基于城中村改造模式的商業銀行信貸支持策略研究

劉慶

摘?要：積極穩步推進超大特大城市城中村改造是黨中央重要工作部署，從城中村改造項目資金需求出發，以商業銀行視角分析信貸資金支持過程中存在的政策困境和解決方案。研究發現，城中村改造實施主體包括政府、市場與混合主導三種類型，改造模式分為拆除新建與整治提升兩種方法，安置模式涵蓋貨幣化、實物與房票等方式。并進一步結合西安市政策和市場實際，提出協議出讓土地等支持思路，并基于組織領導、協同配合等6方面提出保障措施，以期推動城市建設高質量發展。

關鍵詞：城中村改造；信貸支持；保障措施

中圖分類號：F2?????文獻標識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.10.010

1?政策背景

黨的二十大報告指出，“加快轉變超大特大城市發展方式，實施城市更新行動，加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市”。積極穩步推進超大特大城市城中村改造是改善基本居住條件、筑牢民生安全底線重要舉措，也是有效擴大內需、推動城市高質量發展重要途徑。2023年7月21日，國務院審議通過《關于在超大特大城市積極穩步推進城中村改造的指導意見》，提出充分發揮市場在資源配置中決定性作用，更好發揮政府作用，加大對城中村改造的政策支持，積極創新改造模式，鼓勵和支持民間資本參與。8月18日，人民銀行、金融監管總局、證監會聯合召開金融支持實體經濟和防范化解金融風險電視會議提出積極推動城中村改造，“平急兩用”公共基礎設施建設。住建部先后頒布《關于開展第一批城市更新試點工作的通知》（建辦科函〔2021〕443號）、《關于印發實施城市更新行動可復制經驗做法清單（第一批）的通知》（建辦科函〔2022〕393號）、《關于扎實有序推進城市更新工作的通知》（建科〔2023〕30號）等政策文件，鼓勵地方政府積極探索城市更新模式，挖掘城市更新潛力，提升城市更新效率。西安市作為首批城市更新試點，截至2023年6月8日，西安市共有城棚改項目368個，涉及群眾26.7萬戶、86.8萬人，已回遷項目269個，涉及群眾17.5萬戶、56.4萬人。

2?城中村改造的常見模式分析

2.1?實施主體

2.1.1?政府主導模式

本模式下的改造主要體現在“留”和“改”方面，屬于城中村改造中較為簡單的模式，適用于城中村整體運行規范、正常，可滿足未來一段時期內社會及人民群眾所需，主要由政府主導對區域的基礎環境及設施進行改造提升，通常無市場化主體參與，改造的內容主要包括改善城市服務配套設施、消防設施、環境整治等，多不涉及原村民的安置，或涉及少量安置，項目當期及后續基本不產生經營性現金流入，單個項目規模較小，建設資金主要通過中央及地方預算資金解決。該模式的優點在于政府主導，協調推進阻力較小，建設資金需求量較小，可按計劃分步逐項目完成，加快改造步伐。不足在于不同區域受限于各自財政投資能力限制，改造力度和范圍較小。

2.1.2?市場主導模式

本模式在落實“留改拆”并舉的政策前提下，主要發揮市場在資源配置中的決定性作用，通過市場化確定改造主體，一般綜合開發能力較強的房地產開發企業或建筑施工企業主導開發、改造和運營，屬于重資產模式。該模式的優點在于可以充分利用市場資金優勢，開展較大規模規劃和改造，打造成片成區的改造效果。不足在于拆遷安置資金投入量較大，市場化主體需有較強的資金實力和融資能力。

2.1.3?混合主導模式

本模式與上述第二類模式適用場景類似，主要通過市場化公司和村集體或地方政府進行合作，市場主體主要作為項目總包方或代建方參與，屬于輕資產模式。該模式優點在于能夠“取長補短”，由政府和企業各自承擔相應職責分工。不足在于企業為輕資產運營，政府財政支出壓力較大。

