鄉(xiāng)村振興背景下的農村集體土地政策影響分析

福州市國土資源局征地工作部 吳麗航

1 以“三塊地改革”為基礎推進農村集體土地政策改革

隨著農村經濟社會的發(fā)展， 農業(yè)現(xiàn)代化的推進和農村一、二、三產業(yè)融合的需要，農村集體土地利用與保護耕地的問題逐漸凸顯，進一步激活農村用地，完善農村集體土地政策迫在眉睫。為此，黨的十八屆三中全會提出了農村“三塊地改革”，即土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地改革。農村土地制度改革關乎城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化進程，要始終把維護好、實現(xiàn)好、發(fā)展好農民權益作為出發(fā)點和落腳點， 堅持土地公有制性質不改變、 耕地紅線不突破、 農民利益不受損三條底線，在試點基礎上有序推進。自2014 年12 月啟動改革以來，三塊地改革工作已全面鋪開，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施奠定了堅實基礎。 基于“三塊地改革”的農村集體土地政策不斷完善，為鄉(xiāng)村振興提供了基礎制度支撐[1]。

1.1 完善農村集體土地征收制度

2020 年1 月頒布的新《土地管理法》對土地征收制度進行了重大改革，其目的是縮小土地征收范圍、規(guī)范土地征收流程、維護被征地農民合理權益，減少因土地征收制度不完善而引起的社會矛盾。首次提出了“土地征收成片開發(fā)”的概念，同時將征地協(xié)商和補償安置前置，要求落實補償安置后再啟動征收程序。新的征收制度從保障、維護農民利益出發(fā)，有效保護了被征地農民的權益。

1.2 建立集體經營性建設用地入市制度

十八屆三中全會指出， 要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。積極推動農村集體經營性建設用地入市，有利于向農村集體經濟注入新的活力，推進宜居宜業(yè)的美麗鄉(xiāng)村建設。通過盤活存量土地資源，促進各類生產要素在城鄉(xiāng)之間有序流動。 明確集體建設用地產權，規(guī)范入市條件，建立健全交易和監(jiān)督制度。

1.3 推進完善農村宅基地審批制度

在保障農村居民戶有所居的情況下， 探索宅基地有效治理方式，明確宅基地集體所有權、農戶資格權和農民房屋財產權。進一步完善宅基地審批管理制度，規(guī)范審批管理辦法， 增強依法依規(guī)取得宅基地的法律意識。強化宅基地的財產屬性，積極探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制。節(jié)約集約使用土地，避免農村建房無序擴張， 推進鄉(xiāng)村治理體系建設和農村發(fā)展新氣象[2]。

2 完善農村集體土地政策對鄉(xiāng)村振興的影響

伴隨鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施， 完善農村集體土地政策， 激活集體土地資源成為推動鄉(xiāng)村振興的重要手段之一，勢必會為農村經濟發(fā)展、農民增收致富、農村社會治理等方面帶來積極的變化。

2.1 有利于推動農村經濟的發(fā)展

伴隨農村經濟的快速發(fā)展與農民收入水平的提高，用活、用好土地政策已成為農村發(fā)展的重要抓手。伴隨土地制度改革的深入推進， 農民的土地使用權得到保證，通過流轉土地發(fā)展農業(yè)產業(yè)等，可以使土地得到最大化的利用。落實⒗久基本農田的特殊保護要求，使農村土地資源更為稀缺， 進一步完善農村集體土地政策，調整土地利用結構，通過建立、健全農村集體土地有效流轉和經營， 鼓勵農民通過農業(yè)生產與發(fā)展農村特色產業(yè)， 實現(xiàn)土地的集約利用， 提高土地經濟效益。如因地制宜發(fā)展多樣性特色種養(yǎng)，建設特色農產品優(yōu)勢區(qū)，發(fā)展特色食品、制造、手工業(yè)等鄉(xiāng)土產業(yè)建設。有利于推動農村產業(yè)升級，促進農村經濟的發(fā)展，為農民提供了更多增收致富的機會。因此，進一步完善農村土地政策可以促進農村經營主體的多元化發(fā)展， 實現(xiàn)規(guī)模化經營與產業(yè)鏈的延伸， 農村產業(yè)發(fā)展帶來了新的機遇，鼓勵農民參與農業(yè)的產業(yè)化、農村旅游、鄉(xiāng)村振興等多元化經營，推動農村產業(yè)結構的優(yōu)化升級[3]。

