面向管理與實施的差異化分區編制與管控的城市設計

關鍵詞：城市設計；管理與實施；分區編制；差異化；管控要素

0引言

凱文·林奇指出，城市設計的關鍵是保證城市各種活動組織的空間結構安排，以實現多種價值觀的共存。王建國認為城市設計是人們為了某特定的城市建設目標所進行的城市外部空間和形體環境設計和組織。陳為邦認為城市設計是對城市體型環境所進行的規劃設計，是在城市規劃對城市總體、局部和細部進行性質、規模、布局和功能安排的同時，對于城市空間的體型環境在景觀關系藝術上的規劃設計。筆者認為，城市設計是以闡明城鎮建設環境中日趨復雜的空間組織和優化為目的，采用技術、藝術以及社會學等跨學科的方法，對城市各分區空間進行綜合協調和可循的空間發展對象的設計研究。

城市設計目的是為了給人們造就出舒適、便捷、衛生、優美的物質空間環境，而改善人民的生存空間環境質量和生活品質，是城市設計的核心內容與終極目標。歐美等西方國家對于城市設計的價值認知比較深刻，發揮了其應有的管控作用。如美國西雅圖，通過對城市設計的有效管理，正確引導城市發展時序，使新發展與原有部分協調相容，取得良好的城市建筑組合空間和天際線效果，維系和創造了讓人們滿意的城市環境和城市特色的有效管控。

中國的城市設計起步較晚，從二十世紀八十年代至今可大致分為四個發展階段。從1980-1989年，城市設計初步進入國內；1990-1999年，內因外因一同推動城市設計本土化；2000-2009年，領域迅猛發展；2010年至今，眾多考驗接踵而來，城市設計面臨變革及轉型。

現階段的城市設計存在著諸多問題，如編制體系不清晰、管理體系尚未建立、技術規范不完善、實施途徑不明確以及設計成果流于形式等，各地雖熱衷于組織城市設計編制，但設計成果千篇一律，缺乏針對性，有效的實施程度低，根本起不到應有的管控作用；在實踐中，大量從業者都是基于固化的思維和固定的成果模式，重設計，輕實施，特別是不分新老城區的建設屬性、特定問題和發展訴求，以及風貌保護和控制的特定要求，出現了大量夸張的、不切實際的方案。雖然全國各地普遍存在著諸多編制和實施問題，但部分發達區域和大城市一直在探索好的解決方案，進行了很好的實踐。

深圳首先從法規層面，確立城市設計的地位，并進行各城市設計相關技術指引及技術管理規定的制定，做到城市設計有法可依、有規可循，創新“雙軌制”路線來進行城市設計。城市設計可分為兩類，不僅有貫穿于規劃建設每個階段的”五層級”城市設計，也有適用于城市設計特殊性獨立制定的城市設計。

廈門通過制定一系列的全域規劃，創建了依托于”一張藍圖”的城市設計管控體系。該體系當中包含城市設計要素、城市設計編制以及城市設計管理三體系。其中城市設計要素體系從層次上分為總體、中觀和微觀。在總體層面建立空間體系框架，劃分區域重點片區；在中觀層面形成基于公共景觀利益的共識，采用通則控制進行管控；在微觀層次上將城市設計納入規劃管控，注重公共空間的設計。

上海采用的是“分級分類”與“附加圖則”相銜接的城市設計模式。根據不同類型和級別編制城市設計要素，以“五級三類”為基本原則編制附加圖則，類型體現空間特征差別，級別體現管控深度。附加圖則須與控制性詳細規劃同時編制、程序流程保持一致。附加圖則不批準，土地出讓工作不展開。

如上經驗無不昭示在進行城市設計時，更加講究對于城市規劃的協同配合，強調更有針對性的編制思路和管控要素。

1編制體系構建新原則與新框架

1.1體系構建新原則

過去和當前，城市設計的成果相對比較感性，無法像控制性詳細規劃那樣有明確清晰的度量控制要求，使得設計成果無法有效地理性應用。因此，新時期的城市設計編制，首先要建立與國土空間規劃相對應的城市設計編制體系，讓不同層面的城市設計成果，能夠與相應的法定國土空間規劃進行銜接，確保實施路徑。其次是要加強城市設計的專業補位，對城鎮進行多層次控制的管治，強化城市設計技術工作的針對性、合法性、系統性、規范性和可操作性。

