長城保護視角下的檢察公益訴訟觀察

[摘 要]長城是我國重要的歷史文化遺跡。我國有關長城保護的立法僅限于文物本身，而在環境法理念的指引下，長城的保護范圍應聚焦于長城及其周圍生態環境?，F階段，長城保護仍然存在較大的缺口，長城的偉大與長城的保護現狀存在極大反差。隨著檢察機關對文物及文化遺產重點領域的公益訴訟的推進，為長城保護注入了一股新力量，同時檢察環境公益訴訟的前置程序也起到了分流的功能，環境司法權與環境行政權并行不悖，相得益彰，社會力量也能作為補位參與長城保護、長城治理。

[關鍵詞]長城保護；檢察公益訴訟；檢察長城公益訴訟

歷經兩千多年修建而成的長城，與高山、河流等自然景觀相結合，成為世界上規模最大、歷史悠久、舉世聞名的偉大人文遺跡。長城是中華民族寶貴的財富，體現了中華民族的勤勞智慧。長城是世界文物古跡，對長城的保護既要聚焦長城本體的保護，也要將長城及其周圍環境作為整體環境要素進行保護。

我國近年來相繼出臺的《文物保護法》《文物保護法保護條例》《長城保護法條例》等，為長城保護提供了法律依據；長城所在地的地方政府也相繼出臺了長城保護條例。但是有關長城保護的立法往往缺乏環境保護理念，沒有和環境保護緊密相連。同時，有些法律的頒布施行距今已經十余年，對長城保護的規定有些過于粗疏，亟須對長城進行更加細致的立法。

基于長城在中華民族的特殊地位，破壞長城的行為亦屬于“侵害公共利益”。環境公益訴訟制度在保護環境公共利益方面發揮著重要作用。檢察公益訴訟制度實施以來，檢察機關就長城的破壞問題提起長城環境公益訴訟，為長城保護領域注入了新力量。

檢察機關針對長城保護提起的檢察公益訴訟可以彌補對長城保護的缺位。首先要明確對長城的保護，不僅涉及對長城本體的保護，也涉及對長城周圍生態環境的保護。長城如此偉大，不能對長城卻缺乏足夠的保護。長城生態環境的破壞和惡化既有自然原因，也存在人為原因。各界學者都對長城保護提出了不同的主張，筆者認為檢察環境公益訴訟在長城保護方面既能達到時效，又能凸顯實效。

一、環境法價值下的長城保護

（一）長城與長城保護

我國境內保存歷代長城總長度2萬余公里，是世界上體量最大的文化遺產之一。我國對長城的保護主要依據《文物保護法》《長城保護條例》等，但這些規定主要基于對長城本體的保護。長城的保護范圍應從建筑本體擴展至周圍環境及生態系統。長城屬于線性文化遺產，橫跨多個行政區域及自然地理環境區域，與高山、峽谷、河流等自然景觀結合，與所在地區的自然地理環境緊密聯系。故此，保護長城周邊環境與保護長城本體同樣重要，對長城的保護不能脫離其特定的自然環境，對長城進行有效保護應兼顧長城建筑本體以及長城周邊的生態環境。

2006年，我國頒布了首部直接涉及長城保護的法律——《長城保護條例》，該條例的第一條明確規定本條例是根據《文物保護法》制定的，其立法目的是加強對長城的保護，規范長城的利用行為?！堕L城保護條例》明確了對長城要實行整體保護，長城文化遺產遍布北京、天津、河北、山西等15個省市，分布范圍廣泛且數量龐大，這些都決定了長城保護的難度，這種整體的保護存在現實困難。各地政府也結合行政區域內長城段落，根據《中華人民共和國文物保護法》和國務院《長城保護條例》，紛紛制定有關條例，如《山東省齊長城保護條例》《甘肅省長城保護條例》。從環境法的視角看，對文物進行整體保護，也要關注自然環境對長城帶來的不利影響。

（二）長城的法律屬性

長城于1987年被列入世界文化遺產名錄。學界認為文化遺產是某個民族在社會歷史實踐中創造的物質財富和精神財富，這種財富代代相傳，構成區別于其他民族的文化特征。長城歷史悠久，地域分布遼闊。我國《關于加強文化遺產保護的通知》中，明確規定我國的文化遺產分為“物質文化遺產”和“非物質文化遺產”[1]。長城文化遺產保護的對象應該包括長城物質文化遺產、長城非物質文化遺產及長城生態環境[2]。物質文化遺產往往與非物質文化遺產緊密聯系，一方是軀殼，另一方則是精神內核，兩者之間密不可分深度依存。在環境法領域，既要重視文化遺產的資源價值，其周邊環境也同樣值得保護。依據這種保護理念，長城的“資源”價值和生態價值同等重要，長城獨特的文化內涵和歷史信息，更是中華民族璀璨文化的具現化。

