基于三階段DEA的我國公共服務效率評價

張潤君 吳瓊

DOI：10.16783/j.cnki.nwnuz.2024.03.011

收稿日期：2023-11-12;修改稿收到日期：2024-04-15

基金項目：國家社會科學基金資助項目（18BZZ006）

作者簡介：張潤君（1970—），男，甘肅天水人，教授，博士，博士研究生導師.主要研究方向為公共政策和公共服務、社會治理.

E-mail：zhangrunjun1970@163.com

*通信聯系人，女，碩士研究生.主要研究方向為公共服務.

E-mail：1053401202@qq.com

摘要：采用三階段DEA方法，選取2012—2021年我國公共服務的相關數據，分析政治社會類、經濟發展類和文化建設類公共服務的效率狀況.研究表明，剔除環境和隨機因素的影響后，2012—2021年我國公共服務供給效率總體呈現上升趨勢，外部因素對我國公共服務效率存在顯著影響，各個省域都發生了不同程度的變化，其中對政治社會類公共服務和西部地區的影響最大.同第一階段DEA結果比較，第三階段的結果更加符合實際情況.據此，未來我國公共服務的政策重點有三：一要強化制度保障，煉就有制可循的“定心丸”;二要盤活創新要素，激發發展活力的“催化劑”;三要健全評價體系，擦亮效率監督的“監控器”.

關鍵詞：公共服務；財政支出效率；三階段DEA模型

中圖分類號：F 323??? 文獻標志碼：A??? 文章編號：1001-988Ⅹ（2024）03-0094-11

Evaluation of Chinese public service efficiency based

on three-stage DEA

ZHANG Run-jun，WU Qiong

（College of Social Development and Public Management，Northwest Normal University，Lanzhou 730070，Gansu，China）

Abstract：The three-stage DEA method is used to select the relevant data of public services in China from 2012 to 2021，and analyze the efficiency of public services in political and social，economic development and cultural construction.After excluding the influence of environmental factors and random factors，the result shows that from 2012 to 2021，the supply efficiency of public services in China presents an overall rising trend;external factors have a significant impact on the efficiency of public services in China;changes have taken place in various provinces to varying degrees，among which the political and social public services and the western region have the greatest impact.Compared with the DEA results of the first stage，the results of the third stage are more consistent with the actual situation.According to this，the future of Chinas public service policy focus on three：firstly，to strengthen the system guarantee，

there is a system to follow the“reassurance”，secondly to activate the elements of innovation，stimulate the vitality of the development of the“catalyst”，thirdly to improve the evaluation system，polish the efficiency supervision of the“monitor”.

Key words：public services;fiscal expenditure efficiency;three stage DEA model

公共服務連接民心民意、關乎民生福祉.黨的十九大以來，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾.習近平總書記明確提出：“做好普惠性、基礎性、兜底性民生建設，健全完善國家基本公共服務體系，全面提高公共服務共建能力和共享水平.”黨的二十大報告指出：“十年來，我們深入貫徹以人民為中心的發展思想，在幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶上持續用力，人民生活全方位改善.”［1］新發展階段，公共服務內容從滿足人民群眾最基本的生存生活需要逐步轉向滿足人民群眾對高效、優質、均衡的基本公共服務需求，公共服務供給模式從傳統的“政府大包大攬”逐步轉向“政府主導，市場社會協同參與”，公共服務效率研究重點從政府支出財政評估逐步轉向“投入-產出”綜合發展評估.公共服務高質量發展是推進中國式現代化的關鍵抓手，是推進共同富裕的重要路徑.因此，合理評價我國公共服務效率，統籌城鄉一體化發展和省際均衡發展，實現公共服務的高效、優質、均衡是我國公共服務高質量發展的必然之路.

國外關于公共服務和效率之間的關系研究側重于公共服務各主體對公共服務效率的改進作用.Boyne［2］針對被審查的65項公共服務效率實證研究的證據，從5個理論視角進行分組：資源、監管、市場、組織和管理.分析表明，最有可能改善公共服務的來源是額外的（資金）資源和更好的管理.Elston等［3］認為，公共服務供給各部門需要合作來解決復雜的、跨領域的政策需求.當組織規模成為公共服務效率的制約因素時，協作可以獲得規模經濟從而來降低成本.Andrews等［4］比較分析確定了新公共管理（NPM）改革的配置，這些改革與14個歐洲國家對醫療效率、有效性和公平性改善的看法相關.結果表明改革配置很重要，這些因素中，一些會導致效率改善，而另一些則不會.這就需要我們研究哪些是影響公共服務效率改善的重要因素.