1.2體系構建新框架

根據宏觀、中觀及微觀的視角，該體系框架由總體城市設計、分區城市設計、地塊城市設計構成。而在分區層面的城市設計，筆者認為單元劃分時，應改變過去慣有思路和做法，不能完全按照功能、地形和道路的劃分原則。應該充分考慮主體功能與用地開發建設情況（舊城區、新城區、保護和控制區），開展合理的分片和單元劃定工作（圖1）。

2分區思路

根據現狀建設情況、建成程度屬性以及存量和增量空間的角度，可以將規劃的城市片區分為三類城市設計區域，分別為己建老城區、待建新城區以及風貌保控區。

已經建成多年的城市老舊區域，與相對開發程度不高的城市新區和過渡區域，在建筑空間、城市景觀、道路交通、公共設施、綠化環境、風貌形象等各方面有著很明顯的區別。而對于處在歷史文化資源保護范圍和風景名勝資源管控范圍的區域，其又有著不同于舊城區和新城區的相關保護和管控要求，城市設計關注的內容和要素也會不同。如果在單元劃定時，高度關注這些問題，按照不同的建成程度屬性分區分單元，且在城市設計的編制思路和管控要素的確定上，有對應的策略和方法，突出側重點，體現特色，則可以大大提高城市設計在維系特色、創造特色、彰顯特色方面的規劃效力和價值，也能讓形成的管控要素體系，更精準實施。

具體的分區和單元劃定，可以依據上位規劃、建設歷史、行政界線、交通干道、自然景觀等對三類區域分區進行劃定，每個單元面積控制在5～8km2為宜。對各單元進一步劃分為重點地段和一般地段，每個城市設計小單元劃分面積控制在1～2km2。對各地段從城市空間形態、道路系統、開敞空間、景觀環境等系統和地塊內的建筑布局、高度、朝向、風格、內部流線、景觀環境等地塊要素兩部分對其進行詳細的設計，提出地段設計細則。最終達到在地段層面既對局部系統層面進行控制與引導，又對地塊層面如建筑退線、出入口位置、停車、高層點布局等進行控制與引導。

3差異化的設計策略

根據上述原則，劃定三種不同類型的城市設計編制分區與單元，其在空間、交通、建筑、風貌、設施、公共空間等各方面存在著顯著的差別，因此，也應有差異化的設計策略。

3.1已建老城區（I類區）——增補、提升和完善

城市中建成年代較久遠的區域，一般也被稱為舊城，其呈現出用地建成度高、交通擁擠、設施服務落后、建筑老舊風貌差等特征，城區景觀風貌極不協調、空間品質低、人居環境差。

針對這些問題和矛盾，城市設計的主導思想應為增補、提升和完善。應側重社會與公眾的訴求，堅持問題導向，以公眾利益為著眼點，對城市公共空間、慢行系統環境等展開設計，改善城市品質，按照城市更新和舊城改造的相關政策要求和原則，因需增補和提升、完善，大力倡導新舊交融、和諧共生的思想，通過原生肌理與新生動力結合，促使新舊區域共榮共生。

3.2待建新城區（II類區）——生態、理性和精致

新城或新舊過渡區域，用地開發和建設程度較低，有一定的增量空間，待建用地與已建區域相間。規劃應以目標為指引，以打造新城區風貌特色為主，對城市肌理、建筑群體、城市公共空間、環境景觀設施、交通網絡等展開設計與引導。

過去，新城新區建設是我國快速城鎮化推進和城市建設的主陣地，全國各地都有各種不同主題和定位的新城出現，經歷了近三十年的新城建設熱。我國現階段，除了北、上、廣、深等超大城市外，其他不同等級規模的城市，其城區建設規模伴隨著經濟社會的發展仍在不斷擴大。目前，我國新城建設存在的較為普遍的問題是特色不明顯、建設不精細、風貌欠協調、設計乏創意、文化無傳承等幾個方面，從而導致千城一面，難出經典，城市建筑組合空間不協調，高強度開發帶來的擁擠、公共空間的缺失等是常態，讓人印象深刻的，倒是對自然和生態的破壞性設計，以及部分離奇古怪博眼球的單體建筑。出現這些情況，一方面跟過去行政干預規劃和建設有關，另一方面也是城市規劃本身的編制思路和理念導致的。大多新城城市設計，盲目地追求高大上和夸張的構圖、造景，生硬的形態設計思想，浮夸的政績工程等，效果圖畫得天花亂墜，開會時群情澎拜，會后束之高閣，一文不值。

