對人防工程建設管理實踐中發現的幾點問題的探討

文／曲興時、孫偉 營口市城鄉建設與公用事業中心 遼寧營口 115099

郭云峰 營口市建筑設計研究院有限公司 遼寧營口 115000

引言：

第七次全國人民防空會議時強調，要堅持人民防空為人民，把這項工作擺到戰略位置。按照我國人防工程的戰時防御、平時兼用的雙重功能屬性，為保障人民群眾在戰時及自然災害時生命財產安全，建設好人防工程，確保人防工程的質量安全是我們人防工程建設監督管理部門必須承擔的使命。

2019 年，我中心承接了人民防空工程的質量監督和安全管理工作，在幾年來的建設管理實踐中，我們發現了在人防建設過程中，多種因素會影響人防工程質量、安全和使用功能。我們對這些影響人防工程質量、安全和使用的問題，進行了梳理、思考，并做以下探討。

1.對人防工程建設監管實踐中發現的安全施工方面的問題的探討

對照《住房城鄉建設部辦公廳關于實施<危險性較大的分部分項工程安全管理規定>有關問題的通知》（建辦質[2018]31 號）文件規定，對照我地區人防工程建設施工現狀，主要在以下幾方面存在安全重大隱患：一是危險性較大的分部分項工程未編制、未審核專項施工方案，或未按規定組織專家對專項施工方案進行論證造成的重大事故隱患。二是基坑工程對因基坑工程施工可能造成損害的毗鄰重要建筑物、構筑物和地下管線等,未采取專項防護措施、基坑土方超挖且未采取有效措施、深基坑施工未進行第三方監測、有基坑坍塌風險預兆，且未及時處理造成的重大安全隱患；三是在模板工程施工中，模板支承的地基承載力和變形不滿足設計要求、模板支架承受的施工荷載超過設計值、模板支架拆除時，混凝土強度未達到設計或規范要求[1]。

但在實際質量、安全監督管理中，我們發現，人防部分與住宅樓的不同步建設也會引發重大安全隱患。

基坑施工中發現的問題：在房地產項目建設中，建設單位為了企業利益，往往注重住宅的建設而忽視人防部分的建設，人防工程基坑屬于危險性較大的分部分項，此類工程未按編制、審核專項方案施工，這類住宅樓建設快，相鄰人防工程部分施工滯后的不同步建設產生了一系列重大安全隱患。如我市一房地產項目中的人防工程規劃設計位置在擬同期建設的四棟住宅樓的中間部位，人防基坑基底標高為-4.6 米，為按照一般危大工程，施工企業編制了專項施工方案，但未進行專家論證。開發單位為了小區建設早日出形象，優先開工建設了四棟住宅樓，待按原專項施工方案進行人防工程基坑施工時，發生了部分邊坡垮塌的情況，影響了施工安全和質量。后經分析，之所以發生險情，是因為原專項方案編制時，按周邊為凈地考慮，而真正開挖時，四棟住宅樓已完成4-6 層，基坑周邊受力和雨水徑流的環境都發生較大變化，原方案對此考慮不足。這起因不同步施工導致的險情提示我們，在編制相關專項施工方案時要保證方案編制條件與實際相符，切實用方案指導施工。在安全監督檢查時，要更加注重方案與實際的一致性[2]。

在模板工程施工中發現存在的問題：按照《人民防空工程施工及驗收規范》（GB50134-2004）要求，施工單位必須按其規定控制拆模時間，多數施工單位不能按照要求，將留置的同條件混凝土試塊強度作為混凝土拆模參考依據，而采用經驗主義進行施工操作，甚至個別工程施工技術負責人不知懸挑構件混凝土強度必須達到設計值100%方可拆模的規定，人為產生施工安全隱患。《人民防空工程施工及驗收規范》要求已拆除模板及其支架的結構，在混凝土強度符合設計混凝土強度等級的要求后，方可承受全部設計荷載；當施工荷載所產生的效應比使用荷載的效應更為不利時，必須經過核算，加設臨時支撐。按照《房屋市政工程生產安全重大事故隱患判定標準（2022版）》（建質規〔2022〕2 號）進行判定，模板工程的地基基礎承載力和變形不滿足設計要求、模板支架承受的施工荷載超過設計值、模板支架拆除時，混凝土強度未達到設計或規范要求，即可判定為重大安全隱患。在質量安全監管工作中我們發現，一些項目由于施工場地限制，把人防工程頂板作為施工平臺，一些項目為了搶工期，在混凝土強度未達到設計或規范要求時，即盲目增加施工荷載，造成個別人防工程頂板混凝土局部有明顯裂紋，對人防工程質量形成不利影響，并造成重大安全隱患。要求項目管理人員有安全風險意識，摒棄野蠻施工、突擊搶進度、全憑經驗指揮施工的做法，采用科學的方法指導施工，確保人防工程的質量安全[3]。

