房地產市場土地利用模式構建策略
——以膠州市為例

文／雷雅琳、韓大偉 膠州市自然資源和規劃局 山東青島 266300

引言：

城市化進程的加快，在推動房地產業高速發展的同時也帶來諸多問題，如價格的非理性上升過快、房地產與土地利用之間的矛盾突出等，不利于房地產行業的健康發展。基于此，國家在房地產及土地利用方面提出了相關政策進行調控。

1.膠州市房地產土地供應結構

在膠州市土地供應用途結構方面，根據2014年-2019 年膠州市招掛牌開發用地資料顯示，目前膠州市土地供應用途主要包括城鎮住宅用地（50.15 公頃）、公共設施用地（3.95 公頃）、公園與綠地（34.58 公頃）、教育用地（6.48 公頃）、科教用地（11.47 公頃）、批發零售用地（8.75 公頃）、其他普通商品住房用地（43.74公頃）、其他商服用地（134.58 公頃）、商務金融用地（6.36公頃）、文體娛樂用地（15.55 公頃）、醫衛慈善用地（11.29公頃）、中低價位和中小套普通商品住房用地（637.56公頃）12 大類。在膠州市住宅用地供應結構方面，從膠州市現有土地用途結構分析，住宅用地占現有用地的比例很大。現有的住宅用地包括城鎮住宅用地（50.15 公頃）、其他普通商品住宅用地（43.74 公頃）、低價位和中小套普通商品住宅用地（637.56 公頃）三大類住宅用地，占比分別為7%、6%和87%。

在膠州市土地利用空間結構方面，根據2016 年膠州市房地產項目建設的板塊劃分情況，膠州市房地產建設主要分為老城區、新城區、空港新區和少海板塊四個空間板塊結構，所以土地空間利用上也主要集中于這四大板塊具體見圖1。其中，新城區板塊是政府主導政務中心轉移形成的年輕發展空間；空港新城板塊是依托于膠州飛機場的建立而逐步發展的板塊；少海板塊是以少海風景區為依托建立起來的空間。從膠州市房地產空間發展可以看出，現有土地利用在空間上集中于四大板塊，這與膠州市城市發展規劃具有一致性。

圖1 膠州市土地利用與房地產發展空間布局

2.便捷的交通條件

膠州市是山東半島聯結海內外的重要交通咽喉，緊鄰青島港、前灣港等港口。得天獨厚的地理位置為膠州市高效便捷的交通運輸環境創造了條件具體見圖2。鐵路方面，膠濟鐵路、膠黃鐵路、膠新鐵路和藍煙鐵路在膠州市境內交匯，膠濟高鐵在馬店鎮設立客運北站、電氣化客運站點膠濟客運專線膠州站，此外物流集裝箱中心的建立進一步拓展了膠州市四通八達的交通網。在公路方面，穿過膠州市的公路包括濟青高速公路、青蘭高速公路、環膠州灣高速公路、同江至三亞的同三高速公路、204 國道以及膠州灣跨海大橋。在空港方面，膠州市距離青島國際機場約25 公里，該機場是山東最大的國際機場，年旅客吞吐能力較強，通達國內50 多個大中城市和國際城市。在海港方面，膠州市距離青島港35 公里，距前灣港和青島油港15 公里，青島港強大的運載能力和貨物吞吐能力極大地方便了膠州市的貨物運輸與出口貿易[1]。

圖2 膠州市地理交通圖

3.土地供應結構及對房地產市場的具體影響

3.1 土地供應用途結構對房地產市場的影響

主要體現在根據不同用途的土地在總土地供應中所占的比例情況，對房地產市場產生不同程度的影響。對于不符合國家產業政策和準入條件的項目用地不予批準，對于限制性發展的項目提高其用地標準，對于符合國家政策且有利于國計民生的項目給予批準并適當增加供給量。從膠州市現有土地用途結構看，住宅用地在土地供給用地中的比例較高，一方面說明了膠州市住宅用地的需求較高，另一方面也說明了膠州市政府的用地向住宅用地傾斜。因此，從現有土地供應用途結構看，如果用于住宅和商服用地等房地產用地的比例增加，必然會增加房地產建設量和供給量。

3.2 住宅用地供應結構對房地產市場機制的運行產生重要影響

目前，膠州市住宅用地主要由城鎮住房用地、其他普通商品房用地、低價位和中小型普通商品住房用地三類。其中，城鎮住房、普通商品房屬于市場化的產品，其房價是由市場供需決定，低價位商品房則具有一定的保障特點。從膠州市現有住宅用地分析，一方面，住宅用地在總供應量中的比例決定了住宅用地供應量，影響房地產市場的供需關系，進而影響房價；另一方面，不同類型的住宅產品對房地產市場影響不同。當保障性住房用地供給過度，必然擠壓商品房用地的供給量從而影響商品房產品供給量；反之，保障性住房用地供給不足時，會造成土地價格上漲，進而影響商品房價格[2]。