2.2 有利于土地增值農民增收致富

鄉(xiāng)村振興的核心是要讓農民過上好日子， 而進一步完善農村集體土地政策能為農民提供更多的就業(yè)機會，實施農村集體經濟發(fā)展政策，鼓勵農民參與農村集體經濟組織，分享土地增值收益。鄉(xiāng)村振興鼓勵農民利用空閑設施、住宅發(fā)展農村旅游、鄉(xiāng)村民宿等農業(yè)服務業(yè)，帶動農民增收。農村宅基地的建設管理和使用及產權的認定、確權發(fā)證等政策的實施，使農村土地成為農民增收致富的重要資源， 有效提高了農民的收入水平和生活質量，拓展了農業(yè)發(fā)展空間。農村集體土地的有效流轉，有利于土地的經營資源與市場需求相結合，對土地進行合理利用，突破了土地利用的限制。通過規(guī)模化的經營，農民能夠將自己的土地進行合理利用，增加了收入，提高了農業(yè)的生產收益，促進了農村經濟的發(fā)展。

2.3 有利于改善農村土地的治理

農民集體是農村集體土地所有權的常態(tài)主體，進一步完善農村集體土地政策，注重農村一、二、三產業(yè)整合發(fā)展，賦㈣農民集體更大的決策權和自主權，不僅提高了農民的積極性和創(chuàng)造性， 也促進了農村社會治理的改善，通過完善土地政策，農民有了更多選擇土地的使用方式，積極參與鄉(xiāng)村治理，推動鄉(xiāng)村社會的和諧穩(wěn)定發(fā)展。 農村的土地問題，一直困擾著農村的發(fā)展。完善農村集體土地政策，加強土地的管理與監(jiān)督，打擊違法違規(guī)行為，維護土地市場的公平競爭環(huán)境，提高土地資源的配置效率，有利于構建公平、公正、透明的農村社會治理體系， 從而鼓勵農民發(fā)揮農村合作組織的作用，參與土地的規(guī)劃與利用，增強農民的治理能力。

3 農村集體土地政策與鄉(xiāng)村振興融合存在的問題分析

完善農村集體土地政策是一個綜合性、 系統(tǒng)性的工程，目前以“三塊地”改革為基礎開展的農村土地政策改革已逐步開展， 但農村集體土地政策如何與鄉(xiāng)村振興有機結合，用活用好土地資源，確保在不占用⒗久基本農業(yè)田，不突破建設用地規(guī)模的前提下，堅持底線思維，充分保障農民利益，鼓勵農業(yè)生產、集體產業(yè)、鄉(xiāng)村旅游經濟等一、二、三產業(yè)融合大發(fā)展。

3.1 強化規(guī)劃科學解決農村用地問題

合理規(guī)劃鄉(xiāng)村建設，優(yōu)化配置土地資源，協(xié)調各類用地規(guī)模、結構、布局、開發(fā)時限，是全面推進鄉(xiāng)村振興的首要問題。 2024 年中央一號文件《中共中央國務院關于學習運用“千村示范、萬村整治”工程經驗有力有效推進鄉(xiāng)村全面振興的意見》提出，以提升鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展水平、 提升鄉(xiāng)村建設水平、 提升鄉(xiāng)村治理水平為重點，繪就宜居宜業(yè)和美麗鄉(xiāng)村新畫卷。這個文件對村莊規(guī)劃提出了更高的要求。 而目前各地村莊規(guī)劃水平參差不齊，嚴重影響了鄉(xiāng)村振興的實施。

