我國房地產稅的現狀和改革思路研究

文／陳先進 當涂縣自然資源和規劃局 安徽馬鞍山 243100

引言：

2011 年1 月，經國務院同意，上海、重慶作為新時期的房產稅改革試驗田正式起航，率先在全國開展房產稅改革試點。2013 年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，指出“加快房地產稅立法并適時推進改革”。自2015 年，房地產稅法第1 次在全國人大立法計劃中被提及，幾年來均被列入立法預備項目，房地產稅改革已迫在眉睫。

1.我國房地產稅現狀

1.1 房地產稅的概念

廣義的房地產稅稅收是指以納稅人擁有的房產、土地作為對象征收的稅收，包括房地產開發、占用及交易環節應繳納的全部稅收。狹義房地產稅，即房產稅，是以土地或地上建筑物為征稅對象，以房地產的市場價值、評估價值或租金收入等為計稅依據，在保有環節向其產權所有人或實際使用人征收的一種財產稅。本文所討論的房地產稅主要是指狹義房地產稅。

1.2 房地產稅收體系構成

1986 年，國務院發布《中華人民共和國房產稅暫行條例》，啟動對城鎮及工礦區營業性房產征收房產稅，稅率為房產計稅余值的1.2%或租金收入的12%。但這僅僅是房地產體系中的單一稅種，縱觀房地產運行全過程，從房地產開發的土地購置到房地產交易過程中轉讓、抵押及租賃等相關環節，有房產稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅等多達十幾種[1]。

總體而言，我國房地產稅收呈現“重交易、輕保有”的體系格局，即更加注重房地產開發和交易環節的稅收征繳，對房地產保有環節的稅收（狹義房地產稅）有所忽視。

1.3 房地產稅成效分析

（1）財政收入功能。房地產稅與其他稅種相比，具有稅基可靠、稅源充裕、收入穩定特征。橫向比較世界各國，征收房地產稅最重要的功能莫過于為地方政府籌集財政資金[2]。根據《中國統計年鑒》，本文選取了2011-2022 年房地產稅（房產稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅之和）和地方財政收入規模數據。經統計，近10 年我國房地產稅規模占地方財政稅收收入的比例基本維持在11-13%之間。與美國、加拿大等國家房地產稅占地方財政稅收收入的比例在40%以上相比，我國房地產稅對地方財政收入的貢獻率和重要性相對較低。

（2）市場調控功能。房地產稅主要是通過影響房地產價格，調節房地產市場供求關系，實現對房地產市場價格的調控功能。我國現行房地產稅收主要集中在房地產一級開發和二級轉讓市場上，通過提高稅率、加強征稅等手段增加房地產開發和轉讓成本，從而達到提高房地產價格，抑制市場需求的目標。但從房地產市場實際情況看，房地產稅對抑制房地產市場需求的作用并不明顯，甚至可以說，房地產稅反向助推了房地產價格的上漲。歸根結底，房地產價格主要是由房地產供給和需求決定的。

（3）收入再分配功能。收入再分配是稅收的主要功能之一，房地產稅同樣具備。如城鎮土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、城市維護建設稅、教育費附加等房地產稅種，在地方政府收入再分配中發揮了一定的作用。但當前我國部分高收入群體通過投資（投機）的方式進入房地產市場，持有的房地產實現了資產的快速增值，攫取了高額利潤。加之我國保障性住房和公共租賃租房體制的不完善，城市中低收入家庭無法普遍享受這一政策紅利，不得不將家庭財富積累用于購置住房，拉低了城市中低收入家庭的財富積累，加劇了社會貧富兩極分化。

概括來說，我國房地產稅在支持地方財政、調控房地產市場和完善社會收入再分配體制方面本應大有可為，但實際收效甚微，迫切需要通過改革強化收入再分配功能，緩解社會矛盾壓力。

2.試點房產稅

2.1 試點房產稅成效分析

2011 年1 月28 日，上海市和重慶市人民政府印發《開展對部分個人住房征收房產稅試點的暫行辦法》，啟動房產稅試點工作。

2.1.1 財政收入功能成效

如表1，滬渝兩地房產稅試點以來，兩地房產稅對地方財政稅收收入的貢獻率呈逐年遞增趨勢。但總體而言，相較發達國家比例偏低，在籌集地方財政收入方面的功能成效還有待進一步挖潛。

