新時代鄉村治理能力提升的問題及對策研究

0 引言

當前，我國鄉村治理工作已取得顯著成效，現代化治理體系和治理能力不斷提升。2024年中央一號文件更是將“提升鄉村治理水平\"列為推進鄉村全面振興的三大重點任務之一。黨的二十屆三中全會明確提出，要健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系，這為鄉村治理現代化繪就了藍圖、明確了方向。有效的鄉村治理是鄉村經濟運行的“減震器”，是推進鄉村振興的“加速器”，是實現鄉村治理能力現代化的重要手段。

1鄉村治理的政策演進

從鄉村治理模式來看，我國鄉村治理經歷了從傳統封建社會的“鄉紳自治”到國民黨統治時期的“保甲制”，從中華人民共和國成立初期的“政權下鄉”到人民公社時期的“政社合一”，從安徽省的“借地”啟示到小崗村冒險的“包產包干”，從改革開放以后的“鄉政村治\"到新時代以來的“三治結合\"等變化。這一系列變革無不向社會和人們提出了一些重大的理論問題和現實考驗。

從中央政策演進來看，2011年初，國家正式提出“創新社會管理\"2；2013年黨的十八屆三中全會將“社會管理”調整為“社會治理”，并正式提出推進國家治理體系和治理能力現代化[3；2017年黨的十九大首次提出實施鄉村振興戰略，要加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系[4；2018年中央一號文件指出，要建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的現代鄉村社會治理體制[5；2019年中央一號文件指出，增強鄉村治理能力，必須建立健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的領導體制和工作機制；同年出臺的《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》提出了鄉村治理\"十七大\"主要任務；2019年黨的十九屆四中全會又專題研究了關于國家治理體系和治理能力現代化等若干問題，審議通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》8；2024年中央一號文件再次強調提升鄉村治理水平9。這一系列政策的貫徹落實，體現了政府對鄉村治理的高度重視，順應了鄉村社會發展的客觀需要，激發了鄉村社會發展活力，迎來了推進鄉村治理體系現代化的最佳時期。

2新時代鄉村治理面臨的機遇與挑戰

中華人民共和國成立以來，我國鄉村治理體系經歷了從中華人民共和國成立初的“政權下鄉\"到1958年之后的“政社合一”，到改革開放后的“鄉政村治”，再到新時代以來的\"三治合一”[10]。每次變革都為鄉村治理能力的提升奠定了政治基礎和經濟基礎。特別是黨的十八大以來，黨中央對鄉村治理提出了新的目標和要求，這既為鄉村治理能力的提升帶來了機遇，也帶來了新的挑戰。

2.1新時代鄉村治理能力提升面臨的機遇

2.1.1脫貧攻堅戰的全面勝利為鄉村治理能力提升奠定了經濟基礎

完成脫貧攻堅、全面建成小康社會的歷史任務，標志著第一個百年奮斗目標的實現。這一偉大成就不僅縮小了貧富差距，全面改善了鄉村面貌，而且解決了長期困擾農村發展的歷史性難題，成功啃下了最難啃的“硬骨頭”，這為鄉村振興戰略的深入推進和鄉村治理能力的全面提升奠定了堅實的經濟基礎。

2.1.2鄉村振興戰略的有效實施為鄉村治理能力提升強化了政策保障

鄉村治理能力提升是鄉村振興內涵的重要組成部分，與鄉村振興戰略的實施相輔相成。鄉村振興戰略所推動的惠民項目、優惠政策、優質資源、先進的治理理念與技術，以及配套的鄉村公共服務體系，為鄉村治理能力的提升提供了強有力的政策保障。

2.1.3“三治結合\"的科學論斷為鄉村治理能力提升指明了發展方向

黨的十九大報告提出的自治、法治、德治“三治結合\"重要論斷，為鄉村治理體系的構建提供了科學的理論框架。這一論斷不僅為破解鄉村治理難題提供了有效路徑，更為鄉村治理能力提升指明了發展方向。

