新時代背景下丘陵地區耕地保護研究以湖南省洪江市為例

0 引言

目前，我國耕地保護情況不容樂觀，人多地少的矛盾愈發突出，人均耕地面積甚至不足世界平均水平的 40% ，耕地資源的分布及質量也存在問題。隨著城市化和工業化的推進，大量土地被劃為城市建設和工業園區用地，導致耕地資源供給不足，這對耕地資源保護提出了新的要求[1]。針對此，一些政策和措施陸續出臺并推行，如退耕還林政策的實施、土地利用方式的轉變、農業產業結構轉型升級等[2]。堅持保護耕地資源和糧食安全不僅僅是農業和農村發展的問題，更是一個關乎國家全局、國民福祉的重大戰略問題。從目前來看，我國生態文明建設、鄉村振興戰略在不斷推進，但由于全球氣候變化，干旱、洪澇等自然災害頻發，嚴重影響了耕地保護工作的推進[3。所以，有必要針對耕地保護問題進行深入探究，制定符合新環境、新形勢的耕地保護對策，提高耕地保護的有效性。我國是農業大國，經濟的發展與農業息息相關[4。根據第三次全國國土調查數據，我國現有耕地的數量及質量處于下降趨勢[5]。我國南方地區受地理環境影響，耕地分散，難以充分利用，“非糧化”的程度超出 40% ，無法保障當下糧食安全需求。2017年，我國下發相關文件，明確指出應在發展經濟的過程中注重對耕地的保護，應當建立耕地保護制度，以耕地質量和產能為主要評價指標，對耕地情況展開全面評估并公布相關結果，堅決貫徹“藏糧于地、藏糧于技\"的戰略，提升我國耕地的質量和面積，保護糧食和農產品的來源地，構建建設面積、質量和生態協調發展的平衡模式。在耕地保護措施落實的研究中，質量評估和空間排列是重要的評估指標。

湖南省洪江市土地總面積 ，耕地面積 ，占比 12.19% ，且洪江市屬于山地丘陵區，地質構造復雜，地貌類型多樣，生態環境脆弱，耕作過程中水土流失和灌溉困難的問題突出。因此，當地的耕地綜合保護需要格外引起重視。

1洪江市耕地保護現狀

為了保護耕地資源、實現糧食生產目標，提高耕地資源的利用率，保障糧食安全，洪江市在近些年開展了多次有關耕地保護政策、法律的宣傳活動，有效增強了全市人民的耕地保護意識。洪江市還針對當地耕地保護頒行了相關政策，如《洪江市恢復耕地方案》《洪江市田長制實施方案》。

截至2022年，洪江市順利完成了4宗土地收儲，面積達 ；進行了4批用地報批，涉及

土地，其中建設用地、農用地面積分別為 ；完成了89宗土地出讓，面積達 ，獲取經濟收益9126萬元；還針對小地塊土地出讓進行了試點工作，共計17宗。洪江市于2023年出臺了《洪江市2023年度落實耕地保護和糧食安全責任制工作方案》，設置了田長公示牌，其中包括1個市級、20個鄉鎮級、211個村級、900個網格級，在湖南田長APP中累計注冊人員達1396人，針對“三地兩礦”的耕地資源進行了月清整改。

2洪江市耕地保護中存在的問題

2.1耕地占補平衡政策未取得預期成效

政府在耕地保護過程中提出的耕地占補平衡政策能夠有效維持耕地面積的平衡，但無法保證耕地質量保持不變。據《全國耕地質量等別更新評價》的相關內容，全國耕地質量平均等級為9.96，但洪江市耕地質量位于6等至12等，處于較低水平。當地資源管理部門使用耕地占補的方法有效保證了耕地面積，但對耕地質量的重要性缺乏正確認知。一般情況下，建設用地的開發集中于靠近城市和交通基礎設施的耕地，這部分土地通常土壤優質、農業設施建設完善、質量等級評價較高，但是在推行耕地占補平衡政策的過程中，補充的土地土壤往往較為劣質，難以栽培農作物。

2.2 不同主體的利益訴求不同

耕地涉及的主體較多，眾多主體的利益訴求各不相同。國家從全局的角度看待糧食安全問題，因此推出眾多政策用以保護耕地；地方政府既要承擔發展當地經濟的重任，又要執行國家下發的耕地保護政策，在雙重目標的發展中重心往往偏向經濟發展；農戶為提升經濟收人，將部分耕地進行“非糧化”或者“非農化”，與國家提出的保護耕地的要求背道而馳。

2.3耕地荒廢情況嚴重

洪江市受丘陵地勢影響，小臺坡地成為主要地形，但當地基礎設施較為落后，耕地種植難以實現產業化，許多年輕人甚至老年群體為獲取更多的經濟收入，放棄耕地種植而選擇去城鎮務工。此外，村落的合并和撤銷成為村民遷往城鎮的另一原因。農村醫療和教育條件與城鎮相比較為落后，村民為讓子女獲取更優質的醫療及教育資源，選擇到城鎮發展。農村人口的流出導致耕地逐漸荒廢，這不利于洪江市耕地的保護。2022年，洪江市為保護耕地發展，集中整治荒地超 ，落實耕地進出平衡政策補充耕地超 ，整治產業效能低下的土地超 ，但即便如此，整治后的耕地仍無法達到相關要求。

2.4農用耕地違規占用問題嚴重

近些年，在洪江市的部分地區、行業，存在大量非農項目違規占用農用耕地資源的問題。根據三調數據，洪江市違規占用的農用耕地面積達 其中， 62% 的耕地被用來建設省重點項目，涉及耕地面積達 的耕地被用來建設基礎設施或被群眾私自占用，涉及耕地面積達 ；剩余 18% 的耕地被用來建設自建房、造景等，涉及耕地面積達 。導致這些問題的原因是當地官員并未意識到耕地資源保護的重要性和必要性，很多項目未經批準就開始建設。除此之外，還有很多其他問題，嚴重影響了耕地資源的保護。