因此筆者認為，在當前新的時代背景下，新城規劃和城市設計主導思想應為生態、理性和精致。一方面應該充分吸取過去的教訓，不激進、不浮夸；另一方面，也要有別于舊城區域的設計思路和手法，不保守，不拘謹，做到感性與理性高度結合，充分關注自然環境保護、生態資源利用、適宜開發強度的控制以及精致精美的營城思想，切實提高城市設計的編制質量和管控效率，進而真正發揮城市設計對新城新區建設的管控、指引，以高質量的規劃設計，引領特色鮮明、空間宜人、風貌協調、品質可塑的新時期新城高質量建設。

3.3風貌保控區（III類區）——保護、傳承和新生

風貌保護和控制區域，是受到特殊的歷史文化資源或自然景觀影響較大的地區，主要包括歷史文化名城名鎮、歷史文化風貌區、街區，歷史地段、歷史建筑及周邊地段、傳統風貌區、風景名勝區核心范圍及周邊建設控制區域等。應以現有的城市特殊風貌的保護和發展為導向，延續特殊的風貌和空間秩序。重點在保護范圍的界定、保護方案的制定，對建筑高度、風貌、色彩、體量等的管控要求較高。

這些區域，有其本身在歷史文化保護方面的價值和保護、控制要求，同時也可能呈現出典型老城舊城的特征，或者本身也是新城新區的一部分。筆者認為，在編制這類型區域的城市設計方案時，其主導思想應為保護、傳承和新生。應該清晰地通過分析和研判，抓住主要矛盾和問題，制定切實可行的方案。其首先應該是以傳承歷史文化和延續城市活力為目標的保護性城市設計思路和理念（圖2），需要貫徹的核心指導思想和原則，是強調歷史文化資源保護的同時，做好協調，實現歷史文化資源的活化保護和街區城區的全面復興。

4差異化的分區管控重點及相關實踐

4.1老城區的城市設計——交融與共生

4.1.1老城區重點管控要素識別及導控方式

關注關鍵詞：風貌協調、公共空間、社區環境、交通微循環。

在該類型分區中，應將街區（社區）的微空間、微環境、微交通、特定形象和風貌作為重點，對于界面、特定形象風貌、公共服務、綠地及開敞空間、道路交通等進行相關管理和控制，實現完善功能、改善環境、提升風貌的規劃目標。

導控方式上應是指引通則十控制細則十特定地段設計的組合模式。指引通則包括總體城市形態、空間格局、功能結構、城市景觀體系、城市交通系統以及公共設施體系，規劃以引導的方式為主；設計細則側重單元片區的整體風貌和空間形象、公共空間塑造以及公共設施配套完善，多以控制手段為主；特定地段設計包括公共空間和建筑設計（圖3）。

4.1.2老城區城市設計相關實踐

在筆者主持完成的懷化市仙人橋商務區北片區城市設計工作中，針對片區現狀條件和存在問題，就舊城城市設計的思路、方法和設計手法等進行了較好的探索。基地處在城中片區，屬典型的舊城區域（老城區），現狀用地功能混雜，鐵路站場區域交通設施用地比重較高，占比約26.19%，其次是居住用地、商業服務設施用地，兼有少量工業倉儲用地，公共設施用地和綠地、廣場等用地極少。規劃通過全面的調研和分析，結合政策要求和經濟測算，科學合理地劃定建筑拆改留區域（圖4），針對不同的區域，制定了相應的、可操作性非常強的設計思路和方案。規劃摒棄大拆大建的思路和手法，首先是理性地保留一部分區域；其次是篩選出需要進行適當改造的區域，改善其交通、環境、綠化和設施服務水平，提升風貌品質（圖5）;再次是針對拆除新建的區域，合理增加公共設施、公園綠地，適度確定經營性用地的規模和開發強度（圖6）。總結來說主要采用了“微更新”手法進行織補與改造。