3.3 土地供應的空間結構對房地產市場具有間接性的影響

土地供應的空間結構與城市發展規劃具有直接相關性，對城市區域發展方向產生影響，進而影響區域內的房地產市場。良好的土地供應結構對于優化城市多種功能，完善城市發展空間結構，提高城市土地利用效率，促進區域內各種類型的土地供應具有重要的作用。膠州市房地產的空間布局主要歸于膠州市政府制定的城市空間發展規劃和土地利用規劃，根據土地供應規劃確定城市布局，從而影響房地產發展的空間布局和空間結構。

4.膠州市房地產市場土地利用模式構建

4.1 地價體系建設與房地產市場土地利用

4.1.1 建設市級基準地價體系

基準地價是指在城市規劃范圍內，對不同級別的土地資源，按照商業、居住、娛樂等不同的用途進行評估，由膠州市政府公布的國有土地使用權的平均價格。根據山東省國土資源局《關于做好公示地價體系建設和管理工作的通知》，2019 年開始各縣市需要全面開展新一輪基準地價更新工作，并要求2019 年7 月30 日前全面完成更新工作。基于此，膠州市需按照要求，實施城市基準地價評估。基準地價評估的流程包括：根據膠州市實際需要和和投入資源情況，確定評估區域的范圍；明確所需要評估的用地所對應的土地條件、土地性質、使用年限和用途等；對膠州市房地產用地進行商業路線地價區段、住宅片區段等地段劃分；選擇數宗具有代表性的宗地，抽查評估標準宗地的價格，作為基準地價的參考；采用科學的基準地價技術確定基準地價；基準地價確定后需經過山東省國土資源局進行成果驗收，合格后方可公布實施[3]。

4.1.2 推動標定地價體系實施

根據我國土地行政主管部門文件，標定地價是政府根據管理需要評估的具體宗地，在正常土地市場中，在正常經營管理條件和政策作用下，在一定使用年期內，某一期日的土地使用權價格。標定地價是政府為管理需要確定的、符合一定條件的標準宗地土地權利價格，是宗地評估、地價管理和有關稅費確定的重要依據。標定地價體系對膠州市城市地價管理具有重要的現實意義，與目前大部分地區采用的基準地價更新等其他地價管理方法相比，標定地價體系在對土地的價值估算、更新周期、覆蓋范圍等方面具有更為精準的評估特點。

4.2 城市規劃與房地產市場土地利用

城市發展規劃是城市發展的重要依據，土地利用規劃則是城市發展規劃的重要組成部分。實現房地產土地利用需兼顧膠州市城市發展規劃與土地利用規劃之間的統一性關系。根據膠州市城市發展規劃，制定與其發展目標和方向一致的土地利用規劃。

4.2.1 完善城市規劃用地管理

城市發展規劃中的用地方向為：在現有的城區基礎上，向東發展為主要城市發展方向，重點發展以東湖為核心的少海新城。老城區近期建設的重點是舊城改造。城市建設的總體布局為：圍繞老城區商業中心、西部商貿物流區、少海新城、膠州公園改造、三里河環境整治和基礎設施的建設，完善城市功能，強化城市特色，形成“一城四區”的城市格局。其中，對膠州市的居住用地提出了近期發展重點：以“城中村”改造為重點，圍繞舊城改造、舊村改造，配套完善文教、衛生、體育、綠化等設施，改善人居環境；建設少海新城，形成現代化、生態型居住社區；適當開發南部新區，加強社區建設；加快經濟適用房和廉租房的建設；城區內污染及效益差的企業置換用地建設住宅區。根據膠州市城市發展現狀，提出了遠期建設用地平衡表，對制定土地利用規劃提供了依據[4]。

4.2.2 細化規劃中房地產用地管理

膠州市土地利用規劃提出發展目標：優化土地利用結構和布局，提高土地節約集約利用程度，保護土地生態環境，實現社會、經濟、生態效益的統一。根據此目標，合理調整和安排不同類型的土地利用，按照“核心片區組團式發展，重點城鎮緊湊式發展，村鎮集聚發展”的布局原則，合理分配建設用地指標。按照土地利用規劃，膠州市將建設“一城、四區、三軸”的空間發展模式。其中，“一城”為中心城，是指海爾大道、香港路、西環路、北環路之間的部分，是膠州市的政治、經濟、信息等綜合服務中心，是城市功能高度集聚區；“四區”包括少海新城、南部新區、北部工業物流區和西部商貿區；“三軸”指廣州路為南北向城市發展軸；蘭州路、云溪河為東西向城市發展軸；三里河為文化發展軸。從膠州市土地空間利用結構劃分的四個板塊可以看出，膠州市土地利用正朝著規劃方向發展。土地利用規劃提出的發展規劃與城市總體規劃提出的“一城四區”的目標具有一致性。

4.3 土地節約集約利用與房地產市場開發

節約集約利用土地，是指通過規模引導、布局優化、標準控制、市場配置、盤活利用等手段，達到節約土地、減量用地、提升用地強度、促進低效廢棄地再利用、優化土地利用結構和布局、提高土地利用效率的各項行為與活動。由于土地資源的稀缺性和有限性，國家出臺了《國務院關于促進節約集約用地的通知》，要求地方政府在利用土地過程中實現土地節約和集約利用。考慮到土地資源的有限性和大量土地閑置造成資源浪費的問題，提出膠州市房地產土地利用可實施“房地產開發市場的土地節約集約利用”模式，提高房地產開發土地利用效率，促進房地產土地利用的科學化發展。