2.對人防工程建設監管實踐中發現的影響施工質量的問題的探討

人防工程建設監管管理的必要性在于確保城市安全體系的高效運行、人民群眾的生命財產安全，以及應對潛在威脅和災害的能力。具體而言，人防工程是城市安全的重要組成部分，其建設涉及大規模的工程投資和長期的使用周期。通過監管管理，可以確保人防工程的設計、施工和運行符合相關標準和規范，從而提高其抗災能力和可靠性。監管還有助于及時發現和糾正工程建設中存在的問題，防范潛在的安全隱患，保障人防工程在緊急情況下的有效應對能力。一方面，人防工程建設監管管理有助于優化資源配置，提高建設效益。城市資源有限，合理配置人力、物力和財力對于人防工程的建設至關重要。監管機構能夠對資源的使用情況進行全面評估，防止資源浪費和不合理分配，從而確保每一分投入都能最大程度地提升城市安全防護能力。通過監管管理，還可以促進工程建設過程的透明度和規范性，提高建設效益，為城市安全提供更為堅實的保障[4]。另一方面，人防工程建設監管管理有助于建立起全面、科學的城市安全管理體系。監管機構可以借助法規和標準，對人防工程的建設、維護和更新進行規范管理，確保整個城市安全系統協同運行。監管管理也可以促使相關部門建立健全的聯防聯控機制，加強跨部門合作，形成合力，有效應對各類潛在威脅和緊急情況。通過建立全面科學的城市安全管理體系，可以提高城市對各種風險和威脅的應對能力，最大程度地保障人民群眾的安全。人防工程建設監管管理的必要性在于維護城市安全、優化資源配置、提高城市安全系統運行效能以及建立全面科學的城市安全管理體系。通過監管管理，可以有效應對人防工程建設中的挑戰和問題，確保城市安全體系的穩健運行，為城市居民提供更加安全可靠的生活環境[5]。

人防工程由于要在戰時承擔起防護的作用，因此，在施工中要保證結構的可靠性、穩定性，密閉性，一些重點部位，如臨空墻、防爆墻等，不能因施工原因導致墻體留有設計之外的孔洞，喪失抵抗核沖擊波的功能。但在監管工作中發現，一些項目在臨空墻施工時未采用一次性對拉螺栓，導致有防爆密閉要求的墻體出現孔洞；存在防爆門框沒有一體澆筑、未按設計文件要求預留洞口等影響人防工程質量的問題。

經了解分析，產生上述影響人防工程質量的問題原因有以下幾點：

（1）現行的建筑業企業資質無論是施工總承包設有的12 個資質類別，還是專業承包設有的36 個專業類別，均沒有人防建設的相關內容，加之人防管理部門不是建筑企業的行業管理部門，無法對人防建設的相關法規、規范進行全面的宣貫，因此，在近年來人防建設市場的全面放開背景下，一些沒有人防工程施工經歷的建筑施工企業和人員參與到人防建設中，這些建筑施工企業和人員長期從事房地產等一般工業與民用建筑，缺乏對人防工程施工特點的足夠認識，引發人防工程施工質量問題。

（2）在目前建筑行業不景氣的背景下，建筑企業技術人員流動性大，尤其是一些二、三級資質的企業，技術力量不足，導致人防工程施工出現質量問題；三是建筑企業沒有嚴格執行《建設工程質量管理條例》第三十三條規定，沒有建立、健全教育培訓制度，加強對職工的教育培訓；沒能做到未經教育培訓或者考核不合格的人員，不得上崗作業。也沒有嚴格執行《建設工程質量管理條例》第三十條的規定，施工單位沒有全面建立、健全施工質量的檢驗制度，嚴格工序管理，做好隱蔽工程的質量檢查和記錄，造成人防工程施工質量問題。四是施工現場圖紙會審和技術交底流于形式，不能將設計文件的各項技術要求細化落實到各專業施工工種操作人員，施工單位在施工中遇到施工條件與設計文件相矛盾的部位時擅自修改設計內容，產生人防工程施工質量問題。