表1 2011-2022 年滬渝房產稅占地方財政稅收比例統計表（億元）

2.1.2 市場調控功能成效

根據聚匯數據網公布的數據，2010-2022 年上海市商品住宅銷售價格由22491 元/m2增長至68121 元/m2，漲幅202.88%，重慶市商品住宅銷售價格由6016元/m2增長至12109 元/m2，漲幅101.28%。啟動房產稅試點之際，很多民眾都抱有“房價可以顯著下降”的預期，但從滬渝兩地的試點情況來看，似乎降房價的效果并不理想。根據中國指數研究院發布的報告，滬渝兩地試點房產稅的前3 個月，兩地住宅成交量下降，但成交均價并未出現明顯下跌，而第二年兩地成交量就呈現較大幅度的增長。此后幾年間，房產稅試點對房價的影響更是可以忽略不計，正確引導住房消費、抑制房地產投機行為的目標也就落了空。

2.1.3 收入再分配功能成效

按照“十二五”規劃的要求，我國政府將建設 3600萬套保障性住房，保障性住房建設的資金缺口很大[3]。在這種情況之下，滬渝兩地房產稅試點方案在頂層設計時都將調節居民收入分配作為試點的重要目標，明確房產稅收入將用于保障性住房和公共租賃住房的建設和維護，充分體現了對城市中低收入家庭的政策傾斜，更加注重發揮房產稅收入再分配功能，使得房產稅有助于中低收入者實現“居者有其屋”的夢想。相關數據如表2。

表2 2011-2021 年滬渝房產稅占地方財政住房保障支出比例統計表

2011-2021 年，上海房產稅在地方財政住房保障支出中的貢獻率大體維持在70%以上，重慶在房產稅試點后，這一比率有較大提升，近10 年能夠基本維持在50%以上。

2.2 滬渝房產稅試點經驗總結

滬渝房產稅試點是在房價暴漲的背景下出臺的，對比現行房地產稅收制度，滬渝房產稅試點開征房地產保有環節的稅收。從試點目標來看，國務院明確兩地房產稅試點功能定位是以市場調控和收入再分配功能為主，財政收入功能為輔，目的是正確引導住房消費，促進房地產價格合理回歸，強化房產稅收入再分配功能。從實際運行情況來看，試點在支持地方住房保障支出方面發揮了有效作用，在調節收入分配方面進行了有益的探索，但在籌集地方財政收入、調控房地產市場等方面成效并不明顯。原因在于滬渝兩地房產稅試點征收范圍過窄，僅限于存量獨棟商品住宅和新購高檔住房及兩套以上普通住房等，不能完全反映房地產市場的真實情況。

結合滬渝兩地房產稅改革試點經驗和發達國家房地產稅收體制，不難看出，房產稅改革將是房地產稅立法和改革的前置條件和關鍵環節，甚至決定著房地產稅改革的成敗。

3.我國房地產稅改革思路

我國自從20 世紀90 年代實行財政分稅制改革以后，中央開始逐步上收財權，這使地方政府過度依賴土地財政，亟需構造地方主體稅種充實地方財政，提高財政自主權。與發達國家不同，我國房地產稅對地方財政收入貢獻率維持在12%左右，這一比例僅為美國、英國、加拿大等國家的1/4。回顧我國近十多年來的房地產市場發展歷程，中央和地方政府為調控房地產價格，密集出臺政策，頻繁干預市場，但效果未達預期，房地產價格仍然節節攀升，城市中低收入群體購房壓力與日俱增。在此背景之下，房地產稅被寄予厚望。

結合發達國家的成功實踐和我國具體國情，根據“完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率，建立現代財政制度”的總要求，明確功能定位、重構稅制體系、優化稅制設計、建立保障機制，實現地方財政可持續和“房屋是用來住的”的總目標[4]。

3.1 明確功能定位

房地產稅的功能定位是房地產稅改革的總基調，科學合理的功能定位關乎社會公眾的切身利益和改革的成敗。通過發達國家的實踐經驗可以看出，籌集地方財政收入應為房地產稅主要功能，也是最容易實現的功能。市場調控功能是房地產稅應有之意，但日本、韓國以及滬渝兩地改革試點成效并不明顯。新加坡關于收入再分配功能的成功實踐并不符合我國國情，無法借鑒，但我國滬渝兩地房產稅試點已進行了相關的探索。

因此，房地產稅改革設計中，應明確以籌集地方財政收入為主，以市場調控和收入再分配為輔的功能定位。首先，要借鑒歐美模式，全面開征房地產稅，充分發揮房地產稅“稅基可靠、稅源充足、收入穩定”的突出優勢，重點強化籌集地方財政收入功能，構建地方財政收入主體稅種，擺脫過度依賴土地出讓收入的困境，提高地方政府公共服務和公共支出供應能力。其次，要參照東亞模式賦予房地產稅參與市場調控的能力，抑制房地產價格不斷上升的趨勢，遏制房地產投資和投機行為。盡管日本、韓國兩國的實踐經驗以及滬渝兩地的試點經驗并不成功，但并不能否定房地產稅對市場調控的積極作用。有理由相信，通過對房地產稅稅制的優化設計，合理加重房地產投資和投機者稅負水平，有利于存量房地產資源回流二級市場，增加房地產市場供給，緩解供需矛盾。再次，也要注重收入再分配功能的實現，保障城市中低收入群體“居者有其屋”。滬渝兩地房產稅試點明確限制房產稅收入用于保障性住房和公共租賃住房建設和維護，表明中央和地方也在積極探尋房地產稅收入再分配功能的實現路徑。