國內關于公共服務與效率關系的研究側重于公共服務效率的測度和差異性分析.我國公共服務效率呈現“東高西低”的空間非均衡特征，區域間差異是總體差異主要來源.努力縮小收入差距，逐步實現共同富裕，不僅要增加公共服務供給的投入，更需要提升公共服務供給效率，不僅如此，還應注重公共服務供給在不同地區和不同領域的提質增效［5］.公共服務效率受“供給側”和“需求側”的共同影響，需要相互結合來提升公共服務效率［6］.城鄉分割的二元公共服務體系是造成公共服務效率低下的一個重要原因［7］.有學者基于蒂布特模型，從效率角度分析了公共服務供給的效率條件，并分析了公共服務非均等化可能造成的效率損失和引發的社會成本［8］.公共服務市場化的效率來源于“有效競爭”而非單純市場化，需要選擇從公共服務提供與生產相區別的市場化的有效模式，同時不斷強化政府的規制管理［9］.還有學者運用隨機效應Tobit面板數據模型實證分析了中國公共服務效率的影響機制，致力于改善可控因素，無疑有益于中國公共服務效率的提升［10］.

測量方法上，鄧宗兵等［11］運用三階段數據包絡分析（Data Enrelopment Analysis， DEA）模型對31個省（自治區、 直轄市）公共服務供給效率進行了實證研究，認為各地區

在改善效率時應結合自身特征，著重提高管理水平或擴大生產規模.張超等［12］利用超效率DEA模型測度基本公共衛生服務效率，測算出我國絕大部分省份的基本公共衛生服務公平與效率存在失調現象.李方毅等［13］基于DEA-BCC模型對31個省級政府2013—2018年公共服務效率進行測算，認為應通過云技術、大數據等新技術的應用，提高政府公共服務的技術水平與政府公共服務的精準度，提升政府公共服務的有效性.羅瑜亭等［14］綜合運用DEA和Malmquist指數法對我國政府購買公共就業培訓服務的分析結果表明，我國政府應擴大政府購買公共就業培訓服務的投入規模和購買范圍，進一步促進不同地區公共就業培訓服務的合作與交流.劉瑋琳等［15］運用三階段Malmquist模型和DEA模型對我國29個省份2011—2015年的農村基本公共服務供給效率進行分析，提出應當注重農村基本公共服務技術效率、技術進步和規模效率的同步提高；重視環境因素對農村基本公共服務供給效率的影響;加強區域間的相互借鑒與合作，縮小城鄉差距，有利于實現農村基本公共服務均等化.

可以看出，目前國內外對公共服務效率研究中定量研究較多，但是各研究指標體系的選擇標準存在很大差異，導致研究結論的可比性不充分.現有研究中，大多選取公共服務的一個方面，統籌公共服務政治、經濟、文化、社會和生態功能的全面理論研究尚顯不足.此外，實證研究中，針對我國31個省（自治區、 直轄市）近10年來公共服務效率的研究有很大的空白.

1? 公共服務效率的科學內涵

公共服務首先是一個政治學概念，天然地與國家和政府的基本功能緊密相連［16］.2002年3月15日全國人大五次會議審議通過的《政府工作報告》進一步將政府職能調整為“經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務”.隨后，政府的多個文件強調要更加注重政府的“公共服務”職能.“公共服務”的內涵外延、功能定位與內部結構也日益深化，逐步完善.

“效率”一詞可以追溯到拉丁語的“efficientia”，意為“效率、效果”.在拉丁語中，“efficientia”是由“efficiens”（效率的）一詞衍生而來，該詞是由“ex”（出、 外）和“facere”（做、 制造）組成.因此，“efficiency”可理解為“effic-”和“-ency”的結合，表示做事的能力、效率或效果.在中文中，“效率”一詞是“效”與“率”的綜合體，“效”指代效果、成果、效果，“率”則表示比例、比率、速度等含義.因此，“效率”表示事物所產生的效果與所投入的資源或成本之間的比例關系.因此，公共服務效率是指公共服務資源投入（支出）與產出的對比關系，能夠反映公共服務效果與其耗費的資源之間的關系，公共服務效率是可以通過有效的資源配置進行逐步優化.