應對建議：一是人防管理部門要加大對人防建設相關法律、法規、規范的宣貫，必要時可以會同建設行政管理部門開展宣貫工作，確保相關企業了解人防工程建設的相關要求。二是負有安全、質量監管職責的部門，要進行差別化管理，對技術力量不足、缺少人防建設管理經驗的項目，要加強對圖紙會審和技術交底、崗前教育和檢驗制度各環節的管控，督促其嚴格工序管理；三是施工監理單位加強人員培訓，增強技術儲備，建立完善相關制度，并嚴格落實。

3.對人防工程建設監管實踐中發現的平戰轉換工程的方面的問題的探討

根據《人民防空地下室設計規范》要求，每一個人防工程設計說明書上都有《戰時轉換說明書》，需要轉換的內容基本在19 項左右。說明書上標明戰時轉換的名稱和內容，以及平戰施工/安裝及轉換時限要求等。平戰轉換工程的設定一方面為了方便人防工程的日常使用，減少不必要支出，另一方面為了滿足戰時使用要求。基于此，我們應居安思危，確保戰時能夠按時完成平戰轉換工程。在日常監督管理過程中，我們發現平戰轉換工程存在以下問題：一是建設單位（尤其是房地產開發單位）、施工單位，重組、注銷等情況時有發生，待需要進行平戰轉換施工時，會有發生因工程建設、施工主體缺失導致無法按原計劃實施的可能，如由人防管理部門去推進，將導致應由原建設單位（房地產開發單位）承擔的建設費用，轉由政府承擔。二是當下的設計預留與啟動平戰轉換時所能采購的產品是否匹配；三是按《戰時轉換說明書》中平戰施工/安裝及轉換要求的時限是否能完成。以戰時式玻璃鋼裝配式水箱及變頻加壓給水設備安裝為例：按《戰時轉換說明書》中平戰施工/安裝及轉換時限要求：戰時玻璃鋼裝配式水箱及變頻加壓給水設備按照是在臨戰轉換（15 天內）構筑完成，在緊急轉換（3 天內）注水，其余給水管平時安裝到位。根據規范要求建設單位可以在驗收時不必安裝玻璃鋼水箱和變頻加壓水泵。只需把預留位置標出來即可。在15 天完成設備采購、確定安裝隊伍、完成水箱基礎等工作難度很大，更何況一些設備按訂單生產，更加大了在規定時間完成的難度。應對建議：一是人防管理部門在接收人防工程時，應與相關建設單位明確建設單位因各種原因注銷后，對平戰結合部分的安排，或將未施工的平戰轉換工程折算成現金，交由人防部門，待啟動平戰轉換時，由人防部門統一組織實施。二是平戰轉換涉及設備，應采用市場覆蓋率高、通用性強的設備；三是人防管理部門應結合人防工程日常維護，引導、培育、發現、儲備幾家能夠快速完成平戰結合工程內容的施工企業。只有這樣才能保證一旦啟動平戰轉換工程，能夠有人去推進，有資金支撐，有隊伍去施工，才能及時、高效、高質量完成平戰轉換工作。