3.2 合理確定和使用征收補償款問題。

根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，征收土地應當給㈣公平、 合理的補償， 保障被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障。土地征收補償包含了征地區(qū)片綜合地價和地上附著物、青苗補償。對被征收農民的補償以貨幣補償和房屋安置為主， 同時將被征地農民納入相應的養(yǎng)老等社會保障體系。合理確定補償價格，如何引導被征地農民發(fā)展特色農業(yè)、 旅游業(yè)等也是當前面臨的主要問題。 同時， 通過有序征收開展村莊規(guī)范建設，科學安排各項基礎設施和文化建設項目等，也是當前應著重考慮的問題。

3.3 統(tǒng)籌使用存量集體建設用地問題

《鄉(xiāng)村振興促進法》明確要依法采取措施盤活農村存量建設用地，激活農村土地資源，滿足鄉(xiāng)村產業(yè)、公共服務設施和農民住宅用地合理需求，《關于加強規(guī)劃和用地保障支持養(yǎng)老服務發(fā)展的指導意見》和《關于促進鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展的指導意見》等文件明確。鼓勵盤活利用鄉(xiāng)村閑置校舍、廠房等建設敬老院、老年活動中心等鄉(xiāng)村養(yǎng)老服務設施； 引導村集體和村民利用土地、林地、房屋以及農村集體資產等入股鄉(xiāng)村旅游合作社、旅游企業(yè)等獲得收益；支持在貧困地區(qū)實施一批以鄉(xiāng)村民宿改造提升為重點的旅游扶貧項目， 引導貧困群眾對閑置農房進行升級改造。為此，如何合理分配土地資源，在提高土地資源效益的同時，確保農民權益得到有效保障，完善相關法規(guī)細則，確保土地資源的有效利用與流轉也是一個急需解決的問題。

4 完善農村集體土地政策優(yōu)化建議

4.1 優(yōu)化鄉(xiāng)村規(guī)劃，科學引導農村各類建設用地

科學合理的布局鄉(xiāng)村振興， 首先需要對國土空間規(guī)劃、鄉(xiāng)村規(guī)劃進行科學編制，對鄉(xiāng)村生活、生產、生態(tài)三大空間進行優(yōu)化統(tǒng)籌。在⒗久基本農田、堅守耕地生態(tài)保護紅線的前提下，實現(xiàn)全域土地綜合治理。對山水林田等自然資源進行保護，促進美麗鄉(xiāng)村的建設。村莊規(guī)劃要“一張藍圖繪到底”，國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃，是鄉(xiāng)村開展國土空間用途管制、 開發(fā)保護活動和建設項目規(guī)劃的法定依據(jù)。 自然資源部門要加強對鄉(xiāng)村的規(guī)劃與引領，建立“村莊規(guī)劃+責任規(guī)劃師”管理體系，加快形成鄉(xiāng)村發(fā)展的空間布局。

2019 年中央一號文件就明確提出“把加強規(guī)劃管理作為鄉(xiāng)村振興的基礎性工作， 實現(xiàn)規(guī)劃管理全覆蓋”。 為此，要統(tǒng)籌謀劃、規(guī)劃先行，圍繞鄉(xiāng)村振興明確規(guī)劃定位，為土地要素保障打好基礎；將規(guī)劃作為鄉(xiāng)村建設的先行者，統(tǒng)籌鄉(xiāng)村一、二、三產業(yè)融合發(fā)展空間，為美麗鄉(xiāng)村的建設提供助力。

