鄉村振興戰略背景下的村莊布局
——以安徽省無為市為例

方 政 （南京市規劃設計研究院有限責任公司，江蘇 南京 210003）

1 引言

伴隨城鎮化的快速推進，我國長久以來的城鄉二元體制逐漸被打破。鄉村工作也就成為黨工作的重中之重，關系國家發展格局。黨的十九大報告著力提出鄉村振興，打贏脫貧攻堅戰。而鄉村規劃在鄉村振興中起先導性、全局性、總體性的作用，也是因地制宜、精準施策、促進鄉村持續發展的重要保障[1]。鄉村規劃的目的之一即促進村莊的合理布局，并在鄉村建設、村莊保護、村莊規劃等方面有實際應用[2]。

近年來，無為市通過落實美麗鄉村建設、人居環境整治、鄉村振興發展等政策，鄉村建設成效顯著，村莊基礎設施建設亦逐步完善。在農村居民點逐步改善的情況下，也存在著諸多不容忽視的問題，還需認真研究和解決。以無為市國土空間總體規劃編制、三調底圖為契機，無為市啟動村莊布局專題研究，優先明確全市行政村、自然村的細化分類，為下一步的各類村莊（建設）規劃的編制打下堅實基礎。以期通過村莊布局規劃，進一步完善村莊體系、優化村莊空間布局，實現全市土地資源高效集約利用；促進城鄉公共服務、基礎設施均等化，改善農村生活生產條件；同時兼顧生態環境保護、豐富村莊文化意蘊內涵，令鄉村規劃落在實處并有所成效。

2 研究區域概況

2.1 地理格局與資源稟賦

無為市地理區位優越，地處安徽省中部，襟江帶湖，南與蕪湖市區、銅陵市隔江相望，屬于南京都市圈、合肥都市圈、皖江城市帶的交匯區域。區域交通條件便利，G347、S218、S220、S233 等國省干線公路縱橫市境。京福高鐵、廬銅鐵路、蕪銅高速和天天高速交織成網。60km 的長江“黃金水道”環繞東南，是皖江地區的“黃金地段”。

境內地勢自西北向東南傾斜，市域西南、西北均為低山丘陵，中部丘崗圩畈相雜，東部則全系圩田或洲地。主要土類為水稻土和潮石土，并以水稻土分布最廣。屬亞熱帶季風氣候區，季風顯著、四季分明、氣候溫和、雨量充沛、光照充足、無霜期長。市域內河湖星羅棋布，濕地分布亦廣，主要河流有長江及其支流裕溪河、西河、永安河、花渡河、馬口河等。

2.2 產業與人口概況

無為市經濟總量穩定增長，城鎮化率不斷提升。2022 年，全市實現生產總值609.90億元，比上年增長5.2%。依產業結構而言，第一產業增加值63.44 億元，同比增長4.5%；第二產業增加值296.65 億元，增長6.0%；第三產業增加值249.81億元，增長4.5%。三次產業比重調整為10.4:48.6:41.0。2023 年3月，無為市榮獲全省現代化中小城市培育試點。2020 年市域戶籍人口為119.55 萬人。第七次人口普查常住人口為81.8 萬人，其中城鎮人口為41.73萬人，城鎮化率為51%。

3 無為市鄉村現存問題

3.1 鄉村土地利用粗放

無為市現農村常住人口為40.07 萬人，農村戶籍人口為74.4 萬人，人均村莊建設用地面積506.09m2。建筑以村民住宅為主，多為1～2 層，也有2～3 層的建筑，因此人均村莊建設用地面積較大。早期缺乏統一規劃，用地不集約、村容村貌較為雜亂，加之原土地利用總體規劃因底數為二調數據，導致農村居民點用地規劃規模較大，亟需以三調數據為底數，通過國土空間規劃及村莊布點規劃，進一步優化無為市村莊布局，加強土地的集約節約利用。

3.2 鄉村設施配套不足

無為市西南和北部片區村莊多分布于低山丘陵地區，以小組團形式零散分布，東部和南部片區村莊多沿河沿路呈帶狀分布。另外，部分自然村規模較小，基本市政、生活配套設施不健全，缺乏必要的生活保障，難以滿足居民的生活需求，存在諸多不便。缺乏村莊排污系統，居民生產生活污水順地潑倒，如遇雨天，雨水、污水、泥水混合，嚴重破環鄉村環境和景觀。

3.3 鄉村空心化較嚴重

無為市雖是人口大縣，但也是勞務輸出大縣，其戶籍人口與常住人口差額達34.33 萬人。戶籍所在地大多為農村地區，外出務工青壯年人數較多，主要流向江浙滬等更為發達的地區。大城市的教育醫療、居住娛樂環境優越，令流出人口難以再回流。因此，空心村現象比較突出，土地資源浪費，其建設用地指標可增減掛鉤，用于城鎮建設。