4.2新城區的城市設計——復合與藝術

4.2.1新城區重點管控要素識別及導控方式

關注關鍵詞：空間格局、功能分區、公共空間和設施、立面與界面、交通與景觀體系。

新城新區一般具有較好的建設條件，可以較好地通過規劃和城市設計，來實現和打造理想的目標。在該類型分區中，城市中自然要素的保護和利用、公共空間的營造、道路交通體系的構建、設施服務的保障等，應成為管控的重點。

導控方式上應是指引通則十控制細則十重點地段設計的組合模式。指引通則側重于對新城新區整體的城市空間進行設計引導，以引導性的條文為主。管控細則以定位為主，在對接城市設計通則的前提下，進一步細化提出要求，管控要素和剛性彈性規定，應有別于老城區，體現新城新區的要素特點和建設的管控需求。重點地段設計在內容和體系架構上承接單元城市設計圖則，通過圖則和條文，為規劃管理部門制定項目建設的規劃條件提供詳細根據和參考。

同時筆者認為，該類型分區的城市設計應該與控制性詳細規劃同步開展，一方面，兩者通過互動和反饋，取得最優化的規劃和設計方案，另一方面，兩者控制圖則可以互為補充、結合使用，讓城市設計導則，成為控制性詳細規劃圖則的重要補充，將控規圖則不能控制的要素，城市設計方案中的特點、亮點，以合理的方式在導則中予以體現，真正起到控制和引導相結合的管控作用（圖7）。

4.2.2新城區城市設計相關實踐

在筆者主持編制的懷化市高鐵新城城市設計方案中，把城市空間格局、功能結構、大型公共空間和公共設施、重要街道立面與界面形象、公園綠化和景觀體系、開發強度和建筑高度分區、濱水臨山近田區域風貌控制等作為設計的管控重點（圖8、圖9）。

由于新城新區一般建成程度較低，沒有老城區那種復雜的土地和物業權屬問題，建筑物不會太多，給了城市規劃和城市設計工作相對較大的發揮空間。可以通過對地形、產業、交通、功能等全方位的分析研究，在科學定位的基礎上，發揮規劃師和設計師充滿創新、創意的想象空間，在空間格局構建、道路系統規劃、建筑形象塑造、文化內涵彰顯等多方面進行城市特色的營造和品質的塑造。需要特別提出的是，這種發揮和想象，絕不是天馬行空夸張的構圖和造型，一定要把握好度，既要有創意、有特色，又要保證切實際、可落地。總結來說即采用“創新創意”手法，進行美學營造與藝術構建。

筆者團隊在懷化市高鐵新城城市設計中，從以下幾個方面入手，抓住片區的幾個主要特征，在設計方案中予以發揮和體現，取得了較好的設計效果。

第一，借勢山水，營造城綠交融的精美空間格局。規劃很好地貫徹了生態文明建設理念，將場地內部的生態山體保留，營造大型中央綠心公園，并植入體育運動主題，同時通過內部多條水系，串聯大小公園和節點（圖10），并與周邊的遠山、近田和濕地等自然資源取得對話和聯系，構建片區藍綠交融、綠廊串接的生態綠色網絡，將城區和諧融入生態基底，為未來新城的產業發展和幸福生活提供良好的生態保障（圖11）。

第二，融合共生，構建主題突出的復合功能體系。規劃考慮新區總面積用地相對充足（9.5km2）、工程建設條件良好等情況，在城市層面統籌考慮，科學論證片區主導功能，導入科技創新、產業孵化、商務辦公等功能，合理安排生活居住功能，總體構建一個綠心公園，一個商業商務中心，“2+5”復合產業集群，三個智慧社區的復合性功能體系（圖12）。

第三，導控結合，塑造和諧宜人的特色城市風貌。規劃緊緊圍繞生態綠城目標，剛性控制，構建“一心七園、兩廊三帶多點”的公共綠地系統與城市開敞空間，營造300m見綠，500m見園的公園城市特色風貌（圖13）。貫徹低碳、綠色出行理念，結合道路系統、路側綠帶、公園、綠化軸、濱水休閑綠帶等，打造自行車和人行友好的城市綠色慢行系統。

第四，張弛有度，控制強度得當的開發容量指標。城市設計方案中優先保障各項設施用地的用地規模和合理布局，并提出最嚴格的剛性控制要求。對于產業、商業、商務、居住等開發經營性用地，改變過去的高強度開發模式，合理控制指標，居住用地平均容積率按2.2控制，建筑高度24～80m;商業用地容積率不超過4.0;科創產業類用地容積率按1.8～3.0控制。目的在于營造合理的居住人口容量、打造良好的居住環境、塑造尺度舒適協調的建筑空間形象與城市風貌。