近年來，房地產開發速度較快，對房地產開發的用地需求增長迅速，由于用于房地產開發的土地資源的有限性，需要對用于房地產市場開發的土地資源進行合理優化配置，最大程度地提高利用效率。一方面，可采取以控制新增規模的方式來控制房地產建設用地的過度擴張，促進土地利用模式創新和土地利用效率的提高，以土地供應的硬約束來促進經濟發展方式的根本轉變；積極盤活存量房地產建設用地，加強城鎮閑散用地整合；結合產業結構調整，通過市場調節、結構調整和產業集聚政策導向，在中心城區，實施“退二進三”；在城鄉結合部，通過清理整頓、淘汰、歸并、整合零星低效的產業用地，提高土地的節約集約水平。

5.房地產市場土地利用的政策建議

5.1 完善房地產的土地供應政策

基于房地產市場與土地市場之前的內在聯系以及土地供應對房地產市場的影響，土地供應政策對房地產土地市場具有多方面的影響。完善膠州市房地產土地市場的供應政策對于穩定土地價格具有重要的保障作用。膠州市制定土地供應政策需要結合膠州市房地產市場現有的房產存量和增量情況，已拍賣土地使用權的土地的開發情況等多方面的信息，合理確定每年的土地供應量、土地供給位置和土地供給結構等，通過調整土地資源的供應方式，提高土地資料的使用效率，發揮土地供應政策對房地產市場的調控作用。此外，考慮到土地資源具有稀缺性的特征，膠州市的土地供應政策需在土地集約利用的前提下，遵循相機抉擇的原則，制定合理的土地供應計劃，即在房地產市場需求較熱時，增加土地供給，在房地產市場需求低迷時，適當減少土地供應，從而避免因土地資源供需矛盾造成土地價格大幅度，旨在避免房地產價格增長過快[5]。

5.2 建立土地市場信息公開制度

信息不完全或者不對稱是造成市場失靈的重要因素。由于房地產市場信息、土地供給信息、土地政策等方面的信息不對稱，會對市場上的不同參與者造成不同的預期。當房價上漲時，消費者預期往往較樂觀，市場需求較高，房產開發商會加大項目投資，在需求與供給相互作用下，引起房地產價格的進一步上漲；當價格呈下降趨勢時，購房者會進一步觀望，投資熱情和剛需情況均下降。基于此，膠州市相關土地部門需加大房地產市場和土地供給市場方面的信息公開力度，采用事前公示、過程公示和事后公示等流程，讓市場參與者及時了解相關信息，對房地產市場及土地市場做出理性的預期；通過對擬拍賣的土地使用權，公布相關信息，讓投資者獲得全面的信息，從而避免拍賣過程中的惡性加價，造成土地資源的惡性競爭。通過實施土地信息公開制度，可以優化土地資源利用，利用土地供應對房地產市場的傳導機制，發揮對房地產市場的影響作用，保障土地供應計劃的透明度和公開性，合理引導市場參與者的理性預期，從而穩定地價和房價，促進兩個市場的健康有序發展。

5.3 實施閑置土地的監管制度

土地資源閑置是一種浪費，也是土地資源利用低效的表現。在對膠州市現有的供而未用的土地資源進行分析后得出，現有3116.48 公頃土地資源處于閑置狀態。此類閑置用地數量較大、分布集中，近期開發利用的難度較大。分析其主要原因包括：基礎設施配套不到位，達不到開發的條件，建設規劃調整和規劃控制，企業由于自身原因遲遲不開工建設等。基于此，膠州市相關部門可通過加快基礎設施配套建設，為房地產開發創造條件；加快土地規劃調整和規劃控制，明確土地規劃用途，對于長期閑置的土地改變其用途，形成有效利用；對于企業因素造成的未開工用地，督促其開工建設，或按照相關規定依法回收，最終消除土地閑置狀態。

5.4 綜合運用多種政策工具

房地產市場及其土地市場是多種因素共同作用的結果，因此為了提高房地產及其土地市場的調控效率，可堅持運用財政政策、貨幣政策、信貸政策、土地管理政策等多種政策工具，對兩個市場進行調控和管理。例如，通過財政政策對房地產開發商的稅收情況進行調控；通過限制房地產項目的融資方式和融資結構，實施信貸政策，降低房地產開發商囤積土地的行為，從而避免土地市場的過度競爭，防止土地價格的過度增長；通過房地產稅的征收和房產首付的比例調整，約束炒房者的行為等。通過以上多種政策工具的融合使用，從多個方面對房地產土地市場利用情況進行綜合調控和管理，有利于實現國家相關部門對房地產土地市場的宏觀調控，可以達到較好的政策預期和政策效果。

結語：

綜上分析，基于對膠州市房地產土地市場利用現狀分析，結合影響房地產土地利用的各種因素，提出了膠州市房地產土地利用的具體發展模式及相關的政策建議，旨在促進膠州市房地產開發用地的科學規劃和高效利用。