地方管理視角下國土空間規劃技術標準優化策略

關鍵詞：國土空間規劃；技術標準；地方管理；優化策略

0引言

建立國土空間規劃體系并監督實施是黨中央、國務院作出的重大決策部署，是保障國家戰略有效實施的必然要求。“三分規劃七分管理”，國土空間規劃管理的重要性不言而喻，而技術標準的運用己成為現代行政管理的基本精神，尤其在法治發達國家，幾乎融入了行政管理的各個領域?；诖耍皩嵱?、管用、好用”的技術標準是支撐高質量國土空間規劃編制、審查、實施等管理工作的重要保障。

我國實施大部制改革以來，逐步實現了從規劃編制到管理的轉變、從事權分離到事權對應的轉變、從割裂到整合的轉變。學界關于國土空間規劃技術標準的研究也愈發高漲，在國家層面和上海、廣州等地方層面對技術標準體系都展開了詳細的闡述，而對標準層面的研究相對欠缺。各級各類國土空間規劃管理需要體系化的技術標準支撐，而國土空間規劃管理是行政思維，技術標準往往偏向于技術思維，技術標準既要規范國土空間規劃編制傳導又要適應地方實施管理需要，在技術標準體系構建與標準研制中更好地支撐央地協同和因地制宜的地方管理是值得研究的課題。

1地方管理與標準優化的總體邏輯

技術標準是支撐和規范國土空間規劃組織編制、審查審批、規劃實施和監督管理的重要保障．現代化的技術標準和標準體系有助于提升國土空間治理現代化水平（圖1）。

1.1地方國土空間規劃管理的內涵

國土空間規劃管理流程分為編制審批體系和實施監督體系。地方國土空間規劃管理涉及省、市、縣、鄉鎮四級，側重協調與實施性，是落實國家級規劃和國家重大戰略的重要環節，也是中央與地方政府的重要博弈。在國土空間規劃體系建立的過程中，規劃編制階段的“多規”博弈逐漸結束，實施監督體系構建的一個重要環節就是明確其技術標準。

1.2技術標準支撐系統構建情況

法規政策和技術標準是國土空間規劃運行的重要支撐。法律法規研制周期相對更長，而在國土空間規劃管理過渡、探索時期，按照“多規合一”要求，構建統一的國土空間規劃技術標準體系支撐地方管理則尤為重要。國土空間規劃技術標準體系由基礎通用、編制審批、實施監督、信息技術四種類型標準組成。現階段已經和計劃研制的技術標準主要集中在編制審批和基礎通用類技術標準，在實施監督、信息技術方面相對薄弱，而編制審批類國土空間相關專項規劃技術標準研制進度也有待加強。

1.3技術標準支撐地方空間治理現代化的探索

國土空間治理現代化的生命力在于規劃的實施管理?！耙巹澗幹埔粚嵤┍O督一監測預警一評估反饋一動態優化”的實施全過程需要通過現代化的技術標準規范地方管理，貫徹落實中央意志，保障國家重大戰略有效實施，同時為地方管理和創新活動留有空間。央地管理的差異性對國土空間規劃技術標準提出新訴求。

2地方規劃管理對技術標準的訴求

“多規合一”新時期地方國土空間規劃管理呈現出管理職責綜合化、全生命周期、精細化和信息化數字化管理的特征，相應地對法規政策、技術標準提出了新訴求（圖2）。

2.1綜合化管理需要協調、統一的技術標準體系

規劃分治時期，規劃類型過多、內容重疊沖突，規劃審批流程復雜、周期過長，地方規劃調整頻繁。2018年機構改革后，空間規劃的管理職責由國土、住建、海洋、林業、草原等多部門整合到自然資源部門。主管機構統管國土空間規劃仍需構建綜合化、體系化的權責體系支撐規劃有效實施，同時需要可協調各個部門、統一各類規劃的技術標準體系，以便有相應依據在縱向管理上更好地自上而下與自下而上相結合的央地協同，在橫向管理上統籌協調涉及空間利用的發改、交通、水利等多個部門，合理優化空間布局，不斷提高國土空間規劃管理效能。

2.2全生命周期管理需要相應技術標準體系支撐

規劃分治時期存在重編制輕實施，且在規劃實施過程中，城市規劃與土地利用總體規劃之間不統一的問題。進入“多規合一”新時期，理順國土空間規劃管理職能，提出了“現狀調查一規劃編制一實施監督一監測預警一評估反饋一調整優化”全生命周期閉環管理的需求，但現階段仍存在審批流程及審批材料缺乏關聯，審批數據存在壁壘，導致監管難度大，各類數據難以便捷實時統計分析等問題，亟待覆蓋規劃全生命周期的技術標準支撐管理。

