占總抽查次數(shù)的比例分別為8.9%、6.2%。其中，特定指標(biāo)監(jiān)測方面主要表現(xiàn)為未開展排查性監(jiān)測，巡查制度方面主要表現(xiàn)為巡查記錄不完整。

制度方面，新問題為應(yīng)急預(yù)案及演練不到位。該指標(biāo)扣分次數(shù)占總抽查次數(shù)的比例為8.9%，主要體現(xiàn)為未開展年度應(yīng)急演練、應(yīng)急物資儲備有限。

2.評估機(jī)制與部門職責(zé)不協(xié)調(diào)

2018年《水利部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》明確，水利部在飲用水水源的職能定位為“指導(dǎo)飲用水水源保護(hù)工作”。水利部門重點(diǎn)圍繞水資源管理的水量分配、水資源調(diào)度、水資源論證、取水許可等制度手段保障飲用水水源的水量供給，通過河湖長制的落實(shí)和水域的水質(zhì)監(jiān)測，保障飲用水水源安全。受限于部門的職責(zé)定位，現(xiàn)行《評估指南》中保護(hù)區(qū)劃定、入河排污口設(shè)置、封閉管理及界標(biāo)設(shè)立、保護(hù)區(qū)綜合治理等指標(biāo)的評估、整改和監(jiān)管責(zé)任主體脫節(jié)，影響水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)工作的有序推進(jìn)。此外，水利部通過強(qiáng)化取水許可管理、優(yōu)化水資源配置、推行河湖長制、開展河湖健康評估等舉措保障水源地安全，上述舉措有必要納入水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)評估的范疇。

隨著信息化水平的提升，水源地管理進(jìn)入智慧防控階段。水利部等三部門印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)飲用水水源保護(hù)和管理的意見》（水資源〔2016〕462號）提出“強(qiáng)化科技支撐，充分利用無人機(jī)、遙感等先進(jìn)技術(shù)和設(shè)備，加快實(shí)現(xiàn)水源地管理和保護(hù)自動化、信息化，實(shí)現(xiàn)飲用水水源保護(hù)區(qū)動態(tài)監(jiān)控”。水利部印發(fā)的《關(guān)于做好飲用水水源保護(hù)相關(guān)工作的通知》（辦資管〔2019〕251號）強(qiáng)調(diào)“做好飲用水水源管理范圍內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)防控，及時(shí)消除安全隱患”。目前，已有部分水源地積極探索“常規(guī)與預(yù)警監(jiān)測、人機(jī)協(xié)防、主動防控”管理模式。例如，水利部珠江水利委員會創(chuàng)新建立了集人工定點(diǎn)監(jiān)測、無人機(jī)巡航排查和遙感宏觀判別等多手段于一體的監(jiān)督性技術(shù)體系，建立粵港澳大灣區(qū)重要水源地“一源一檔”數(shù)字化監(jiān)管檔案和監(jiān)管系統(tǒng)?，F(xiàn)行《評估指南》主要側(cè)重于視頻監(jiān)控、在線監(jiān)測、人工巡查，以及突發(fā)事件發(fā)生后的應(yīng)急監(jiān)測、應(yīng)急預(yù)案及演練能力等方面的評估，欠缺無人機(jī)、遙感等信息化監(jiān)管手段及突發(fā)事件發(fā)生前的預(yù)警監(jiān)測和風(fēng)險(xiǎn)源防控等方面的評估內(nèi)容。

此外，《水利部辦公廳關(guān)于做好飲用水水源地水質(zhì)監(jiān)測工作的通知》（辦水文〔2019〕214 號）、《水利部辦公廳關(guān)于強(qiáng)化流域水資源統(tǒng)一管理工作的意見》（辦資管〔2022〕251 號）、《水利部辦公廳關(guān)于開展重要飲用水水源地水質(zhì)水生態(tài)監(jiān)測情況摸底工作的通知》（辦水文〔2023〕230 號）等文件對重要飲用水水源地管理提出了開展水質(zhì)監(jiān)督性監(jiān)測、開展水生態(tài)監(jiān)測與預(yù)警、推進(jìn)信息化管理、加強(qiáng)流域區(qū)域溝通協(xié)調(diào)、強(qiáng)化跨部門水資源保護(hù)協(xié)作等新要求?，F(xiàn)行《評估指南》發(fā)布于2015年，距今將近10年，缺乏對水源地管理新要求的銜接與響應(yīng)。