4.3保控區的城市設計——傳承與復興

4.3.1保控區重點管控要素識別及導控方式

關注關鍵詞：風貌保護、風貌協調。

對于劃定的核心保護范圍，建筑本身的風格、體量、色彩、高度、材料等是管控重點，其次是街巷的尺度，街頭小型綠地廣場的設置，以及涉及到消防、結構安全的相關規劃設計要素。對于在核心保護范圍外的控制建設區域，除了建筑風格風貌、高度和色彩等仍然是控制的重要要素外，其他的諸如綠地、道路、設施、公共空間、城市界面等設計，在確保片區整體風貌協調的基礎上，可以相應地適當結合老城區或新城區的相關管控重點及要求確定。

導控方式上應是控制通則十控制細則十特定節點設計的組合模式（圖14）。在這種特定的風貌保護和控制區域內，規劃要重點關注的不是建筑的密度、容積率開發強度和綠地率等要素和指標，而應該注重建筑風貌的保護和協調、街巷空間尺度的維持、街區肌理的恢復、公共活動空間的增補、支路系統的完善等。建筑風貌、高度、色彩、體量等成為剛性管控的要素。規劃通過制定控制通則，對歷史文化資源和風貌的保護、協調提出剛性的設計要求和彈性的指引原則。對于重要的保護對象及其周邊環境，可以更新或新建的區域等，提出更具體的空間設計控制細則。對于特定的建筑或節點空間，應制定具體的深化設計模擬方案，用于推敲和制定最妥當的設計細則。

4.3.2保控區城市設計相關實踐

城市中歷史文化資源分布集中的區域，多是建成年代久遠，建筑老舊失修，道路市政配套落后，公共活動空間稀缺的區域。同時因為歷史文化保護的相關要求，這些區域對風貌影響非常敏感，最為合理的就是“修補匠”式的設計手法，通過對建筑、道路和特定空間的適當修復，對新舊建筑、環境風貌、色彩等的協調設計，讓街區和地段在整體上保持舊有的格局和肌理，煥發新的活力和魅力。

在筆者參與的湘潭窯灣歷史文化街區修建性詳細規劃提升方案中，立足于其本來的文化底蘊，將其定位為承載城市興衰的“千年湘潭之源”，為了更好地適應原有的街巷肌理與格局，對基地布局結構、入口、道路、建筑群的布局和景觀等做出了精心的考慮，特別是對原有建筑深入分析了其風貌、年代、層數、質量、保留及修復、拆除或新建的原則等，力求恢復其原真性的歷史風貌，使建筑“自然生長”于環境之中。在格局保護的設計考量中，突出以下特點：①保護山、水、街三位一體的整體環境；②延續依山傍江的街巷布局結構；③強化古街特色，緩解環境壓力；④拓展新區功能，發掘旅游潛力。在設計中，將商業用地、文化娛樂用地、居住用地、公園綠地與傳統的文物古跡用地有機融合，在風貌上使其渾然一體，營造窯灣的整體活力，提升土地價值（圖15）。

5結語

當前，基于新時代國土空間規劃的背景，城市設計在城市規劃建設中的地位越來越高，逐漸走上法定軌道，對城市品質提升和特色塑造提出了高質量發展的要求。

本文重新審視了傳統的地理空間和功能分區方式，嘗試以存量（老城）和增量（新城或準新城）空間為研究對象，探討按己建老城區、在建或待建的新城區、歷史文化和風貌保護控制區域進行分類分區的思路，在建立相應編制體系的同時，劃定建成度屬性相對純粹的城市設計單元，提出不同類型分區下的城市設計單元的編制思路和管控思路，開展了設計案例實踐。分類分區的編制思路可以較好地解決傳統城市設計的弊端和存在問題，提高現代城市設計的質量，促進城市設計的有效管控和實施，是國土空間規劃體系中城市設計編制思維和手法的創新，對于發揮其在新的規劃體系中強化設計指引和管控，進而在城市規劃和建設管理過程中，起到改善城市風貌、塑造城市特色、提升城市品質等作用具有很重要的現實意義和推廣價值。