2.3精細化管理需要技術標準規范、精細、個性化

生態文明和糧食安全背景下，我國經濟從粗放式高速發展向高質量常態化發展轉變，三區三線的劃定倒逼國土空間規劃管理從以往無序化、粗放式、低效擴張轉為內涵式、精細化、高效利用。但現階段國土空間規劃管理工作效率欠佳，仍需技術標準進一步支撐流程規范化、管理精細化、方案個性化。

2.4數字化管理需要數字化、智慧化的技術標準

“多規合一”國土空間規劃體系下，空間規劃由“底圖不統一”、“坐標不一致”、“標準不相同”的分離式項目、圖紙成果的規劃管理轉變為基于國土空間規劃“一張圖”系統和CSPON的系統性、數字化管理。數字化管理仍需滿足“科學化、智慧化、標準化”的國家治理要求，基于此，亟待進行技術標準模式的現代化變革。

3技術標準對地方規劃管理訴求的回應

自然資源管理職能的轉變對國土空間規劃標準化工作提出了新的要求，需要構建符合管理改革體制的標準化體系，為規劃的實施管理提供技術依據?，F階段技術標準較好地支撐了國土空間規劃過渡和探索階段的編制管理工作，基于地方國土空間規劃管理的實踐經驗反饋，進一步解析技術標準對地方規劃管理新訴求的回應情況。

3.1現階段協調統一技術標準體系建設運行狀況

3.1.1基礎通用類標準

基礎通用類標準強化了基礎標準的約束作用，以《城區范圍確定規程》為例，其規定了城區和城區實體地域范圍，統一了城區概念認識，對規劃編制、體檢評估及相關統計提供了重要支撐。但在地方國土空間規劃組織編制成果中使用中心城區范圍和城鎮開發邊界相對更多，由于四類邊界空間范圍不一致，從而影響了城鎮化水平統計、房屋征收補償等管理工作的權威性，在欠發達地區中小城市尤為明顯。

3.1.2編制審批類標準

編制審批類標準有效地對不同類別的規劃編制和審批工作提供標準化支撐，以《市級國土空間總體規劃編制指南gt;為例，其提出的市級國土空間總體規劃編制的原則性、導向性要求，指導和規范市級國土空間總體規劃編制工作。但國土空間專項規劃種類繁多，分屬不同的行業主管部門，技術標準體系不盡相同，又存在一定關聯，導致不同專業技術標準銜接不足，增加“一張圖”系統在成果銜接、空間審查、實施落地等方面的管理難度。

3.1.3實施監督類標準

實施監督類標準有效地支撐了國土空間規劃編制審批后續過程管理工作，加強了規劃實施標準管理，以《國土空間規劃城市體檢評估規程》為例，其對城市發展階段特征及國土空間總體規劃實施效果定期進行分析和評價，是促進城市高質量發展、提高國土空間規劃實施有效性的重要工具。

3.1.4信息技術類標準

信息技術類標準有效助力了新時代國土空間規劃的信息化和數字化水平不斷提升，以《國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統技術規范》為例，其應用于國土調查、規劃編制審批、用途管制、執法督察等各環節，有助于實現國土空間規劃編制、審批、修改和實施監督全周期管理，是保障國家戰略有效實施、推進國土空間治理體系和治理能力現代化的重要管理手段。但該規范在實際運用中呈現出對于國家治理體系現代化進程、國家規劃管理體系的整體考慮不足的狀況．各地“一張圖”建設多基于二維框架，未預留向三維場景拓展的架構，導致后續建設難以利用既有基礎。

3.2現階段技術標準支撐全生命周期管理情況

3.2.1頂層設計

部分技術標準在研制過程中存在技術理想思維和國土空間規劃管理思維融合不足的情況，從而出現部分標準要求過于理想，而編制成果技術框架雖滿足標準要求，但存在內容深度不足、與實際業務管理工作結合不足等問題，導致其較難為管理者所用、難以解決實際問題的現象。

3.2.2編制審批階段

現階段部分編制審批技術標準存在實用性不足的問題。以總規標準為例，一方面，部分剛性管控內容存在深度不足而強制傳導的問題；另一方面，部分強制性要求模糊，導致技術標準在實際運用中存在自主選取的問題，剛性內容難以落實，而彈性內容雖多，但難以傳導，支撐管理不足。

3.2.3實施監督階段

現階段實施監督類技術標準出臺相對較少，對規劃實施監督管理工作支撐不足。已經出臺的《國土空間規劃城市體檢評估規程》在地方實際編制管理過程中呈現工作思路不明確、工作流程不細致，導致城市體檢成果實用性不足的狀況。