4 規劃思路和工作方法

鄉村振興與城鎮化絕非對立，而是相輔相成、互為促進的。鄉村振興與新型城鎮化均是解決“三農”問題、實現鄉村振興的重要途徑。實現雙輪驅動，要適應城鄉格局和城鄉關系變動的新特征，要順應村莊發展規律和演變趨勢，依據村莊的交通區位、社會經濟、人口規模、資源稟賦等，分類推進鄉村振興，營造更為舒適的人居環境[3]。據此，應該遵循“自上而下”和“自下而上”的布局原則，多規合一，以充分尊重農戶意愿為主線貫穿始終。

4.1 自上而下明確布局原則

4.1.1 利于三農，力求實用

在充分征求村民意見的前提下，為避免村莊基礎設施投資浪費以及村莊公共服務設施低效利用，村莊布局應遵循“五個有利于”原則，即有利用農村人居環境整治、有利于村莊集約節約用地、有利于村莊人口集聚、有利于農業產業規模化發展、有利于城鄉基礎設施互聯互通和公服設施共建共享，其最終目的都在于惠及全體村民。這便要求村莊規劃應具有自上而下的“三個實用”，即社會實用、政府實用、村民實用。鄉村要振興，離不開山水湖田林草沙的協調規劃，各方權力主體也不斷交互協商，滿足市場實用的同時，也要促進社會各主體走入基層，關注地方。村莊規劃是法定規劃，明確這一原則和定位，便要滿足政府的規劃和建設，把握全局深度、全局要素、統籌資源，架構起利于政府全局實用的框架[4]。村民是村莊的主體，也是最直接受益者[5]，更多地注重本地人的合理訴求，為規劃注入人文主義關懷。

4.1.2 規范撤并，合理利用

位于自然保護區、地質災害易發區、易澇區等生態環境敏感區的村莊，以及旅游風景區核心區的村莊等需要列入禁建區的村莊；市域重大基礎設施、重點產業發展區等覆蓋區域內的村莊；位于城市、集鎮規劃區內列入近期規劃建設范圍的村莊；村莊遠離中心村，農村生產生活不便，基礎服務設施配套落后且新建或改造難度大、資金投入大、規模效應差的村莊；人口規模較小的村莊，原則上自然村落或居民點的居住人口在100 人以下或戶數20 戶以下的村莊應當納入撤并范圍；100～200 人或20～50 戶可根據鎮、村兩級充分討論后，在尊重農民意愿的前提下確定是否納入撤并范圍；村莊空心化較嚴重，常住人口占比不足30%，居住人口多年來呈明顯下降趨勢，農村土地空閑率較高，農業產業發展緩慢且無特色的村莊。以上都是納入撤并的村莊，原則上不得在再進行新、改、擴建村民住宅，退出的用地通過修復整治未來可用地農業生產、發展鄉村旅游或鄉村公共服務設施建設。

4.2 自下而上逐級征求意見

4.2.1 明確主體，尊重主體

村莊布局應堅持農民為主體、充分尊重農民意愿，嚴禁隨意撤并村莊搞大社區、違背農民意愿大拆大建。縣域村莊布局研究工作量大、情況復雜，村民規劃意識薄弱，征求村民意愿難度大。如何發揮基層規劃管理者的主人公角色、保障規劃成果實施落地是研究過程中的重難點。為充分調動村級組織和鄉鎮黨委政府積極性，參與討論審議，本次研究之初，制定了合理有效的工作流程方案，由縣級人民政府組織實施。4.2.2成立組織，征集意愿

各鄉鎮政府成立村莊布點規劃領導組，領導組組長由鎮黨委書記擔任，并成立駐村專班，專班人員由鎮政府分管該村負責人牽頭，鄉鎮規劃辦、鄉鎮國土所負責人參加。各行政村組織成立村莊規劃管理理事會，共同研究村莊布點、分類及規劃建設管理相關事宜，理事會成員包括村兩委班子負責人、村民小組長、種養產業大戶、鄉賢人士、外出發展成功人士代表等，理事長由村支部書記擔任，并安排一名村莊布點規劃管理聯絡員專人負責與鎮級村莊規劃管理領導小組承接村莊規劃建設相關工作。鎮政府專班成員在征集的多方意見基礎上，將“理事會”提出村莊布點、分類的方案和調研意見上報鎮黨政聯席會議討論。