（三）檢察公益訴訟

自 2020年 6月，河北省檢察院在全省開展“長城保護檢察公益訴訟專項活動 ”，檢察院提起環境公益訴訟介入長城保護，為長城保護注入了新力量。截至2022年4月，河北省長城沿線檢察機關共立案長城保護公益訴訟174 件、發出訴前檢察建議103件，磋商結案76 件，這些都是檢察機關介入長城保護所取得的成效。

檢察機關依法提起有關長城保護的環境公益訴訟，對保護長城風貌具有積極影響，對環境損害責任人提出的賠償性要求，既懲戒了破壞長城及周邊環境的違法主體，也保障了受損長城段落的有效修復。河北省人民檢察院發布了長城保護檢察公益訴訟典型案例，以法律的形式形成社會威懾，強化全社會對長城保護及生態環境保護的意識。

二、檢察環境公益訴訟

2021年 6月中共中央印發《關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》，要求檢察機關積極穩妥推進公益訴訟檢察，建立公益訴訟檢察與行政執法信息共享機制，加大生態環境和資源保護重點領域公益訴訟案件辦理進度，積極穩妥推進文物和文化遺跡保護領域的公益損害案件。

（一）檢察機關訴訟主體資格

為保護具有特殊地位的環境公共利益，檢察機關可以積極履行職責，提起環境公益訴訟，履行檢察職能，讓相關責任人承擔損害環境的賠償責任?！吨腥A人民共和國民事訴訟法》和《中華人民共和國行政訴訟法》明確規定，在生態環境和資源保護方面，人民檢察院可以提起民事公益訴訟和行政公益訴訟。2017年《民事訴訟法》第55條被再度修訂，其中最為矚目的就是檢察機關的起訴主體資格得到了立法上的正式確認[3]。2018年，最高人民法院、最高人民檢察院《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》則進一步明確檢察機關具有提起公益訴訟的主體資格。

長城遭受破壞有多種原因，因長城地處偏僻、人跡罕見，缺乏專門的維護和修繕，而發生的長城破壞，需要政府履行職責，設置專項資金維護。當行政機關待怠于職責時，檢察機關可以提起訴前程序要求行政機關履職，在發出檢察建議后，仍無法取得保護長城及周邊環境的成效時，可以提起環境行政公益訴訟。

（二）檢察公益訴訟訴前程序的獨立價值

訴前程序在檢察環境公益訴訟中具有獨特地位，具有獨立的程序價值[4]。訴前程序的獨立價值，使檢察機關在提起環境公益訴訟時處于后補地位。

檢察環境民事公益訴訟和檢察環境行政公益訴訟均需要訴前程序前置，盡管前置的訴前程序各有不同，但均體現了檢察機關的謙抑性?！稒z察機關公益訴訟司法解釋》要求檢察機關提起訴訟時提供證據證明已經履行了訴前程序。

檢察機關提起環境民事公益訴訟時以“督促起訴”或“支持起訴”的方式履行訴前程序。檢察機關并不直接提起訴訟，而是通過訴前程序督促、幫助的方式支持起訴。檢察機關提起環境公益訴訟旨在恢復和保護環境公共利益，通過訴前程序是檢察機關充分堅持謙抑性的具體表現。

檢察機關督促行政機關及其工作人員依法履職，可以對檢察公益訴訟案件進行篩選，避免司法資源浪費[5]。同時，環境行政權具有高效性，可以快速解決環境問題。環境行政公益訴訟的訴前程序發出的檢察建議更具柔性，使司法權與行政權運作更加和諧[6]。

（三）環境公益訴訟的預防性與事后救濟

我國檢察環境公益訴訟的主要目標是要維護環境公共利益[7]。為避免公地悲劇，在社會力量未能及時提起環境保護公益訴訟，以及相關行政主體未及時履行環境保護職責時所進行的環境保護補位工作的情況下，檢察機關提起檢察公益訴訟，能夠彌補司法救濟不足。

