低效閑置土地盤活利用問題研究

0 引言

低效閑置土地的存在，不僅意味著土地資源未能充分發揮其經濟價值，造成資源的錯配和浪費，還會引發一系列社會與環境問題。因此，如何有效盤活利用低效閑置土地，提高土地利用效率，已成為當下亟待解決的重要課題，對于推動經濟高質量發展，踐行綠色發展理念都具有極為重要的現實意義。

1低效閑置土地形成原因

1.1 政府方面

1.1.1 規劃與政策

政府在土地整體規劃布局中，缺乏科學的統籌與協調。政府對土地的利用規劃，存在著對現實情況調研不足、實踐工作不深入等問題，未能立足當前實際情況，充分考慮區域發展的長遠需求，忽視了區域的發展特點及產業特點，造成了規劃的不科學。例如，某些區域的規劃存在一定的滯后性，不能對土地利用起到規范和提升作用[1]。土地規劃并不是一成不變的，付靖凱在探討低效閑置土地的形成原因時提到，區域規劃變更、行政區劃調整等因素，會導致原用地閑置或者原有項目不能按照計劃落實，很可能造成土地的低效使用或閑置。土地低效閑置的原因除了缺乏統籌規劃以外，還受到各種土地政策的影響。政府對土地利用沒有完善的政策作為保障，對土地相關政策解讀不全面、宣傳力度不夠或者實施不到位等都會影響土地利用效率。

1.1.2 監督與管理

政府缺乏健全的供地機制，在項目入園的程序及用地的標準上沒有進行嚴格的規范，同時還存在工業項目用地供應未按照控制指標制度嚴格執行的現象。政府在供地過程中，由于追求一定的短期效益，降低土地的供地價格，從而為企業用地提供了更有利的條件，會出現部分企業多占地的情況，但是從長期來看，企業多占地并不意味著多用地，從而會出現“多占少用”“寬打寬用”的現象，造成土地資源的浪費[3]

政府在進行招商引資的過程中，對企業的評估不到位、不全面，并且招商引資的門檻設置太低，使得用地企業良莠不齊。在企業入駐之后，政府對企業的經營管理等情況缺乏后續的監督管理。土地利用涉及政府的多個部門，政府各部門之間對于土地使用和管理的溝通不到位，缺乏相應的協調機制，也會造成土地的低效閑置。

1.2 企業方面

1.2.1 經營管理不善

企業對自身的認識不全面，對市場需求、技術可行性等判斷出現偏差，這就使得調研不充分，結論不正確，從而使得投資項目出現中途停滯的情況，影響企業自身的發展。部分企業在經營過程中，因經營管理不善，出現資金周轉不開，資金鏈斷裂的情況，一旦資金不能及時到位，企業項目就無法按照計劃進行，那么此項目所占用的土地就會因資金缺乏問題而被閑置。

1.2.2 企業投機行為

有些企業存在囤地炒地行為[1]。在利益的驅動下，企業會在土地價格低時囤地，待土地高價時再將土地出售或者開發，從而獲取高額利潤，出現部分企業利用土地價格不均衡進行市場套利行為。還有一些企業，在項目開發前或者開發過程中，為了分散風險，與其他企業共同合作，但是在合作過程中出現意見分歧、協商不一致等情況，一旦合作企業暫停合作，開發項目就不能按計劃進行。當然還有部分企業，為了規避風險，而選擇項目延遲開發或者暫停開發。

1.3 市場方面

當前，市場經濟的優勝劣汰，造成了許多企業倒閉停產，導致土地不能夠正常開發而被閑置[4]。產業結構在社會市場的壓力之下不斷調整，新興產業不斷出現，但是新興產業短時間內還不能填補被淘汰的傳統企業對土地需求下降而造成的空缺。另外，市場調節也具有一定的缺陷，可能會出現土地供需失衡的情況。

