內控視角下完善行政單位預算管理的思考

在行政單位財務體制改革持續深入的背景下，財務預算管理在形式及內容上均發生了極大改變，預算管理地位明顯提升，預算管理工作的作用也顯得越來越重要。為了促進行政單位健康、持久發展，單位管理人員要深刻認識到加強預算管理的重要意義，提出和提升預算管理綜合水平相適應的新要求、新目標。與此同時，單位內部的各個部門也要認真履職，淋漓盡致地凸顯出保障重點內容，主動增強預算管理的意識，堅守“緊日子”的觀念及有效落實相關行為措施，提升財政資金、資源等管理和統籌力度，促進以上這些工作內容與預算工作相結合，協助行政單位增加預算編制的科學性與規范性、績效評價的全面性與客觀性，推動本單位預算工作一體化發展進程。

行政單位預算管理的價值分析

優化財政資金配置 行政單位開展預算審核工作時，各個單位申報的項目經費是重點考核對象，通過落實該項工作也給財政部門合理、有效地調配財政資金提供可靠依據。當前，為了提升預算管理水平，要求預算管理人員要全面了解本單位業務的真實推進情況，促進預算管理工作和業務部門工作的深度融合，持續強化預算管理執行力與效率。在預算編制環節中，要按類別評估分析財政資金收入情況，并且也要合理預測未來財政資金的收入率，認真落實好以收定支工作，確保各業務部門均能合理地調配與利用有限資金，增加各類資金管理的效果，合理地完善財政支出結構，減輕行政單位的財政壓力。

提高資金使用績效 從狹義視角分析，預算管理即是有效控制支出行為的一種方式。近些年我國預算管理體系明顯拓展，預算管理的功能越來越完善化、多樣化。為了能促使行政單位高效化運作發展，有效利用既有資源是根本，增加資源應用的投產比，只有這樣方能取得更理想的效益。行政單位應積極把績效觀念融入預算管理實踐中，預算編制、執行等過程中均要為實現績效目標而服務。為此，可以通過實施績效責任制度去考察評估重大項目責任人，以更有效地把責任落實到個人，對預算管理過程形成更強大的約束力，對實際工作推進狀況進行全面、客觀的績效考核，以促進行政單位更充分地利用資源及獲得最理想的資金使用效益另外，預算管理對單位財政資金使用情況也有一定監督作用，以決算公開形式向社會公眾全面地展現本單位業務進展，面向社會群體更加廣泛地監督財政資金使用情況，進一步增加了預算執行力與成效，使財政資金使用的安全性、合理性及透明度得到更大的保障。

提升單位內控水平 近些年中，內控在促進行政單位規范化發展方面發揮著重要的作用，提升內控工作水平也是各個單位增加發展效益的重要抓手點。預算管理是內控工作的一項重要內容，行政單位在日常工作實踐中，通過加強預算管理不僅能更加有針對性地優化創新內控執行方案，還能顯著提升資金科學配置水平，幫助單位更全面地掌握各項經濟業務的運營狀況，進而增加內控的整體成效。新時期下的預算管理追求實現全口徑、全方位管理，幫助行政單位更合理地規劃資金使用范圍，提高資金資源利用效率，督導各單位及各部門充分履職，且預算管理還有一定監督作用，規避行政單位經濟活動中出現挪用、占用資金等情況。

行政單位預算管理中存在的不足

預算編制階段 行政單位自身職能以及業務工作要求均較特殊，很少有高層管理者深究預算管理的內涵，思想上也沒有充分認識到推進該項工作的重要意義，在內控過程中普遍存在著重視爭取財政資金、忽視預算管理的問題，以致預算管理工作實施力度不足，極大地削弱了自身的價值與作用。也有調查研究發現，當前國內很多行政單位把資金投進見效快、產出快的政績項目中已經是慣性思維，而以上過程中沒有注重項目預算管理和風險測評，預算管理整個過程中缺少長期、有效的指導。