2.2新時代鄉村治理能力提升面臨的挑戰

2.2.1 治理理念轉變滯后，難以形成治理合力

中華人民共和國成立以來，鄉村社會經歷了人民公社化、改革開放、新時代等多個時期，不同時期呈現出不一樣的管理模式和治理理念。隨著城鎮化、工業化和現代化的深入推進，農村地區出現了利益異質化、社會原子化、人才空心化等新問題[]。而鄉村治理主體特別是村干部的治理理念，基本上還傾向于家長式的“管”村模式，奉行“我的地盤我作主”的理念，導致其他社會組織被邊緣化，難以形成治理合力。治理理念轉變滯后，成為新時代鄉村治理能力提升面臨的首要難題。

2.2.2 傳統村落文化解構，鄉村治理生態遭破壞

隨著城鎮化和鄉村產業化進程的加速推進，傳統鄉村文明受到巨大沖擊[2]。大量土地被占用，大量房屋被拆，存續上千年的阡陌田園、古井古樹、農家小院等被改造得面目全非，甚至遭到直接破壞或掩埋。傳統村落的原生態文化逐漸解構，鄉村治理生態遭破壞，文化信仰日漸式微，導致“留不住鄉愁、留不住人”現象普遍存在。這成為新時代鄉村治理能力提升面臨的重要挑戰。

2.2.3 治理模式多元并存，“水土不服\"實施太難

據調查了解，基層治理的模式形式多樣、各具特色，如江西省贛州市的“1+3\"城市基層治理模式、廣東深圳黨建引領基層治理的“寶安模式”、湖南湘西花垣縣十八洞村的“互助五興\"模式、什郝石門村推行的“黨建 + 眾籌”鄉村基層治理模式等。然而，面對多元化的基層治理模式，鄉村治理主體往往感到無所適從。盡管模式眾多，但實際推廣效果有限，加之“水土不服\"現象普遍存在，導致實施難度加大。這也成為新時代鄉村治理能力提升面臨的客觀挑戰。

3鄉村治理能力提升存在的問題及原因分析

3.1鄉村治理能力提升存在的問題

近年來，隨著社會工業化、城市化進程的加速推進，一大批青壯年農村勞動力紛紛涌向城市，留守群體以婦女、兒童和老人為主，城鄉二元結構現象凸顯，農村精英人才極度缺乏。同時，還存在著鄉村干部文化水平不高、部分黨員組織意識淡薄、鄉村自治機制不健全、鄉村產業華而不實、村落文明凋敝斷裂等問題，這也嚴重影響和制約著鄉村治理體系和治理能力現代化的快速提升。

3.2影響鄉村治理能力提升的原因分析

3.2.1鄉村人才“空心化\"是制約鄉村治理能力提升的主要因素

據走訪調查了解，鄉村青壯年勞動力、鄉村農業技術員、大學畢業生等鄉村人才流失嚴重，鄉村黨員老齡化也比較嚴重，“七個黨員八顆牙”的現象普遍存在。鄉村留守群體“386061部隊\"（婦女、兒童和老人）承擔著鄉村事業發展的重任，鄉村人才結構嚴重失衡。究其原因，主要表現在以下幾個方面。其一，區域經濟差異和城鄉文化差距是鄉村人才流失的主要原因。其二，鄉村生活成本的持續攀升加劇了鄉村人才流失。首先是鄉村住房成本變高。隨著鄉村生活環境的“城鎮化”“縣城化”，曾經的土墻青瓦房被磚混結構的“小洋房\"所替代，攀比性建房現象普遍存在，這無形增加了鄉村家庭的經濟負擔和生活壓力。其次是鄉村教育成本較高。鄉村中小學校的生源逐年遞減，多數鄉村學校被撤銷，孩子上學較遠，出現租房供讀、租房陪護等現象，教育成本增加。再次是鄉村生活成本提高。主要表現在“柴米油鹽\"和“生瘡害病”等方面，自給自足的鄉村生活本應有著自產自收的口糧，不為生計所愁，可由于勞動力外流和農副產品附加值降低等，口糧只能購買，如果缺乏必要的經濟來源，連基本的“柴米油鹽\"都會成為問題。最后是鄉村家庭看病難看病貴。曾經的鄉村醫生早已銷聲匿跡，鄉村小病看不了，鄉鎮一級醫院設施設備不全，縣級及以上醫院條件較好但各種醫療費用偏高，縣外醫院報銷比例又很低，多數鄉村家庭看病選擇到縣級及以上醫院，醫療成本明顯增加。其三，鄉村產業滯后是鄉村人才流失的根本原因。鄉村缺乏可持續發展的產業體系，難以支撐鄉村就業和經濟發展，更不能帶領村民發家致富。