在土地利用問題上，政府追求社會效益的最大化，實現對土地結構的科學規劃和可持續發展；企業作為市場主體，從自身利益出發追求利潤最大化。各利益相關者從自身利益出發進行激烈的博弈[5]，會造成土地的低效閑置。

1.4社會方面

1.4.1 歷史遺留問題

由于記載問題或土地產權多次變動等原因，導致部分土地的權屬沒有清晰的界定，難以確定土地的歸屬和使用權限，土地的實際使用受到影響。袁斐等以遼寧省丹東市為例，探討了城鎮低效用地再開發相關問題，指出了因規劃、拆遷等情況造成企業無法按期開工，甚至個別企業拿地多年但至今尚未開工，從而造成土地低效閑置等問題。

1.4.2 環境因素

受環境因素的影響，部分地區出現土地低效閑置的情況。例如，有些因礦而興的城市，隨著資源的枯竭，礦區產業自然衰敗，該地區各種與礦業相關的設施、配套的生活用地自然也被廢棄，而該地區很難實現短期內的城市轉型，所以該地區的土地也隨著資源的枯竭、產業的衰敗而低效閑置。

2盤活利用低效閑置土地的重要性

2.1 低效閑置土地的分布范圍

低效閑置土地的分布范圍廣泛，既存在于城鎮，也存在于農村。例如：不符合城鎮規劃、納入改造方案、布局散亂且配套設施落后的城中村；設施落后、布局散落、停工未生產的老工業區與舊廠房；批而未供或在規定時間范圍內未動工的土地；投資強度、容積率、建筑系數和土地稅收等未達到約定要求的工業用地；受自然地理位置影響，不適宜耕種而拋荒的土地；因城鎮化影響，農民外出打工而出現的閑置宅基地和拋荒土地等。

2.2 低效閑置土地盤活利用的意義

2.2.1 推動經濟發展

土地作為一種寶貴資源，若長期低效閑置，其價值無法得到充分發揮，將造成巨大的資源浪費。盤活低效閑置土地不僅能夠挖掘土地潛力，還能為社會帶來經濟效益，推動經濟發展。在人地矛盾加劇的社會背景下，盤活低效閑置土地，可以挖掘到更多的土地資源，是一種優化土地資源配置的方式，可以在一定程度上緩解土地供需矛盾，提高土地的利用率。還可以在利用低效閑置土地原有基礎設施的基礎上，降低盤活利用成本，加快盤活利用效率，為土地發揮其更大價值提供優勢。對低效閑置土地的盤活利用，使得原本低效閑置的土地重新投人生產和建設，可以拓寬建設和發展空間，支持新的項目發展，也可吸引更多的資金、技術等資源的投入，為經濟發展提供一定的土地要素條件。

2.2.2 提升社會效益

盤活低效閑置土地為新項目的投入提供了條件。在項目建設時期，土地的有效開發利用，帶動就業，同時還會促進建筑等相關行業的發展，為社會發展注入活力；在項自建設完成并投入運營之后，項目的發展需求又會解決一定的就業問題，為人們的生活提供一定的保障。

政府根據社會現實需求，對低效閑置土地的盤活作出更加科學合理的規劃，如解決人民的住房需求、增加公共基礎設施建設、擴充當地的教育醫療資源等。對于低效閑置土地的規劃利用，使得人們生活品質更高，更加具有幸福感。如果低效閑置土地長期得不到盤活利用，可能會導致一定的社會問題，如土地權屬糾紛等，影響社會的安全穩定。

2.2.3 促進生態保護

如果土地長期處于低效閑置的狀態下，就極易被破壞。例如，閑置土地可能會成為垃圾場，垃圾的長期堆放，使土地逐漸喪失其生態功能，并且影響著土壤、水源和空氣，被破壞的情況得不到整治和修復的話，會影響整個生態環境。盤活利用低效閑置土地可以幫助土地恢復其生態功能，防止生態破壞，促進生態平衡。