4.2 規(guī)范管理，確保農村建設持續(xù)性發(fā)展

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施是多層次與全方位的， 涉及鄉(xiāng)村發(fā)展的方方面面， 全面促進鄉(xiāng)村振興要堅持優(yōu)先發(fā)展具有優(yōu)勢的特色產業(yè)， 并對鄉(xiāng)村的公共服務設施與基礎設施進行全面建設，改善人居環(huán)境。作為發(fā)展的基礎，用地要素保障是關鍵。自然資源部門要對接征收實施部門，在《土地管理法》的總體框架下，進一步完善符合當?shù)貙嶋H的土地征收政策， 指導各地對征地區(qū)片價和補償標準按照《土地管理法》的要求依法調整。 對征地按照“信息+制度”的監(jiān)管體系，完善征地信息管理并依法公開。

同時， 鄉(xiāng)村集體和農民被征地后， 要結合村莊規(guī)劃， 根據(jù)本村的自然條件考慮多元化產業(yè)融合與土地復合利用。通過加強對農村用地的管理，對農業(yè)用地進行統(tǒng)籌使用，在年度土地利用計劃中設置一定比例，專項支持農村新產業(yè)新業(yè)態(tài)和產業(yè)整合發(fā)展， 利用農村自身優(yōu)勢發(fā)展休閑農業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、農產品加工等，促進一、二、三產業(yè)融合發(fā)展，為被征地農民提供持續(xù)的生活保障。

4.3 完善產權制度，給㈣農民更多的財產權益

土地承包經營權、宅基地使用權、林權等是法律賦㈣農民的財產權利，是農村集體所有制的體現(xiàn)，也是農民的重要保障。 要全面推動集體所有制的確權登記和土地承包經營權等農村不動產的登記， 有效保護集體土地產權人的合法權益，理清產權關系，明晰權利人、四至范圍等，使農民的合法權益得到有效保護。 同時，利用信息化技術構建登記結果動態(tài)更新機制。

集體建設用地相對于國有建設用地，具有成本低、取得快的優(yōu)勢，要逐步實現(xiàn)同地同權同價，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。按照國有建設用地的運行模式，全面建立集體土地市場交易規(guī)則、監(jiān)管和平臺等各項機制，形成城鄉(xiāng)一體的土地資源配置市場化體系。

4.4 推進綜合整治，打造宜居宜業(yè)的鄉(xiāng)村振興品牌

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是鄉(xiāng)村高質量發(fā)展的基石， 在保證⒗久基本農田、優(yōu)質耕地不減少的前提下，要保證糧食安全、農產品供給、生態(tài)環(huán)境保護，需要兼具生態(tài)、生活、生產等空間需求。 必然要通過全域土地綜合整治，利用土地政策優(yōu)勢，改變過去農村用地功能混亂、村莊建設無序、耕地碎片化、土地產出低效等問題，對建設用地、農用地進行全面整理，并同步開展生態(tài)保護、歷史文化保護等工程， 為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施提供全面的支持。在保證建設用地總量不增加的前提下，全面規(guī)劃、整合農村存量建設用地，推動產業(yè)用地布局更加合理、居住環(huán)境顯著改善。探索利用農村存量建設用地作為旅游、 文化設施和開辦小微企業(yè)的途徑和土地政策支撐。

要加強對土地征收、承包、經營等各環(huán)節(jié)的監(jiān)督和管理，防止土地違法、違規(guī)行為發(fā)生，建立起有效的監(jiān)督機制，加強對農村土地使用情況的抽查與監(jiān)測，及時發(fā)現(xiàn)與糾正問題，確保農村土地的合理利用與保護。同時，加強對農村土地政策的宣傳教育，提高農民的法律意識與維權意識，保證農民的合法權益，共同推動農村土地管理與監(jiān)督工作的順利進行。

5 結論

總之， 進一步完善農村集體土地政策對鄉(xiāng)村振興具有重要的意義。通過推動農村經濟發(fā)展、農民增收致富與改善農村社會治理， 為鄉(xiāng)村振興提供了有力的支持。 在具體實施過程中，仍需要克服一些困難，確保政策的有效實施。 只有持續(xù)推進農村土地政策完善和發(fā)展，才能實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的目標，讓農民過上更美好的生活。