2.5耕地保護和生態建設的目標產生沖突

洪江市山地丘陵區具有重要的生態功能和生態環境價值，維護生態平衡和生態系統的完整性尤為重要。但該地區 65% 以上的耕地屬于坡地，且其中大部分耕地坡度在 以上。隨著對生態環境保護、可持續發展的重視程度日益提高，當地大力推進“退耕還林”，森林面積明顯增加，但與此同時，耕地面積則明顯減少。另外，部分地區土地資源保護相關工作人員對耕地的生態價值認識不足，難以實現耕地保護和生態建設的統籌發展。

2.6農戶缺乏耕地保護意識

根據相關調研，洪江市多地在農作物種植方面缺乏相應的技術，如無法科學有序開展施肥，無法利用套作等相關技術。種植人員年紀較大、勞動速度緩慢，無法保證農產品的產量和質量，農產品經濟收益低，影響農戶對耕地的重視程度，進而對耕地缺乏保護意識。具體體現在以下方面：一是日常勞作中缺乏對耕地質量的保護，未提供耕地所需的養分，導致土壤質量下降，農作物產能低；二是不注重耕地環境的維護，各種污染情況時有發生。

3耕地保護對策

3.1繼續推行耕地占補平衡措施，維持面積與質量的雙平衡

各地在保護耕地的同時，應當注重經濟的發展，保障城市建筑用地需求。首先，優化耕地占補平衡相關制度，在平衡數量的情況下保障質量不下降；其次，若補充土地的質量較差，無法滿足耕地質量不下降的要求，可使用相關技術提升其土壤質量，從而有序保障占補耕地面積和質量的雙平衡。

3.2提高相關主體參與耕地保護的積極性

地方政府應建立完善的耕地保護制度，鼓勵并支持各種社會力量共同參與耕地保護，為參與耕地保護的主體提供補償。政府可根據當地發展現狀、耕地質量等制定合理的補償標準。對于擁有較多耕地資源的地區，政府應為參與耕地保護的農業經營者提供優惠政策，從而為農業發展、耕地保護提供有力保障。

3.3建立健全新增耕地開發制度

首先，鼓勵實施“村集體 + 農戶\"模式，由村集體對荒廢的耕地資源進行統一管理，并根據其經營效益進行分紅；大力支持新型農業經營主體實施“新型經營主體 + 農戶\"模式，整合分散的耕地資源，充分發揮耕地資源的價值，提高農業生產效益。其次，盤點當地的廢棄工礦地、項目用地、宅基地等土地資源，通過土壤修復、植被恢復、水土保持等措施，將廢棄土地改造成可用的耕地；對利用率較低的集體建設用地進行重新規劃，在考慮當地農民意愿的基礎上，將土地復墾工作與相關項目的開發建設相結合，實現資源的合理配置和利用。各地應在確保土地占補平衡的同時，促進耕地保護與項目建設的協調發展，實現土地資源的可持續利用。最后，為實現土地利用的節約化和集約化，提高閑置土地資源的使用效率，一方面應發揮政府的主導作用，整合土地資源，實現土地資源的優化配置，另一方面應發揮市場的主體作用，了解土地資源的利用狀況、市場需求和潛在機會，以便制定有效的解決方案。

3.4堅決落實耕地保護相關政策法規

根據相關政策，任何組織及個人都不允許以任何途徑非法占用耕地開展建設，同時應對耕地轉向非耕地的行為嚴格管理，堅決落實耕地占補平衡制度。一是貫徹落實非法使用耕地問責制度。二是對違章搭建的建筑進行強制拆除，恢復耕地質量。三是擴大監督范圍，加大檢查力度。四是推行監督舉報獎勵制度，有效運用群眾監督的力量。五是嚴格規范耕地開展非耕地行為的審批流程。

3.5促進耕地保護與生態建設協同發展

首先，保護生態環境，對不適宜耕種的陡坡耕地進行退耕還林還草，特別是生態價值較高的地區，如飲用水水源地、河道附近、自然保護區等，以保障生態環境穩定和可持續發展。其次，實施輪作休耕制度，恢復土壤養分、保護土壤生態環境，提高土壤質量和耕地的生產力，促進耕地的可持續利用。最后，大力推動耕地的治理和改善，通過土地整治，提高農田生態系統對外部環境變化的抵抗能力，從而維護生態環境的穩定性。

3.6增強農戶耕地保護意識

耕地直接關系到糧食的生產能力和供給，必須促進“藏糧于地、藏糧于技\"戰略的有效實施，有效解決目前耕地管理不善、土壤質量低下的問題。大力開展有關耕地保護的宣傳活動，提高農戶耕地保護的認知水平，促進耕地資源的改良和修復；著眼于農業生產技術的提升，引進和培養專業農業人才，以技術推動農業的發展；加強農戶對土地使用權的法律認識和保護意識，避免耕地資源的違規占用。

4結束語

耕地是支撐糧食生產和農業發展的重要資源，關系到糧食安全、生態平衡和社會穩定。因此，必須堅決保護耕地資源，加強對耕地使用的嚴格管控。政府部門應從頂層規劃的層面為耕地保護提供支持與保障，根據不同地區的實際情況，采取相應的措施來平衡城市發展和耕地保護，對違規占用耕地或擅自改變耕地用途的行為進行嚴格的監管和處罰，對新增建設用地進行合理規劃和利用，促進可持續發展。

參考文獻：

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