3.區(qū)域發(fā)展對水源地管理提出新要求

隨著經(jīng)濟(jì)社會的高速發(fā)展，局部地區(qū)供水格局發(fā)生較大變化，致使《名錄》中部分重要飲用水水源地的管理保護(hù)難度增大；同時(shí)，有些近年新增或優(yōu)化調(diào)整的飲用水水源地逐漸承擔(dān)保障城市供水安全的重要任務(wù)，卻因不在《名錄》中而缺乏強(qiáng)有力的安全保障建設(shè)舉措。比如2022年，廣東省申請將廣州市陳村水道水源地、佛山市容桂水道水源地、湛江市赤坎水庫水源地、茂名市袂花江共青河水源地、茂名市海尾水庫水源地、深圳市東深供水渠水源地、汕頭市韓江南溪水源地等7 個(gè)水源地調(diào)出名錄，申請將深圳市清林徑水庫水源地、深圳市公明水庫水源地、茂名市羅坑水庫水源地等3個(gè)水源地調(diào)入名錄。

此外，珠江流域（片）重要飲用水水源地出現(xiàn)了“安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)效果空間差異逐漸拉大”的現(xiàn)象。例如，佛山市潭州水道水源地、茜坑水庫水源地等連續(xù)多年抽查評估得分滿分。然而，廣西、云南等個(gè)別水源地受地方政府財(cái)力限制，資金投入難以保障，影響水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)工作進(jìn)度，仍存在水質(zhì)在線監(jiān)測無法實(shí)現(xiàn)、排查性監(jiān)測未開展、保護(hù)區(qū)面源污染突出、缺少應(yīng)急演練等問題。

四、建 議

①優(yōu)化水源地達(dá)標(biāo)建設(shè)評估指南。重點(diǎn)依據(jù)水利部門職責(zé)，立足于新時(shí)期水源地面臨的新形勢與新要求，合理調(diào)整指標(biāo)內(nèi)容和權(quán)重，強(qiáng)化取水口設(shè)置、應(yīng)急備用水源布局、水量調(diào)度、取水許可管理、河湖長制、預(yù)警管理、智慧防控等方面的評估內(nèi)容并加大權(quán)重，細(xì)化評估標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)水源地管理與保護(hù)的提檔升級。

②強(qiáng)化流域機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理職責(zé)。以流域?yàn)閱卧y(tǒng)籌規(guī)劃飲用水水源地布局，修訂重要飲用水水源地名錄，實(shí)施名錄動態(tài)調(diào)整，持續(xù)推動飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)評估。強(qiáng)化飲用水水源地日常監(jiān)管與監(jiān)督性監(jiān)測，建立健全流域區(qū)域溝通協(xié)調(diào)制度，推動跨部門水源地保護(hù)協(xié)作機(jī)制落地增效。

③健全水源地資金投入機(jī)制，加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)。國家層面爭取出臺有關(guān)政策，設(shè)立專項(xiàng)用于水源地達(dá)標(biāo)建設(shè)的資金，明確將水源地保護(hù)納入財(cái)政預(yù)算，完善“受益區(qū)付費(fèi)、保護(hù)區(qū)得償”的水源地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，有序開展水源地生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作，設(shè)立專門的水源地生態(tài)補(bǔ)償基金，緩解水源地保護(hù)投入不足和資金籌措困難的問題。地方政府層面積極通過水資源保護(hù)規(guī)劃等途徑爭取資金支持，建立多渠道的投融資機(jī)制，加大水源地投入保障力度。