黨的二十大報告提出：未來五年是全面建設社會主義現代化國家開局起步的關鍵時期，主要目標任務是“國家安全更為鞏固”、“多層次社會保障體系更加健全”、“科技自立自強能力顯著提升”、“人民精神文化生活更加豐富”、“城鄉人居環境明顯改善”.從政治、經濟、社會、文化和生態五個方面提出了實現公共服務供給均等化主要維度.明確基本公共服務的功能定位，發揮政府、市場與社會等供給主體的協同作用，對公共服務“投入-產出”合理分類，有效評估，實現效率最大化，才能保證公共服務高效、優質、均衡.因此，需要把握公共服務效率的內在結構.在功能定位層面，黨的十八大提出新時代“五位一體”的總體布局，從政治、經濟、社會、文化、生態文明五個方面全面推進，公共服務亦兼具政治、經濟、社會、文化和生態功能.

一是維護國家安全與社會穩定的政治功能；二是降本增效與科技創新的經濟功能；三是利民惠民和建設健康中國的社會功能；四是繁榮精神文明與構建教育強國的文化功能；五是推進綠色發展和促進人與自然和諧共生的生態功能.

公共服務的內容涵蓋了人民生活的方方面面，從生存到發展，從物質到精神，從政治、經濟、社會、文化到生態的全方位覆蓋，為了提供高效、優質、均衡的公共服務，促其高質量發展，需要從公共服務的“投入-產出”進行綜合評估.本文的投入指標和產出指標，從政治、社會、經濟、文化、生態五個方面來度量.政治投入為社會保障和就業財政支出和公共安全財政支出，社會投入為醫療衛生財政支出和城鄉居民社會養老保險基金支出，經濟投入為R&D財政支出和基礎設施建設財政支出，文化投入為教育財政支出和文化、體育和傳媒財政支出，生態投入為環境保護財政支出.政治產出為就業人數和犯罪率，社會產出為醫療機構數和城鄉居民社會養老保險參保人數，經濟產出為R&D人員數和公路公里數，文化產出為公共圖書館數和人均受教育年限，生態產出為人均綠地面積.

2? 研究方法與指標說明

2.1? 研究方法

DEA在績效評估實踐中應用十分廣泛，這種方法由美國著名的運籌學家Charnes和Cooper提出，這種方法的原理是計算、比較不同決策單元（Decision Making Unit， DMU）之間的相對效率，以此為依據研究所評價的對象.該方法優點在于不需要事先了解和設定各個研究指標的參數權重.此模型根據研究方案的各個輸入值，把所輸出指標的權重設為變量來進行分析，很大程度上避免了主觀因素對于評估中的干擾，從而可以大幅度減少評價的誤差，提高評估的準確性和可靠性.

DEA模型主要分為兩種：一種是投入導向型，為一定產出情況下，盡可能地控制投入，使之達到投入最優狀態；另一種是產出導向型，為一定投入情況下，控制產出使其達到最大.本文根據所研究內容，從實現資最優配置出發，選擇投入導向型模型進行探究.

2.2? 指標說明

本文大量參考了現有的研究成果，構建31個省（自治區、 直轄市）的公共服務投入和產出指標.在具體指標選取方面， 根據2021年國務院發布的《十四五公共服務規劃》中包括的公共教育、勞動就業創業、社會保險、醫療衛生、社會服務、住房保障、公共文化體育、殘疾人服務等8個領域和《關于建立健全基本公共服務標準體系的指導意見》提出的幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶，以及優軍服務保障、文體服務保障等9個方面的具體保障范圍和質量要求，遵循數據的連續性、代表性以及口徑一致性的原則來選定指標.

三階段DEA模型的測度指標包括投入、產出、環境三部分，用本方法研究投入產出的效率時，學界關于投入產出指標的選擇沒有統一的規定.為了更科學簡明地測算我國公共服務效率，可將政治功能與社會功能歸為政治社會類，經濟功能與生態功能歸為經濟發展類，文化功能歸為文化建設類，由此，公共服務投入包括政治社會投入、經濟發展投入與文化建設投入.公共服務產出包括政治社會產出、經濟環境產出與文化產出，其中政治社會類包括國家安全、社會保障和就業、養老等，經濟發展類包括科技發展、基礎設施建設、環境保護等，文化建設類包括文體、教育等.