3.2.2鄉村產業\"政績化\"是制約鄉村治理能力提升的人為因素

經調查了解，因個別地方盲目追求生產總值，“硬性指標\"形式主義問題嚴重。加之少數基層領導干部對農村產業結構和農村經濟發展規律缺乏科學性和系統性的認識，導致出現華而不實的“數字政績”。

3.2.3村民參與意識“淡漠化\"是制約鄉村治理能力提升的內在因素

隨著我國改革開放的深入推進，村民的奮斗目標已從過去的“養活一家人\"轉向“興旺一個家”，其工作重心轉變為家庭經濟建設和子女培養，對村級政治事務或公共事務普遍持“事不關己”的態度。究其原因，既有政策因素，也有人為因素；既有體制機制問題，也有社會問題。村民參與意識淡薄，成為制約鄉村治理能力提升的內在因素。

3.2.4鄉村公共服務“碎片化”是制約鄉村治理能力提升的外在因素

碎片化理論最早見于20世紀80年代“后現代主義”研究文獻中，后來，以黃升民為代表的學者、專家把碎片化引入傳播學，泛指社會階層的多元裂化，并導致消費者細分、媒介小眾化。鄉村公共服務供給“碎片化\"是指政府組織、社會團體等鄉村治理主體，在鄉村公共服務供給過程中形成的制度體系、提供的資源設備、招引的項目工程等呈現碎片化特征，難以滿足鄉村社會公共服務多元化的需求和可持續發展。究其原因，主要是缺乏協作、效率低下，疏于防范、胡亂攤派，政績導向、供需脫節[13]。碎片化的鄉村公共服務格局成為制約鄉村治理能力提升的外在因素。

3.2.5村落文明“邊緣化”是制約鄉村治理能力提升的歷史因素

留住村落文明，才留得住鄉愁。傳統村落文化不僅是中華優秀傳統文化的精髓，也是古代農耕文明的重要體現[14]。然而，在現代文明進程中，村落的古樹老茶、古橋老井、古街老巷、古祠老寨等農耕文化符號逐漸消失，也逐漸被現代工業文明所瓦解，傳統村落文明凋蔽、傳統農耕文化延續斷裂、村落文明“邊緣化”和鄉村治理“空心化\"等現象，不僅影響著鄉村自治體系的形成，也成為制約鄉村治理能力提升的歷史因素。

3.2.6鄉村信息化手段“低質化\"是制約鄉村治理能力提升的客觀因素

21世紀是信息化時代，鄉村社會治理應與時俱進，以實現鄉村快速有序發展[15]。2018年中央一號文件明確提出，要實施數字鄉村戰略，彌合城鄉數字鴻溝。2019年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《數字鄉村發展戰略綱要》，進一步強調了鄉村信息化建設的重要性。然而，現實中的鄉村治理信息化手段仍相對落后，主要體現在村務公開、鄉村事業、風俗民情、農特產品和宣傳推廣等方面的數字化信息缺失，有的村莊仍然存在“交通靠走、信息靠吼\"的現象。多數村莊雖配備了電腦、廣播系統等硬件設施，但因缺乏專業人才，難以合理利用，更無法利用現代媒介平臺提升鄉村治理能力和水平。