預算執行階段 雖然行政單位在預算執行過程中形成了一些有益經驗，但客觀地講具體實踐中還或多或少地存在著一些問題，主要包括：第一，具體執行時僅以支出進度和完成率去評估預算管理工作達到的高度，以致一些相關人員一味地追求增加預算項目的完成率，以上這種做法欠缺邏輯性、合理性，長此以往固然會給預算管理工作整體效果產生不良影響。第二，在預算管理考核實踐中，如果預算執行進度過高則會帶來重度的資源浪費問題，一些工作人員忽視項目執行過程中創造的社會效益與生態效益等，直接影響項目預算整體執行效率。

預算考評階段 一些行政單位預算管理基本是“走過場”，形式主義色彩濃厚，預算很少和工作人員的崗位工作行為結合在一起，并且在執行預算績效評估結果時也沒有嚴格落實獎罰機制，對預算管理執行成效的提升產生一定阻礙作用。比如，因為長期沒有建立預算管理效益和個人關注效益之間的關系，易使預算執行階段過度地強調進度，而沒有深刻領悟到增加預算效益的必要性。另外，預算績效管理基本停滯在管理層，并沒有按照行政單位管理體系逐層、逐級下達，以致大部分基層工作者只能被動地接受本單位預算管理后作出的部署安排，自身對預算管理工作目標及相關細則模棱兩可，以上這種情況也增加了預算管理實踐中責任到人的難度，預算方案追責的難度也相應增加。

內控視角下完善行政單位預算管理的辦法

完善制度與方法，確保預算編制的可行性 首先，制定規范、標準化流程，確保預算編制內容的全面性。第一，將既有的規章制度作為預算管理工作人員的行為準則，編制契合實際的工作實施計劃。為此，行政單位要在全面了解本單位真實情況的基礎上，制定出專門的、相配套的預算管理方法及準則，確保預算編制工作能有據可依，工作流程規范、標準化。現實工作中明確要求相關工作人員一定要認真履職、遵守相關規定要求，嚴格按照設計流程按部就班地開展預算編制活動，反復推敲工作計劃的合理性、可行性，把控好時間進度，確保整個項目預算編制工作穩扎穩打地推進。第二，合理地拓展預算管控范圍，積極給預算編制工作提供精準、詳實的資料做依據。為此，行政單位要有全面預算管理的理念，促進本單位業務活動與預算工作兩者深度融合。根據資金去處對預算項目采取歸口管理辦法，歸口部門負責落實各項資金支出科目的預算工作。

其次，確定科學合理的預算編制方法。第一，項目預算編制工作人員要明確零基預算法的內涵、適用范圍及優勢等，行政單位用這種方法編制費用預算時，基本不考慮過去產生的費用項目及費用數額，主要是依照預算期的需要用途可能存在的分析費用項目及數額的合理性，綜合多方面因素平衡編制費用預算。零基預算法通常適用于那些不常發生或預算編制基礎波動性較大的項目，比如差旅費、計算機配件耗材等。這種預算編制方法有助于增強行政單位職工的“投入-產出”意識，促進資金的合理分配，激發更多的基層員工參與預算編制工作的熱情，提高預算管理工作水平。第二，給予調研情況足夠的重視，通過細致地考查分析以確保數據來源的真實性與可靠度。對于特重大項目、重點項目，行政單位預算管理中要將其作為重點管理對象，從多個方面加大調研力度，掌握工作的真實需求，及時、精準地捕獲市場行情信息，對于同一個項目要對比分析多個方案的性價比，多詢價問價，做到真正意義上的優中擇優，堅持實事求是的原則 編制預算，確保預算內容契合實際情況，通過這種方式增加預算編制的精準度、可用性。