環境變量選取的原則是，這些指標對公共服務水平的效率產生重大影響，但又不因為是否實施公共服務政策而控制.這些指標包括政治、經濟、社會、文化4個方面.財政政策是影響公共服務供給數量和供給質量的重要政策.本文用一般公共服務財政支出占總財政支出的比重作為政治因素的替代變量，用人均GDP來衡量各省份經濟發展水平，用城鎮人口占總人口比重來衡量各省份城市化水平，用人均受教育年限來衡量各省份居民受教育水平.

本文主要運用《中國統計年鑒》與《中國財政統計年鑒》中2012—2021年的31個省（自治區、 直轄市）截面數據.文中涉及財政收支的數據源于《中國財政統計年鑒》，部分數據來源于各省的統計年鑒.

3? 實證研究

3.1? 政治社會類

3.1.1? 第一階段傳統DEA實證結果

政治社會類衡量指標見表1.用DEAP 2.1軟件對31個省份的政治社會類公共服務供給效率進行評價.在不考慮外在環境變量和隨機因素的情況下，2012—2021年各省份技術效率均值為0.899，純技術效率均值為 0.945，規模效率均值為0.95；河南省、安徽省、河北省、福建省和山東省處于技術效率前沿面，其他省份都存在著改進空間.但該階段的結果沒有剔除隨機因素和環境因素的干擾，不能夠反映各省份公共服務效率的真實水平，需要進一步測算.

3.1.2? 第二階段SFA回歸結果

第二階段隨機前沿分析（Stochastic Frontier Approach， SFA）模型檢驗結果見表2.由于環境變量是對投入松弛變量的回歸，當回歸系數為負時，則表示增加環境變量值有利于減少投入松弛量.當回歸系數為正時，表示增加環境變量將會增加投入松弛量.4種環境變量對各投入松弛變量的影響具體分析如下.

一般公共服務支出占財政支出比重.該變量通過了1%的顯著性檢驗，對養老投入、公共安全投入松弛變量的回歸系數為負.這表明，提高養老、公共安全支出占財政支出比重有利于公共服務供給效率的改進.但該變量對社會保障和就業、醫療衛生投入松弛變量的回歸系數為正，表明社會保障和就業和醫療衛生支出占財政支出比重的提高會降低公共服務供給效率.

人均GDP.人均GDP水平與4種投入均呈正相關，且在1% 或5%水平下顯著.表明人均GDP越高，會使社會就業與保障服務、公共安全服務、養老服務和醫療衛生服務的供給效率降低.

城鎮人口比重.城鎮化水平與社會保障與就業服務、醫療服務和公共安全投入呈負相關，且通過了1%的顯著性檢驗.表明城鎮化水平越高，社會保障與就業、醫療衛生和公共安全的供給效率會提升，城鎮化水平的提升會削弱投入變量的冗余.城鎮人口比重與養老投入也呈負相關，但是并未通過顯著性檢驗，說明城鎮人口的增加對養老投入的減少并無直接關系.這可能因為人群對“老有所養”的關注度不夠，城鄉居民對養老支出的概念較為淡薄.

人均受教育年限.這一變量對社會保障與就業投入、醫療衛生投入和公共安全投入的回歸系數為正并通過顯著性檢驗.說明人均受教育年限的增加將會增加這三種投入的松弛量，不利于公共服務供給效率的改進.這一變量對養老投入回歸系數為負，并通過顯著性檢驗.這表明教育水平越高，公共養老服務財政投入效率越高.文化水平的提升能夠促進人群素質的提高，使其具有更完備的養老知識水平和養老意識，這有利于提高當地政府的養老發展水平，從而提高當地的財政投入效率.

3.1.3? 第三階段投入調整后DEA實證結果

剔除公共服務財政支出、人均GDP、城鎮人口比和人均受教育年限因素和隨機因素影響后，技術效率均值由之前的0.899下降到0.794.其中，純技術效率均值從0.945提高到0.973，說明省份之間的管理水平差距有所減小，基本接近“有效”水平；規模效率均值由0.95下降到0.814，說明公共政治服務和公共社會服務效率還有很大提高的空間，需要及時調整投入規模.