3.2 重構稅制體系

我國房地產稅稅種多達11 種，呈“重流轉、輕保有”的格局，不僅稅種間協調成本過高，也有重復征稅的嫌疑。

因此，應抓住房地產稅改革立法契機，精簡房地產開發、交易環節的稅種，平衡房地產稅在各環節的分布格局，并適當降低開發、交易環節的稅負，減少房地產開發企業向購房者的稅負轉嫁；實行房產和地產統一征稅制度，整合原有房產稅、城鎮土地使用稅等相關稅種，合并稱為房地產稅，減少稅種數量，降低稅種間的協調成本，規避重復征稅的可能性；全面開征房地產保有環節的稅收，增大房地產稅體量，提高籌集地方財政收入的能力，構建流轉、保有并重的房地產稅制格局，進而提高所得稅的比重，平衡流轉稅和所得稅的結構比例關系。

3.3 優化稅制設計

雖然發達國家房地產稅的功能定位有所差異，但是為了保障房地產稅功能的有效發揮，基本都采取“寬稅基、低稅率、適度減免”的路徑。首先，應逐步將個人非營業用房、存量房地產和農村住宅納入課稅范圍，擴充地方財政稅源。現階段，各地都面臨可供土地面積的持續減少的現狀，土地財政不可持續性問題逐步顯現，而我國龐大的房地產保有量所產生的房地產稅收勢必成為地方財政的新生主力軍。而這方面的關鍵難點在于農村住宅課稅的設定，我國農村地區尚處于較低發展水平，部分地區仍奮戰在脫貧攻堅的一線，客觀條件不允許開征房地產稅。但隨著我國城鎮化建設的不斷推進，適時將農村住宅納入房地產稅課稅范圍也是必然趨勢。其次，考慮我國現階段居民納稅意識、納稅負擔能力、地區差異和房地產差異，應借鑒美國和滬渝兩地試點經驗，采取差異化低稅率政策，逐步推進和完善房地產稅征管工作。如房地產稅立法中，明確0.8%和1.2%兩檔基準利率，授權各省、自治區、直轄市根據各地社會經濟發展情況和房地產差異，制定適合本地區實際的浮動稅率，按照房地產營利能力和人均面積形成級差，上下浮動幅度不超過 30%。再次，應借鑒美國經驗，以房地產市場價值作為計稅依據，將房地產價值變量納入課稅范圍，更能體現客觀和公平[5]。最后，減免納稅的范圍應適度控制。為充分保障居民居住權益，應以家庭為單位，將家庭首套住房納入稅收減免范圍。對于殘障、低保等社會弱勢群體以及軍事、學校、醫院等承擔社會公益職責的建筑可以實行免征。

3.4 建立保障機制

為保障房地產稅征管工作的開展，應加快房地產稅立法工作，賦予房地產稅征管法律和制度保障。一是，加快建立和完善全國統一聯網的不動產登記平臺，實現不同省份、不同部門間的房地產登記數據共享，確保稅收征管信息的準確性，避免跨省多套住房的稅收遺漏。二是，借助我國房地產評估行業的有力基礎，以市為單位，建立入圍評估機構名錄，統一按照《房地產估價規范》要求，定期對全市房地產市場價值進行評估，提供地方稅務部門作為計稅依據參考。三是，建立社會公開制度，定期發布房地產評估價值、稅額、稅收使用等情況，確保居民納稅信息有據可查，讓居民了解房地產稅稅款的使用方向，充分保障納稅人的知情權。利用支付寶、微信等公眾平臺優勢，開辟納稅提醒、自助查詢、繳稅窗口、電子稅票等渠道，提高居民納稅便捷度。四是，建立信用體系，將納稅人繳稅情況納入社會征信系統，加大逃稅懲戒力度，限制失信人高消費。五是，嚴格限定房地產稅支出方向。應明確房地產稅收入用于保障性住房、基礎設施建設和社會公共服務支出，確保稅收取之于民，用之于民，提高納稅人的認同感。

結語：

如今，中央三令五申強調要加快房地產稅立法，房地產稅改革在全國范圍內全面施行的已是必然之勢。希望即將出臺的法律和政策能夠讓房地產稅在增加財政收入、穩定房地產市場、調節收入分配等方面起到預期的作用，但同時也希望房地產稅不能“傷及無辜”。