最后，完善預算審批制度，確保預算編制符合法律規定。嚴格、系統地進行預算審批能減少預算編制階段的風險因素，常用的審批方式包括領導審批、專家論證、集體專研等，能輔助增加預算編制規范性、可行性。行政單位為了實現開源節流，一定要將預算審批制度落到實處，確定適宜的預算編制審批方法，規劃具體審批工作執行過程，保證參與預算審批的工作人員分工明確、合作密切，形成強大合力，攻克審批工作中的難點。

加強預算執行過程監督，對預算執行產生約束力 首先，建立預算執行責任機制。行政單位上至高層領導、下至基層員工均要主動確立預算責任意識，真正將預算管理作為重點工作去抓，在重要工作會議上加強督導、屢次強調、重點提醒，共同營造出良好的預算氣氛。遵照歸口管理原則，確定預算執行階段歸口部門要承擔的責任，出現問題時能快速追究到第一責任人，提升問題的早期處理效率，持續增加預算執行與預算編制兩者連接的緊湊度，使預算管理工程形成“閉環”，通過加強內控水平以強制性地約束預算執行過程，使整體執行效率和效果得到更大地保障。

其次，健全事中監控機制。要求行政單位落實如下兩點工作：一是完善財務報銷管理制度，在國家法律規定范圍內，根據本單位經濟業務運行實際狀況，設計規范、標準化的報銷流程、支出標準及審批程序，通過嚴格、規范化地執行支出程序以增強對預算執行的剛性約束力度。二是要建立追蹤監控機制，建設出“財會崗把關-審批崗管控”一體化監控模式，財會人員及時分析解讀本單元預算執行狀況，積極介入報銷流程的財務審核環節，嚴格按照編制所得預算控制支出進度。另外，財務部門要和行政單位各業務部門之間建立信息共享機制，及時共享重要的預算執行數據，防控出現支出偏離預算的風險。多督促問題部門積極落實后續整改工作，詳實公告整改工作的推進狀況，對于整改不徹底或沒有按要求整改的狀況，要及時查明具體原因，嚴肅地追究相關人員的責任。以上做法的目的并不是為了追責問責，而是增加部分預算執行的犯錯成本，警醒他們嚴格按照規定執行預算內容。

最后，完善預算調整機制，管控預算約束的適應性。行政單位應在制定預算管理辦法時務必明示預算調整的條件、執行程序及具體要求，按《預算法》及有關政策作出的規定，嚴控預算調整的范圍，具體調整時要做到慎之又慎，要進行細致入微的調研分析、集體決議等程序，按照本單位經濟業務活動改變情況適時加以調整，力爭把預算前置出現的時間差異性給預算約束力產生的負面影響降到最低，進而增強對多變社會環境的適應能力。

改進預算考評流程，增加預算管理的效用 第一，完善預算考核。行政單位內控過程中不僅要關注財政資金應用情況，也要注重其產出和結果，根據現實情況建立科學的預算績效考核制度，設計合理的考核標準、指標及方法。以行政單位既有的預算執行監測為基礎，創建相對較完善的績效監測系統，雙重監測評估績效指標達成率與預算執行狀況，能減少實際執行過程中的損失率。第二，深入分析預算執行結果，使預算考核結果更具實用性。行政單位一定要認識到績效考核結果在預算管理乃至是整個單元發展中發揮的重要作用，深入剖析績效考評結果，進而更加系統、全面歸納預算執行完成狀況，有針對性地作出調整和改進，以持續增加本單位預算的科學性、合理性。為此，建議行政單位定期組織預決算研討會，對照分析預算與決算的數據，客觀分析差異原因，進而為優化預算、改進工作方案提供可靠依據。

預算管理在行政單位業務運行和事業發展中發揮著保障性作用。在預算管理整合過程中，加強內部控制不僅能起到防控風險的作用，還能實現規范監督，使預算管理充分顯現出自身的價值和效用。為此，行政單位要充分結合現實情況，積極摸索預算管理整個過程的內控策略，逐漸建設出一套相對較完善的預算管理內控體系，持續增加本單位預算管理的科學性、實用性。

（作者單位：崇左市學生資助管理中心）