Banker-Charnes-Cooper（BCC）模型分析數據（表3）顯示，東、中、西部的供給效率存在顯著差距.在技術效率上，中部地區最高（0.926），東部地區次之（0.807），西部地區最低（0.694）；純技術效率，中部地區最高（0.983），東部地區次之（0.974），西部地區最低（0.965）；在規模效率上，中部地區最高（0.941），東部地區次之（0.824），西部地區最低（0.719）.中部、西部和東部的規模效率均小于純技術效率值，這說明要高度重視服務的規模經濟性，進一步加大對公共服務財政支出.另外，有些省份的規模效率雖然略高于純技術效率值，如云南、湖北、湖南和江蘇，但總的來看每個地區的技術效率總體水平并不理想，這表明在提高經營管理水平的同時，要加大公共服務投入力度.

由表3可知，北京、上海、海南、青海、西藏和寧夏的純技術效率和規模效率值的差異大，說明這6個省份的純技術效率和規模效率發展不平衡；31個省份中，海南、青海、寧夏和西藏的純技術效率顯著高于規模效率，說明對于這4個省份而言，規模效率是制約公共政治服務和公共社會服務財政支出綜合效率的最主要原因，其余省份沒有十分顯著的差異，說明這些省份純技術效率和規模效率的發展趨勢一致.

3.2? 經濟發展類

3.2.1? 第一階段傳統DEA實證結果

經濟發展類衡量指標見表4.數據顯示，2012年至2021年各省份技術效率均值為0.866，純技術效率均值為0.925，規模效率均值為0.937；浙江省處于技術效率前沿面，其他省份存在著不同程度的可改進空間.

3.2.2? 第二階段SFA回歸結果

結合第二階段SFA模型檢驗結果可知：

一般公共服務支出占財政支出比重.該變量對科技投入、環境保護投入松弛變量的回歸系數為負，且通過了1%的顯著性檢驗.結果表明，提高科技、環境保護支出占財政支出比重有利于公共服務供給效率的改進.該變量對基礎設施建設投入松弛變量的回歸系數為正，這表明，基礎設施建設支出占財政支出比重的提高不能提高公共服務供給效率，原因可能在于：一是基礎設施建設財政支出占財政支出比例過低；二是可能與基礎設施建設財政支出資金的使用不夠規范有關.

人均GDP.人均GDP水平與科技發展投入、基礎設施建設和環境保護投入均呈正相關，且在5%或1%水平下顯著.表明人均GDP越高，會導致科技發展、基礎設施建設和環境保護的供給效率降低.這與之前假定并不一致，說明城市科技發展、基礎設施建設和環境保護財政投入對各個省域的輻射作用未達到理想狀態，且科技發展和環境保護這些“軟”服務還未充分凸顯其預期效果.

城鎮人口比重.城鎮人口比重對三種投入松弛變量的回歸系數均為負，且通過1%的顯著性檢驗.表明更高的城鎮化水平有利于更多的人口接受更高質量的公共服務，促進公共服務效率的提升.人均受教育年限對三種松弛變量的回歸系數均為正，通過1%的顯著性檢驗.表明人均受教育年限的增加將會增加三種投入的松弛量，不利于公共服務供給效率的改進.原因可能是我國受教育居民對政府的監督不足，人均受教育年限的增加并不代表著對政府工作監督和參與度的增加，不能提升公共服務供給效率.

3.2.3? 第三階段投入調整后DEA實證結果

在剔除環境因素和隨機因素的影響后，供給效率和規模狀態發生了較大的變化.從省份均值來看，技術效率由調整前的0.866上升為調整后的0.922，上升了5.6%；規模效率基本沒有發生變化，純技術效率由調整前的0.925上升到調整后的0.984，上升了5.9%.

綜合技術效率分析.剔除環境因素和隨機誤差影響后，除青海、寧夏、西藏、吉林、天津、上海、福建和海南外，其余地區的綜合技術效率都有不同程度的提高.全國的綜合技術效率均值為0.922，東部、中部和西部地區的綜合技術效率均值分別為0.918，0.923，0.924.說明提高公共經濟服務和公共環境服務支出效率任重而道遠.

純技術效率分析.純技術效率衡量支出在多大程度上受管理和技術影響.經過原始投入調整，除重慶、內蒙古，其余省份純技術效率都得到了提高.調整后，純技術效率低于全國平均水平的省份有13個，占比42%.從區域角度來看，中部地區調整前后的純技術效率上升大于其他地區.