4新時代鄉村治理能力提升的對策建議

4.1加強黨的全面領導，為鄉村治理能力提升提供堅實的組織保障

在新時代、新要求、新變化的背景下，深人推進國家治理現代化和鄉村振興戰略，必須自覺堅持黨的全面領導不動搖，加強黨在鄉村治理的各個領域和全部過程中的主導作用[16。同時，還應加強基層黨組織的自身建設，完善村黨組織領導鄉村治理的體制機制，發揮黨員在鄉村治理中的先鋒模范作用，不斷增強黨組織的思想引領力、群眾組織力和社會號召力，確保鄉村治理體系的形成和鄉村治理能力現代化的正確導向。

4.2樹立“五化\"治理理念，為鄉村治理能力提升提供理論方向

當前，鄉村治理在理念、主體、方式和機制等方面深刻轉型，這既增加了難度，也提出了新的現實挑戰。因此，必須從理論和理念層面確立“‘五化治理理念”，即治理主體多元一體化、治理過程協商民主化、治理機制規范科學化、治理手段智能網絡化、治理方式合理法治化[17]

4.2.1 治理主體多元一體化

治理主體多元一體化，是指在各級黨委、政府的指導下，企事業單位、社會組織、民間團體、普通村民等多元鄉村治理主體在各自領域發揮各自優勢，構建資源共享、平臺共建、治理互助的一體化鄉村治理格局。從社會管理到社會治理，從脫貧攻堅到鄉村振興，從新時期到新時代，鄉村治理的領域不斷開拓，其歷史緊迫感和責任感也日益增強。加之鄉村產業結構、自然環境、歷史人文等方面的調整與變化，原有靠“單打獨斗\"的鄉村治理主體已難以適應鄉村的發展需求。因此，必須推動鄉村治理主體多元參與，形成通力合作、良性互動，實現鄉村治理共建共治共享的一體化發展格局[18]。

4.2.2 治理過程協商民主化

推進鄉村治理現代化，提升鄉村治理能力，不是用命令式的行政手段來解決治理過程中遇到的難題，而應在基層社會治理中更多地體現政府與人民群眾之間的互動，依靠群眾預防化解矛盾，充分發揮群眾的主動性和積極性，激發村民創造活力，使決策更符合民意，切實保障村民的合法權益，

4.2.3 治理機制規范科學化

調研發現，部分鄉鎮在鄉村治理中存在“碎片化”現象，各職能部門與各個鄉村治理主體各自為政，雖然目標一致，但效果差異顯著，導致人力、物力和財力的浪費，影響工作效率。出現鄉村治理“碎片化”現象的主要原因還是機制問題，表現在黨委、政府在鄉村治理上發揮的主導作用不明顯，未能構建規范科學協同的鄉村治理網絡，從而難以形成共建共治共享的鄉村治理格局。

4.2.4治理手段智能網絡化

鄉村治理應積極運用智能化、信息化和網絡化手段，不斷提升鄉村治理能力，推進鄉村治理現代化。一要推進鄉村“雪亮工程\"建設，將城鄉視頻監控聯網貫通，構建立體化、信息化社會治安防控體系，織牢鄉村公共安全網；二要健全信息暢通機制，開通鄉村網絡、論壇、微博、微信等社交平臺，完善共管、共治和共享機制；三要建設鄉村智能化、網絡化交易平臺，結合短視頻、抖音、快手等網絡平臺，打通鄉村農產品的銷售渠道，推介鄉村文化品牌，構建線上線下、城鄉互聯的智能化公共服務平臺[9；四要拓展線上服務窗口，將政務服務轉移到鄉村公共服務點和手機APP，提高辦事效率，方便群眾辦事，以提升鄉村治理能力。