3低效閑置土地盤活利用對策

3.1摸清實際情況，建立臺賬

相關部門要明確低效閑置土地的相關概念，組織開展對土地利用的摸底工作，出臺低效閑置土地認定的規范性文件7。只有對土地作出相關的認定，才能對低效閑置土地的現狀進行更好的摸排工作，做好臺賬，根據實際情況，制定具有針對性的幫扶措施和推動方案，有序推進低效閑置土地的盤活利用工作。

3.2強化政府主導，健全制度

政府在盤活利用低效閑置土地的過程中，要發揮主導統籌作用，立足地方發展實際情況，適應社會經濟發展需求，對土地利用科學規劃、合理布局，加強區域間的規劃協調，做好長期規劃，以免出現多次的規劃調整，講求規劃的時效性和環保要求。積極推進節約集約用地，借助“增減掛鉤”機制，調整用地方式，促進土地利用方式的轉變，推動形成綠色發展方式和生活方式，實現高質量發展。政府要制定并優化相關政策，積極宣傳發揮其導向作用，建立健全各類機制，為盤活利用低效閑置土地提供制度保障。

3.3提高監管力度，嚴格管理

在低效閑置土地盤活利用實踐中，不同利益主體之間存在博弈與妥協。因此，政府需加強對土地盤活利用的全面管理和監督。明確土地的開發強度和目的，嚴格審批新增建設項目，鼓勵各地建立項目審批專家評審機制，由相關專家對申請企業的資質及項目進行綜合評估；嚴格落實各種標準和規定，對進行中的項目及時評價和驗收，對于不符合規定標準的，進行處罰和整改；政府各部門要明確職責，互相溝通協作，對土地管理的各個環節做好銜接；利用現代科技手段，對土地的供應、開發等進行動態監管。

3.4堅持市場配置，豐富模式

在當前社會經濟發展環境下，要堅持運用市場機制，發揮市場在資源配置中的決定性作用。土地作為資源，應該得到合理的配置，才能夠改變低效閑置土地的現狀。建立健全的土地流轉市場，搭建健康的土地交易平臺，為土地使用權的合理流轉和交易保駕護航。通過多種模式對低效閑置土地進行盤活利用，建立激勵機制，吸引有實力的企業或資本家參與土地的盤活利用，充分調動市場各相關主體的積極性，吸引社會各方廣泛參與，共同盤活利用低效閑置土地，提升土地價值，實現土地資源的高效合理利用。

3.5科學分類管理，分類施策

考慮到低效閑置土地的類型和形成原因不一樣，各地的實際情況也各不相同，在對低效閑置土地盤活利用時，要堅持“一企一策、一事一議\"的原則8，針對不同的土地采用不同的治理方法，不能一概而論。對于因企業資金困難形成的低效閑置土地，政府可以協調金融機構，幫助企業融資，為企業提供資金支持；對于政府或企業的儲備土地，要加快對其基礎設施的完善，利用出租、轉讓、兼并重組等方式，對低效閑置土地進行再開發，并配套相應的政策；對于農村的低效閑置土地，要積極推進農村土地綜合整治工作，開展土地流轉，促進土地合理利用，或者利用農村環境、文化等特色，開發農業特色產業。

4結束語

目前，我國土地低效閑置的問題比較突出，對低效閑置土地的盤活利用關系到經濟發展、社會穩定和生態環境等各個方面，因此，開展低效閑置王地盤活利用工作勢在必行。在土地盤活利用的實踐中，各地區的經濟、社會、文化發展情況不同，低效閑置土地的形成原因不同，在對低效閑置土地進行盤活利用時要具體情況具體分析。同時，國內外也開展了各種盤活利用低效閑置土地的實踐，在各地區進行低效閑置土地盤活利用工作時要借鑒成功經驗。在低效閑置土地盤活利用過程中，不能只顧短期利益，還要著眼長遠，堅持可持續發展戰略。

參考文獻：

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