規模效率分析.規模效率衡量當前生產規模與最優生產規模之間的差距，當前生產規模與最優生產規模越接近，值就越接近1.經過原始投入調整，陜西、廣西、甘肅、青海、寧夏、西藏、山西、吉林、黑龍江、天津、遼寧、上海、福建和海南的規模效率降低，其余地區的規模效率都有不同程度的提高.調整后純技術效率低于全國平均水平的省份有11個，占比35.5％.

由計算數據（圖1）可知，我國公共經濟發展財政支出的綜合技術效率均在89%以上，2013年較2012年有很大的提升，2015年開始下降，在2019年有所回升.在2013年之前，純技術效率低于規模效率，而在2013年之后，純技術效率已經大于規模效率，且二者之間的差距越來越大，制約綜合技術效率的關鍵因素是較低的規模效率.

3.3? 文化建設類

3.3.1? 第一階段傳統DEA實證結果

文化建設類衡量指標見表5.在不考慮外在環境變量和隨機因素的情況下，2012年至2021年各省份技術效率均值為0.717，純技術效率均值為0.781，規模效率均值為0.914.

3.3.2? 第二階段SFA回歸結果

四種環境變量對各投入松弛變量的影響具體分析如下：

一般公共服務支出占財政支出比重.該變量對文化、體育與傳媒投入和教育投入的回歸系數為正，表明，文體支出和教育支出占財政支出比重的提高不能提高公共服務供給效率，原因可能在于，文體財政支出和教育財政支出占財政支出比例過低，財政支出資金的使用不夠規范.

人均GDP.人均GDP水平與文體投入和教育投入呈負相關，且在1% 水平下顯著.說明經濟發展水平的提升會減少投入變量的冗余，良好的經濟環境對公共文化投入效率存在正面影響.

城鎮人口比重.城鎮化水平與文化、體育與傳媒投入呈負相關，與農村教育投入呈正相關，且在1% 水平下顯著.表明城鎮化水平越高，會導致文化、體育與傳媒的供給效率升高，而教育的供給效率會降低.這說明城市公共文化服務設施對農村地區的輻射作用還沒有達到理想的狀態，城鎮化率的急速上升導致了城市化過速擴張，但公共文化資源配置未同步跟進，反而增加了投入冗余，降低了公共文化財政投入的效率.城鄉一體化進程還沒有凸顯其預期的效果，城鎮化建設任重而道遠.

人均受教育年限.人均受教育年限這一變量對文體投入松弛變量的回歸系數是正，對教育投入松弛變量回歸系數為負.這就表明人均受教育年限的增加就會導致文體投入的增加，而教育投入會降低.說明人均受教育年限水平的提升能促進人接受教育意識水平的提高，能夠使其具有更高的文化知識水平，利于當地政府的文化建設水平的提高，從而使公共教育財政投入效率有所提高.

3.3.3? 第三階段投入調整后DEA實證結果

調整后的投入-產出的效率評價結果顯示：公共文化服務的純技術效率水平，依次為西部地區0.948、中部地區0.947、東部地區0.912，區域間的管理水平差距不大.說明文化系統內的管理經驗交流比較充分，達到了較好的效果.公共文化服務的規模效率水平，依次為西部地區0.779、中部地區0.843、東部地區0.69.整體水平不高，且差距較大.說明生產效率還有進一步提高的空間，需要調整投入規模.

值得進一步討論的是，經濟發達的直轄市北京、上海、天津在第一階段的純技術效率很低，剔除環境因素影響后效率值雖然有了較大提升，但相對其他省份仍然較低，這有可能是因為這三個城市作為直轄市，有較多的外部流動人口，文化服務的輻射范圍較廣，導致了政府公共文化財政投入被高估，產生了較高的投入冗余.數據表明，全國的規模效率均小于純技術效率值，這說明要高度重視公共文化服務的規模經濟性，進一步加大對公共文化服務財政支出.

3.3.4? 省份效率的聚類分析

以0.936的純技術效率值（第三階段）和0.765的規模效率值為臨界點，可以將31個省（自治區、 直轄市）的公共文化服務供給效率分為4種類型，其散點分布見圖2.