檢察環境公益訴訟衍生于民事公益訴訟，由于所保護法益的特殊性以及檢察機關在我國法律體系中的職責定位，檢察機關提起環境保護公益訴訟有其獨特優勢。但是受制于環境公益訴訟本身的制度設計，環境公益訴訟要求訴訟主體在起訴時提供行為人已經損害社會公共利益的初步證明材料。檢察機關提起環境公益訴訟的案件，呈現出在環境公共利益已經遭受損害的特點，甚至該破壞行為已經結束。檢察環境公益訴訟在一定程度上彌補了環境行政部門的監管不足，維護了環境利益。但司法權和行政權在環境保護方面具有根本性的區別，司法權的權威性、懲戒性基于對環境損害進行事后的救濟。然而環境行政權則更加注重預防原則，預防原則要求在環境治理中采取防患于未然的措施。

從環境保護的效率出發，應積極適用預防原則，環境行政權應率先發揮作用，環境司法權不能優先適用，避免司法資源浪費，檢察機關提起環境公益訴訟前應向相關監管部門發出檢察建議。

三、檢察公益訴訟與長城保護相結合

環境利益具有特殊性，檢察機關提起的環境公益訴訟的保護對象為不特定的公眾所利用的環境利益。檢察環境公益訴訟高度契合我國生態文明建設和綠色發展戰略，也是司法機關參與環境治理的重要途徑之一。

（一） 檢察公益訴訟更具靈活性

長城屬于線性文化遺產，跨越高山、丘陵，橫跨眾多行政區域，沿線的檢察機關對破壞長城的行為提起環境公益訴訟，既是行政機關怠于履行職責、社會力量參與長城保護不足時的后備力量，也能對不同地區、不同地段的長城進行針對性保護。

檢察機關參與長城保護，對破壞長城遺跡的人和行為提起環境公益訴訟既有法理基礎，也符合現實需要[8]。檢察機關在環境公益訴訟中深入對長城的保護是需要長期進行的任務和常態化的工作。

（二）履行訴前程序，凸顯檢察建議書的實效

檢察機關在履職過程中依法與監管有關長城段落的職能部門溝通，在長城遭受的破壞行為仍在持續時，積極向有關部門發出檢察建議，通過檢察環境公益訴訟的訴前程序督促職能部門實施行政行為，切實增強檢察建議的履行性和實效性。在發現地方政府怠于履行職責、行政區域內的長城遭受損害時，首先要積極主動發出訴前檢察建議書，更重要的是追蹤長城保護的后續效果，必要時可以要求行政機關回復。

檢察建議的內容要闡明長城保護的必要性和法律依據，就事實和法律部分進行說理，提出具有針對性和可操作性的建議，提高檢察建議的質量。除此之外，檢察機關可以與負有相關職責的部門聯同協作，通過磋商等形式，積極搭建溝通渠道。

（三）擴展檢察公益訴訟案件線索來源

檢察機關參與長城保護也要與社會力量相連接，檢察機關提起環境公益訴訟固然可以遏制破壞長城的行為，但是不同地區的長城保護力量各有不同，與社會力量相聯系，引入長城保護志愿者，引導廣大社會群眾積極參與附近地區長城段落的保護，鼓勵公眾協助提供線索。

檢察公益訴訟的案件線索來源形式多樣，但是這些形式也存在局限，只有激發社會參與，增強公眾保護長城的意識，讓破壞長城的行為在人民群眾面前無所遁形，檢察機關也可以增強檢察建議的針對性和提起環境公益訴訟的全面性。

（四）公眾參與

我國《憲法》為公眾參與文化遺產保護提供了法律依據。長城是我國重要的歷史文化遺跡，文化遺產屬于環境要素中的一部分，對長城的保護同樣適用公眾參與原則，一切機關、組織和個人都有依法保護文物的義務。故此，應多措并舉宣傳保護長城的重要性，從各個層面激發社會公眾保護長城段落的熱情，營造保護長城的社會氛圍，讓保護長城的觀念深入人心。

結束語

人民檢察院在我國法律體系中處于監督者的定位，檢察環境公益訴訟是司法機關參與環境治理的重要途徑之一，在環境領域應用檢察公益訴訟要避免司法權與行政權的沖突，需要對檢察機關在檢察環境民事公益訴訟制度進行完善。檢察長城公益訴訟除了達到長城保護的目的，其訴前程序也起到了分流的作用，通過支持、督促具有長城保護監管職責的行政機關依法履職達到環境司法權與環境行政權的和諧。

參考文獻

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作者簡介：郝任澤（1998— ），女，漢族，河北石家莊人，河北地質大學法政學院，在讀碩士。

研究方向：自然資源保護法學。