3.3現階段技術標準支撐地方精細化管理狀況

3.3.1流程規范化狀況

各類技術標準有效地對各類規劃流程進行了規范化規定，例如，編制審批類標準對不同類別的規劃編制和審批工作提供標準化支撐，指導和規范編制和審查等程序。但各類管理事項之間存在管理流程“碎片化”的問題，例如，現階段部分專項規劃技術標準尚未研制，從而出現部分專項規劃的編制、協調、傳導、審批等流程“碎片化”問題，導致后續專項規劃的哪些內容要被納入“一張圖”管理并有效傳導至詳細規劃相對不明確。

3.3.2管理精細化狀況

國土空間總體規劃技術標準總體呈現出“面面俱到、部分空泛”的問題，部分章節中內容要求深度不足，規劃傳導內容要素不全，導致部分市場化的技術服務團隊規劃編制成果內容也相對空泛，空間性不足，無法明確哪些內容要指導專項規劃、哪些內容需要與相關規劃校核，且對傳導至詳細規劃的約束性、指導性內容相對空泛。而由于大部分地區詳細規劃技術標準沒有明確要求詳細規劃落實專項規劃相關內容的附錄，從而降低了相關專項規劃與詳細規劃的有效銜接，增加了詳細規劃的合規性審查難度。在經濟利益驅動下，部分地區的國土空間規劃目標往往在實施管理過程中隨之變化。

3.3.3方案個性化狀況

由于上級人民政府對國土空間總體規劃的審查聚焦在目標定位、底線約束、剛性指標和相鄰關系，導致部分地區國土空間總體規劃呈現出“千框一律”“見土不見城”“見物不見人”的對地方人文社會屬性重視不夠、因地制宜差異化不足從而落地實施難的運行狀況。

3.4技術標準適應地方數字化管理狀況

3.4.1技術標準適應動態化狀況

部分技術標準研制進程相對滯后于國土空間規劃編制實施，對地方國土空間規劃管理工作支撐不足。一方面，相關專項規劃、實施監督、信息技術類技術標準研制進度難以支撐國土空間規劃編制管理需求；另一方面，部分技術標準更新修訂不及時，難以支撐規劃多方協調管理工作。

3.4.2技術標準適應數字化、智慧化狀況

現階段國土空間規劃技術標準成果形式主要為書本和便攜式文檔格式，在審查國土空間規劃編制成果是否符合相關技術標準時，只能通過人工核對，無疑增加了編制成果的標準符合性審查難度，同時存在當專家組成結構無法覆蓋國土空間規劃領域所有相關技術標準時，容易出現部分領域內容審查空缺的問題。

4技術標準支撐地方規劃管理優化策略

基于地方空間規劃管理視角，加強技術標準對管理工作精細化、針對性的支撐，從技術標準體系構建和技術標準內容研制兩個方面提出優化策略。

4.1體系層面：構建條塊協調、動態優化的“三維”技術標準體系

構建多時期全覆蓋“編制審批一實施監督一監測評估一督察執法一調整優化”且條塊職責劃分明晰、規劃傳導分解協調的技術標準體系（圖3）。由以高層科研技術人員為主轉為一線管理、一線技術和高層科研“3：3：4”人員結構的標準研制團隊，以便充分考慮地方一線實操管理人員的實際需求，確保國土空間編制成果在實際管理業務中“實用、管用、好用”和滿足國土空間規劃全生命周期管理需求。

4.1.1縱軸：構建國家地方雙通道的標準體系

國土空間規劃技術標準體系需要逐步完善，建立國家與地方雙通道同時推動的標準體系，加強技術標準體系的統一性與差異性共存。國家級技術標準研制，內容可適當精煉，側重共性要求、強制性內容，從而加快研制進程，彌補相關專項、實施監督類技術標準的缺失。在落實國家技術標準傳導內容基礎上，地方充分考慮不同區域規劃管理需要，因地制宜研制地方標準，兩者通過耦合作用機制，形成更豐富類型、更精細化的技術標準予以國土空間規劃高質量管理支撐。同時，考慮到不同地區的發展階段不同，規劃管理實際情況也不同，部分技術標準可以通過下達相關技術標準研制任務，讓地方先試先行，按照國家規定時間研制更加因地制宜的技術標準，更好更快地完善國土空間規劃技術標準體系。

4.1.2橫軸：統籌協調，多部門共同研制綜合標準

借鑒日本的綜合規劃技術標準，促進多部門共同研制綜合標準，通過精細化的行政管理、協調機制、組織流程和技術創新，統籌協調現有技術標準體系，按照“沿用一融合一增補”對道路交通、公共服務設施、市政基礎設施等相關技術標準進行整合，協調各單項技術標準與國土空間規劃技術標準的銜接，對國土空間相關專項規劃的組織編制主體、涉及國土空間的核心內容、與總體規劃的銜接關系等作出規定，并對其編制、審核、審批、入庫等流程進行規范管理，為自然資源部門“一張圖”系統審查提供標準保障。同時，充分落實規劃管理思維，提升后期規劃實施管理協同能力，為破除行政體制機制障礙，明確事權，解決標準之間銜接不足、部門之間互相推諉和“總體規劃-相關專項規劃-詳細規劃”推進時間線不統一導致專項規劃編制空缺和“總一詳”規劃深度不足等問題，為地方國土空間規劃管理和實現國土空間治理高質量發展提供頂層保障。