4.2.5 治理方式合理法治化

建立法治、擺脫人治是現代民主政治的基本要求。習近平總書記指出，要更加注重聯動融合、開放共治，更加注重民主法治、科技創新，提高社會治理社會化、法治化、智能化。從“管理民主\"到“治理有效”的轉變過程中，法治化成為社會治理水平的重要標準。具體措施包括以下幾個方面。一要加強法治宣傳。增強群眾的法律意識和法治觀念，引導群眾自覺遵守法律法規，維護自身合法權益，促進鄉村社會的穩定和諧，努力營造群眾學法、知法、懂法、守法的良好氛圍。二要建立鄉村調解矛盾糾紛綜合機制。在法律的框架下，依托鄉規民俗，培養鄉村“話事人”，樹立其威信，紅白喜事、婆媳不和、鄰里爭吵等矛盾糾紛，交由“話事人\"依禮依法調解，在萌芽期化解矛盾[20]。三要暢通群眾訴求渠道，依法維護信訪秩序。鄉村治理主體應定期開展走訪、約訪和接訪，設立民情意見箱，了解民情民愿，回應民需民求，切實解決群眾難題。

4.3培育“五類\"鄉土人才，為鄉村治理能力提升提供堅實的人才保障

鄉土人才是鄉村振興的重要“寶庫”，他們一頭扎根田間地頭，一頭連著創新創造，是支撐鄉村振興的“新引擎”。因此，要培育鄉村教師、鄉村醫生、鄉賢人士、鄉村農技員、鄉村技術能手等“五類”鄉土人才，在政策上給予支持，在技術上給予指導，在生活上給予幫助，在情感上給予關懷，留住其人，用盡其才。

4.4實施“三大\"文明行動，為鄉村治理能力提升提供良好的文化環境

培育鄉風文明是鄉村治理與鄉村全面振興的“新引擎”，也是鄉村治理的重要抓手。長期以來，鄉村居民注重家庭經濟建設，卻忽視了文化建設和精神文明建設，造成經濟有所發展而道德卻滑坡的現象。為此，應實施“三大\"文明行動，培育文明鄉風，破除陋習，傳承村落文明，孕道德新風，為鄉村治理能力提升提供良好的文化環境和氛圍。

4.4.1“鄉村約定\"行動

“鄉村約定\"行動即“完善鄉規民約，倡導移風易俗\"行動。農村是以血緣關系為紐帶的家族性團體，自治主要靠約定俗成的鄉規民約和家風家訓來主導。例如，2017年湖南湘西土家族苗族自治州保靖縣的某村規定，村民操辦婚喪喜慶事宜時，應參照國家公職人員的標準，酒席類型和規模受嚴格限制，否則沒收所有禮金并處以一定數額的罰款。

4.4.2“鄉村喇叭\"行動

“鄉村喇叭\"行動即“辦好農村廣播，提升德治能力\"行動。在信息爆炸的今天，人人都是自媒體，人們獲取信息的渠道日益豐富，網絡營銷與休閑娛樂成為關注重點，而對黨的方針政策、時事政治等方面的關注度卻逐漸降低。尤其在農村居住的多是中老年人，其獲取信息的渠道仍依賴電視、手機等載體，許多中老年人不會使用智能手機，獲取信息的渠道有限。因此，重振農村廣播，再現村頭的“大喇叭”，既能宣傳好黨的方針政策，提升鄉村治理能力和德治教化能力，也能更好地服務于群眾，服務于“三農”。

4.4.3 “文化渲染\"行動

“文化渲染\"行動即“營造鄉村文化氛圍，豐富村民精神生活”行動。鄉村文化是村民在生產生活實踐中逐步形成并發展起來的道德情感、社會心理、風俗習慣、行為方式、理想追求等內容的綜合體現，是一種根植于農耕文明的文化形態。它承載著鄉音、鄉土、鄉情及古樸的生活、恒久的價值和優良的傳統，在鄉村治理中發揮著重要作用。通過組織村民跳壩壩舞、“擺農門陣”講鄉村故事、演鄉村節目、評優秀先進、繪鄉村文化墻、建鄉村文化展館等方式，渲染鄉村文化，營造鄉村文化氛圍，豐富村民精神生活。同時，加強傳承村落文明的知行教育，打造特色鄉村文化品牌，以鄉村文化惠民、育民和富民等方式，讓鄉村文化更接地氣、聚人氣，讓村落文明孕育道德新風，讓人民群眾更有幸福感、獲得感，從而營造更加濃郁的鄉村文化氛圍，促進農村共建、共治和共享。