4.2.3 規范程序，分類履行

行政村內部村莊布局和分類履行“四議兩公開”程序，即由理事會提議，村民代表和黨員代表商議、村兩委會審議、村民代表大會決議，做到過程公開、結果公開，公開時間不得少于30 天。鎮政府履行“兩聽取兩上報”程序，即鎮政府專班成員下沉到村聽取村民意見，同時聽取在該鎮曾經工作過的鎮主要負責人意見，上報市聯系鎮領導把關后，再行上報市規劃委會審批。

5 規劃方案

5.1 農業空間格局

依托現狀資源稟賦和條件優勢，結合全市農業承載能力，以糧食生產功能區、重要農產品生產保護區和永久基本農田建設為重點，形成“一心三區”的農業空間總體格局，重點引導鄉村地區錯位發展。

一心為田園綠心。該片區屬長江沖積平原，地形平坦，地理位置優越，交通較為便捷。以“都市田園、城市綠心”為定位，連片打造一批千畝大田畈，重點發展精品糧油、采摘體驗、休閑觀光等城郊型綠色都市農業，融入旅游、文化等元素，建設蔬菜瓜果精品園、采摘園和農業莊園等農文旅融合型高效生態農業生產基地。

三區分別為西部低山丘陵林特產業區、沿江特種水產水生植物種養區、中部糧油綜合種養區。西部低山丘陵林特產業區整體呈“C”型，自北部市界延伸至西南，土層多含砂礫，部分為裸巖。重點發展薄殼山核桃、茶葉、中藥材和水果等經濟林特產、山地蔬菜、精品畜禽業以及休閑旅游業等。沿江特種水產水生植物種養區由長江及其支流沿岸灘地組成，地勢相對平坦。銅陵淡水豚國家級自然保護區、長江干流（無為段）、長江干流無為段重要支流裕溪河，以生態保護為主，全面修復和養護水生生物資源。依法規范水產養殖水域灘涂管理，依托豐富的江河湖泊資源和平原圩區地形地貌，重點發展以水產養殖、螃蟹養殖、龜鱉養殖、蓮藕種植、荸薺種植、席草種植、稻漁綜合種養等為特色的水產綠色健康生態養殖和水生作物種植業，探索發展長江常見經濟魚類工廠化養殖，打造長三角地區特色鮮明的水產種養基地。中部糧油綜合種養區主要為中部低崗平畈地區，水網發達，土壤肥沃，種植水稻歷史悠久，重點發展糧油產業，提升發展稻漁綜合種養。

5.2 村莊布局

按行政村分類，規劃全市集聚提升類村莊共150 個，城郊融合類村莊共57個，特色保護類村莊共22 個，搬遷撤并類村莊共2個，其他類村莊31個。

按自然村分類，規劃全市提升型居民點523 個、穩定型居民點3079 個、收縮型居民點936 個、撤并型居民點1086個。

現狀農村宅基地面積143.41km2，其中規劃提升型及穩定型居民點占地面積87.93km2，規劃收縮型及撤并型居民點占地面積55.48km2。

5.3 成果運用

在鄉鎮國土空間規劃、村莊規劃尚未編制完成階段，無為市各鄉鎮依據村莊分類成果監管農民建房、農村宅基地審批等鄉村規劃建設，搬遷撤并類行政村以及撤并型居民點禁止新建、改建、擴建房屋，禁止審批新增宅基地。避免了國土空間規劃體系建立的過渡期內，農村土地規劃管理的空缺。同時，村莊分類成果和主要研究內容已納入縣級國土空間總體規劃中，支撐縣級國土空間總體格局的優化以及相關約束性指標分解。

6 結語

綜上，村莊布局研究有利于促進完善市縣國土空間總體規劃的編制，而對村莊現狀進行科學、詳細的梳理工作，并對區域村莊的空間分布、村莊留存等問題做出規劃，可作為市縣國土空間總體規劃層面村莊專題研究。同時，村莊布局研究可有效指導區域內村莊規劃的編制，對區域各個行政村提出村莊類型劃分，進一步明確其所轄自然村的發展引導，科學合理給出村莊的發展目標與任務，有效指導下一步村莊規劃編制工作。村莊布局研究能科學指導各鄉鎮關于村莊建設投入的問題，通過本次規劃對村莊類型的劃分，設施配套標準的確定，可以有效引導各級財政資金和設施的有效配套建設，避免了設施建后不能用、建后無人用的情況出現。村莊布局研究促使后續區域各類專項規劃的科學編制，結合縣域層面村莊空間布局、年度實施計劃、村莊類型及功能定位，可以有效指導區域生活污水治理規劃、區域農村生活垃圾規劃等規劃的編制工作。

文章通過對無為市村莊規劃的實踐探索，對于皖江地區村莊規劃及建設具有一定的參考價值，但是否能應用于其他地區，還需要探究。