第一種類型為純技術效率和規模效率均在平均值以上的“雙高型”.圖2表明，有遼寧、江西、河北、河南、湖北、安徽、山西、內蒙古、西藏、廣西、貴州、黑龍江、云南和四川14個省（自治區）屬于“雙高型”，這類地區的效率所需的改進相對較小.第二種類型為純技術效率大于0.936，且規模效率小于0.76，這一類型有海南、福建和天津.這類地區公共文化服務的管理水平相對高，但公共服務的供給規模還不能滿足居民的實際需求，因此應加大公共文化服務投入.第三種類型為純技術效率在0.936以下，規模效率在0.765以上的“低高型”的7個省分別是：山東、廣東、浙江、江蘇、新疆、甘肅和陜西.第四類省份為 “雙低型”，北京、上海、吉林、重慶、寧夏和青海6個省（市、 自治區）屬于該類型，通過散點圖繪制分析，說明我國近一半省份的公共文化服務供給現階段不完善，效率的提升空間很大，“因地制宜”是今后提高各省域公共文化服務供給效率的主要手段.

4? 結論與政策建議

4.1? 研究結論

本文運用三階段DEA模型評價2012—2021年我國31個省（自治區、 直轄市）公共服務效率，對公共服務的政治、經濟、社會、文化和生態功能分類測算并進行評價，分地區進行了差異對比分析，主要得出以下結論：2012—2021年我國公共服務供給效率總體呈現上升的趨勢；外部因素對我國的公共服務效率存在著顯著影響；剔除了外部環境因素的影響后，與第一階段的公共服務效率相比，各個省域都發生了不同程度的變化，調整之后，各個省的綜合技術效率、純技術效率和規模效率的均值都有不同幅度的提升，其中對政治社會類公共服務和西部地區的影響最大；與第一階段DEA結果相比較，第三階段的結果更加符合實際情況，這說明，想要得到準確的效率值，排除外部干擾很有必要.

4.2? 政策建議

1）強化制度保障，煉就有制可循的“定心丸”

加強對落后地區的財政轉移支付力度，明晰政府公共服務的財政責任，為實現公共服務均衡性、可及性打好資金基礎.提高公共服務統籌層次，合理配置公共服務資源，循序漸進地實現區域均衡化發展.

建立行業標準和市場規范.減少政府直接提供公共服務的比例，為了保障公共服務的公益屬性和保障作用，精準實現公共服務本土化，在國家所制定標準的基礎上，結合各省域公共服務的實際情況，研究發布非法定標準形式的創新指導標準.

2）盤活創新要素，激發發展活力的“催化劑”

加快區域間公共服務信息化建設.打造全國聯網的公共服務信息平臺，逐步掃清區域之間發展不平衡的信息障礙，只有建設好量大質優、實時動態、共建共享的信息數據庫，才能夠充分發揮公共服務信息網絡的作用.政府應順應時代發展，從而實現就業、養老、教育和醫療等公共服務信息的共享，才能夠充分發揮信息的決策和參考價值.

建立多元化的公共服務供給模式.引入市場機制，支持私營部門和各種社會組織參與到公共服務的供給中，同時通過政府購買、“外包”等方式，發揮非政府部門在公共服務方面的優勢，從而形成政府主導、多方參與、優勢互補的公共服務體系.

公共服務政策中，人才隊伍建設存在著長期被忽視的情況，現行的公共服務政策主要側重于硬件設施的建設.實際上，部分公共服務所需的資產成本并不是很高，如養老服務、教育服務、文化服務等.公共服務應當更注重人才的“催化劑”作用，并建立人才培養的長效機制.

3）健全評價體系，擦亮效率監督的“監控器”

我國公共服務供給水平的省際差異十分顯著，經濟發展落后地區發展緩慢，人民生活水平低，資源匱乏.公共服務供給的機會成本大大提高，西部落后省份的供給能力嚴重不足.應加大對西部地區和中部地區公共服務供給的財政支持力度，實現公共服務的平衡供給.

建立科學的政績評價制度體系.對綜合技術效率、純技術效率、規模效率欠佳地區公共服務的供給能力進行綜合施策，推進區域間公共服務一體化和均等化.各個省域應依據制度或法律，做好財政資金投入的效率保證，規范公共服務資金的使用，通過績效考評體系和相應監督機制提高財政投入產出效率.

各類型的公共服務政策不是獨立作用的，公共服務是一個相互支撐與協同的體系.公共服務各領域之間相互影響和支撐，政府應積極推動城鄉、區域公共服務制度有效并軌，推進城鄉融合發展和區域標準化建設，加快補齊公共服務短板.

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（責任編輯? 武維寧）