4.對人防工程建設監管實踐中發現的平戰轉換工程的方面的問題的探討

根據《人民防空地下室設計規范》要求，每一個人防工程設計說明書上都有《戰時轉換說明書》，需要轉換的內容基本在19 項左右。說明書上標明戰時轉換的名稱和內容，以及平戰施工/安裝及轉換時限要求等。平戰轉換工程的設定一方面為了方便人防工程的日常使用，減少不必要支出，另一方面為了滿足戰時使用要求。基于此，我們應居安思危，確保戰時能夠按時完成平戰轉換工程。在日常監督管理過程中，我們發現平戰轉換工程存在以下問題：一是建設單位（尤其是房地產開發單位）、施工單位，重組、注銷等情況時有發生，待需要進行平戰轉換施工時，會有發生因工程建設、施工主體缺失導致無法按原計劃實施的可能，如由人防管理部門去推進，將導致應由原建設單位（房地產開發單位）承擔的建設費用，轉由政府承擔。二是當下的設計預留與啟動平戰轉換時所能采購的產品是否匹配；三是按《戰時轉換說明書》中平戰施工/安裝及轉換要求的時限是否能完成。以戰時式玻璃鋼裝配式水箱及變頻加壓給水設備安裝為例：按《戰時轉換說明書》中平戰施工/安裝及轉換時限要求：戰時玻璃鋼裝配式水箱及變頻加壓給水設備按照是在臨戰轉換（15 天內）構筑完成，在緊急轉換（3 天內）注水，其余給水管平時安裝到位。根據規范要求建設單位可以在驗收時不必安裝玻璃鋼水箱和變頻加壓水泵。只需把預留位置標出來即可。在15 天完成設備采購、確定安裝隊伍、完成水箱基礎等工作難度很大，更何況一些設備按訂單生產，更加大了在規定時間完成的難度。應對建議：一是人防管理部門在接收人防工程時，應與相關建設單位明確建設單位因各種原因注銷后，對平戰結合部分的安排，或將未施工的平戰轉換工程折算成現金，交由人防部門，待啟動平戰轉換時，由人防部門統一組織實施。二是平戰轉換涉及設備，應采用市場覆蓋率高、通用性強的設備；三是人防管理部門應結合人防工程日常維護，引導、培育、發現、儲備幾家能夠快速完成平戰結合工程內容的施工企業。只有這樣才能保證一旦啟動平戰轉換工程，能夠有人去推進，有資金支撐，有隊伍去施工，才能及時、高效、高質量完成平戰轉換工作，保證人防工程達到設計文件要求。

5.對人防工程建設監管實踐中發現的分期建設與同步交付使用中的問題的探討

當前，一些大型房地產項目，在同一地塊內分期建設，其配套的人防工程也隨著地上建筑分段推進施工。基于這一情況，我們在日常監督管理中發現如下問題：一是個別房地產項目不能按計劃工期完成全部分期建設內容，即使已完成房地產工程內容（住宅樓、附屬用房）可以達到使用功能要求，但是人防工程因分段推進，沒有最終完成設計內容，無法達到使用要求，導致人防工程的爛尾。二是按照《國務院辦公廳關于全面開展工程建設審批制度改革的實施意見》（國辦發[2019]11 號）等文件精神，我省出臺《遼寧省房屋建筑和市政基礎設施工程聯合驗收管理辦法》，《辦法》規定，聯合驗收事項包括規劃核驗（驗收）、消防驗收（備案）、人防工程竣工驗收備案、建設工程竣工檔案驗收。《辦法》規定含人防工程的辦理條件一是已按人防或行政審批部門批復要求完成人防工程建設，已通過人防工程竣工驗收，具備備案條件；二是對辦理了同一建設用地規劃許可證但分期辦理建設工程規劃許可證；辦理了同一建設工程規劃許可證但涉及多個單位工程的建設項目，能單獨投入如適用的，可分期工程聯合驗收或單位工程聯合驗收，驗收對象涉及防空地下室建設的，應保持工程完整性，并滿足人防驗收要求。在實際質量、安全管理中我們發現，申請分期工程聯合驗收或單位工程聯合驗收的項目，受企業資金等因素影響，人防地下室部分基本與地上建筑同步，沒有完成人防地下室的全部工程內容，未達到“人防工程保持完整性，并滿足人防驗收要求”之一規定，無法進行聯合驗收。建議此類項目，細化設計方案，在人防工程設計時能充分考慮分期開發的問題，盡量讓每期分段完成的人防工程能夠具有相應功能，保持工程的完整性，并滿足人防驗收要求。

結語：

按照 “人民防空為人民生命財產安全、為經濟社會發展提供有力保障”的要求，我們人防質量監督管理部門，積極開展工程監督人員崗位技能培訓，努力提高自身的專業技術能力，同時每年定期組織本地區人防參建單位在崗人員進行人防相關專業和法規培訓，提升參建各方質量、安全意識，并組織我地區的人防施工、監理單位一起，參觀考察優質人防工程，開拓我們的視野，提升我們的建設管理水平，為人防建設事業貢獻自己的力量。