5結束語

在中國式現代化背景下，強化并有效提升鄉村治理能力，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措，也是推進鄉村全面振興的客觀要求。持續提升鄉村治理能力，進一步完善鄉村治理體系，可以推動鄉村治理體系和治理能力現代化，實現更高質量發展。

參考文獻：

[1]費孝通.鄉土中國[M].上海：上海人民出版社，2013.

[2]姬恒飛.創新社會管理保障民生改善[N].銀川晚報，2011-07-26（2）.

[3]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定［EB/OL].（2013-11-15）[2024-09-15].https：//www.gov.cn/zhengce/2013-11/15/content_5407874.htm.

[4]習近平：決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利：在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告[EB/OL」.（2017-10-27）[2024-09-15].https：//www. xinhuanet.com/politics/2017-10/27/c_1121867529.htm.

[5]中共中央國務院關于實施鄉村振興戰 略的意見[EB/OL].（2018-01-02）[2024-09-15]. https ：//www. gov. cn/gongbao/content/2018/content_ 5266232.htm.

[6]中共中央國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見[EB/OL].（2019-01-03）[2024-09-15]. https：//www. gov. cn/gongbao/content/2019/content_5370837.htm.

[7]中共中央辦公廳國務院辦公廳印發《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》[EB/OL].（2019-06-23）[2024-09-15].https：//www.xinhuanet.com/politics/2019-06/23/c_1124660343.htm.

[8]中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定[EB/OL].（2019-11-05）[2024-09-15]. http：//www. xinhuanet. com//politics/2019-11/05/c_1125195786.htm.

[9]2024年中央一號文件公布提出推進鄉村全面振興“路線圖”[EB/OL].（2024-02-03）[2024-09-15].http ：//www.xinhuanet.com/20240203/fdca99683e894c70b97870cb34658789/c.html.

[10]楊薇.“三治融合”鄉村治理體系的建設理路：理論、問題與實踐[J].天水行政學院學報，2024，25（3） ：75-81.

[11]童星.中國社會治理[M].北京：中國人民大學出版社，2018.

[12]王宗濤.鄉村振興戰略視域下村規民約：識別、困境與出路：以溫州市甌海區部分鄉鎮為樣本[J].寧波開放大學學報，2024，22（2）：59-64.

[13]劉剛.鄉村治理現代化：理論與實踐[M].北京：經濟管理出版社，2020.

[14]曾麗娟，陳超，李榮良.鄉土重構：鄉村文化復興視角下嶺南五邑僑鄉傳統村落景觀營建策略研究[J].藝術與設計（理論），2022，2（9）：78-81.

[15]李金燕.數字鄉村建設的支撐要素及發展策略[J].山西農經，2024（11）：148-150.

[16]徐朝衛.加強鄉村治理共同體建設的基本邏輯與實踐進路[J].中州學刊，2024（6）：86-94.

[17關于學習運用“千村示范、萬村整治”工程經驗有力有效推進鄉村全面振興的實施意見[N].黑龍江日報，2024-03-08（7）.

[18]余歡.鄉村數字治理的現實困境與提升策略研究[D].秦皇島：燕山大學，2024.

[19]張俊，張丹，吳慶福.“村網 + 數智化+直播”助力鄉村經濟發展的內在邏輯、困境及出路：以廣東鄉村經濟為例[J].廣東科技，2024，33（3）：62-65.

[20]謝甜.訴源治理導向下鄉村糾紛化解的路徑優化[J].領導科學論壇，2024（6）：111-114.