4.1.3時間軸：有序發展，動態優化技術標準體系

有序發展是標準系統管理的基本原理，應通過及時淘汰舊要素和補充新要素使標準系統從較低有序狀態邁向較高有序狀態。持續融合先進理論，關注發展階段、實踐經驗及政策變化，滿足全域全要素全流程國土空間規劃編制實施管理的要求，按照“過渡時期一探索時期一成熟時期”分階段實施不同技術標準體系策略方案，由“規劃編制一實施管理一效能評估一標準總結”的成熟總結式標準研制流程轉為“標準研制一規劃編制一標準優化一實施管理一監測評估一反饋優化一標準成熟”動態反饋優化的標準閉環發展流程（圖4），以更好地支撐不同發展階段國土空間規劃的實施管理，既對歷史負責也對未來負責。

4.2標準層面：精細化內容、規范化傳導、智慧化審查

4.2.1標準精細化：程序規范、管理精細和高效靈活

地方國土空間規劃精細化管理關注流程規范化、內容精細化和方案個性化。借鑒德國的先進經驗，通過高度規范化的技術標準，規定具體的操作步驟和要求，明確不同階段的工作內容和任務分工，加強技術標準的科學性和可操作性，從而確保地方國土空間規劃管理流程的規范化。國土空間規劃技術標準應適應全域全要素內容的精細管控要求，推動解決空間治理的“碎片化”問題，通過細化、量化、固化等多種手段，對地方國土空間規劃管理全過程全方位進行規范化、精細化的管控和引導。同時，為保障地方國土空間規劃個性化管理，技術標準既要有約束性內容管控，也需要高效靈活的具體方案配合實施。一方面，各級各類技術標準可通過增加除三區三線、城市四線以外的強制性空間內容，支撐解決規劃成果“厚、空、虛”的問題，同時構架強制性內容從坐標、邊界管控轉向位置、規模的管控模式，通過“總體規劃一分區規劃一多層級詳細規劃”分級彈性拆解剛性傳導要求；另一方面，動態且彈性的管理規定設置有利于地方空間規劃管理效率提升。借鑒德國的先進經驗，在編制空間規劃之初，制定多種可供選擇的規劃方案，進行審批備案，根據國省政策和地方發展語境的變化，簡化規劃審批和修訂程序，更好地適應時代發展需求和地方發展條件變化。

4.2.2規范化傳導：單章單傳，文本圖則方便管理

一方面，技術標準每個章節增加規劃傳導專欄，明確該章節中需要傳導的相關內容、方式方法。同時，在國土空間規劃編制成果中也增加相應表達形式成果，單章單節體現上承規劃傳導內容、響應標準內容和下傳規劃傳導內容。另一方面，針對當前文本編制內容空泛，文本應對國土空間規劃的目標愿景、實施路徑、保障措施等，從技術、政策和管理層面做出規定。同時，市縣級國土空間總體規劃和專項規劃根據詳規單元增加對應的規劃“圖則”成果，便于各個地方不同片區規劃管理和指導詳細規劃。

4.2.3智慧化審查：數字化智慧化技術標準模式

技術標準全面數字化，通過區塊鏈技術，加強技術標準的智慧化，提升海量技術標準的使用便捷性。一方面，構建國省統一認證的技術標準平臺，通過區塊鏈技術，構建可信、防篡改的數字化與動態化技術標準更新體系，方便技術和管理人員查詢動態維新的技術標準。另一方面，與“單章單傳”規劃傳導的標準結構耦合，通過區塊鏈技術的應用，規定規劃編制成果的標準響應形式，構建可追溯的智慧標準鏈接，可通過相關程序智能審查規劃編制成果是否符合相關技術標準。

5結語

本文基于地方管理的視角，以國土空間治理現代化為目標，在探索技術標準支撐地方規劃管理總體邏輯的基礎上，梳理“多規合一”新時期地方管理對技術標準的新訴求以及現階段技術標準對其的支撐狀況，從體系和標準兩個層面提出優化策略，有助于更好地支撐地方規劃管理工作，促進技術標準與國土空間規劃實施落地。

新時期國土空間規劃技術標準作為復雜的巨系統，正處于一個快速又艱難的發展階段。因此，未來可開展基于不同視角的技術標準研究，拓展學科研究領域，深刻理解“地方管理”的區域性、差異性的特點，發揮國土空間規劃技術標準“實用、管用、好用”的管理策略對區域國土空間規劃實踐的指導意義。