2.2?改造模式

2.2.1?整治提升模式

該模式主要適用政府主導下的城中村改造，主要是以改善建筑外立面、提升基礎和公共設施、環境整治為主，基本不涉及拆除存量建筑和新建物業。該模式優點在于工程量小、施工周期短、對村民基本生活影響面小、政策阻力小。不足在于改造力度小，改造后基本不產生物業運營收入，現金流表現較差。

2.2.2?拆除新建模式

該模式在嚴格限制大拆大建的政策前提下，從實際需求出發，進行拆除存量村民房屋，新建安置被拆遷村民。該模式優點在于投資量大、對區域經濟拉動效果顯著、有利于片區規劃改造，實施效果顯著，后期物業運營資金平衡效果可期。不足在于改造涉及環節復雜、改造建設周期長、各方利益統籌有難度。

2.3?安置模式

2.3.1?貨幣化安置模式

該模式在前期棚戶區改造時期較為推廣，優點在于安置周期短、對區域商品住宅去庫存具有推進作用。不足在于一次性資金支付壓力較大、大量新增需求快速推高區域內商品住房市場價格。

2.3.2?實物安置模式

該模式為對貨幣化安置限制后，當前主要采取的安置方式，村民房屋拆遷后，村民安置房可與保障性租賃住房建設相結合。該模式的優點在于一次性支付資金壓力小、有利于穩定區域內商品住宅價格。不足在于新建安置房周期較長，財政需要承擔期間村民的過渡費用。

2.3.3?房票安置模式

該模式在鄭州市首次應用，其實質類似于以地換房，以房換房，村民可憑房票，在符合供應條件的住宅范圍內選購，房票可沖抵購房款，政府對房票流通、使用期限、可供購買住宅和區域等進行限制。該模式的優點在于一次性支付資金壓力小、安置周期相對較短、不易推高區域內商品住宅價格且有利于去庫存。不足在于使用具有一定限制，村民接受程度差異性大。

3?商業銀行信貸支持基本思路

3.1?市場化主體輕資產模式

該模式屬于上述混合主導模式，市場化主體和村集體或政府合作，由政府負責規劃、拆遷、安置、供地，由市場化主體負責總包或代建。該模式主要資金需求為市場化主體的流動資金需求，用途主要是建材采購和支付勞務費用。從融資主體和貸款用途來看，符合商業銀行流動資金貸款要求，從還款來源來看，主要涉及立項主體的支付能力和資金來源。市場化主體輕資產模式的融資痛點在于立項主體支付能力有限，穿透資金來源為財政資金支付。

商業銀行信貸支持思路是對市場化主體綜合性現金流進行測算，將綜合現金流作為流動資金貸款的還款來源。該方案還支持以“統租”模式開展的整治提升項目，由市場化公司從村民手中租入房屋，進行統一改造、裝修和提升，再向村民和市場進行租出，實現資金平衡。

3.2?市場化主體重資產模式

該模式屬于市場主導模式，由政府進行規劃、土地收儲和供應、與村民簽署征收和安置協議；市場化主體受政府委托開展拆遷和土地整理，市場化主體拿地、立項、建設供應安置房。市場化主體重資產模式融資痛點是市場化主體拆遷、土地整理和安置房建設資金投資量大，在單一改造項目中，其回款來源主要是土地出讓財政資金返還和安置房回購資金，商業銀行貸款涉及新增政府隱性債務風險。

商業銀行信貸支持思路如下：

第一，采取協議出讓土地方式。參考前述“湖北省黃石市給予存量用地用途轉換過渡期政策”，采取協議出讓土地方式，鎖定市場化主體協議取得土地，并實現用地用途轉換，市場主體通過協議取得約定，可合規性開展商業性開發，實現項目資金平衡。2023年3月23日《廣州市支持統籌做地推進高質量發展工作措施的通知》（穗府辦發〔2023〕12號）出臺，支持帶方案招商做地模式，重點城市更新片區可將做地與土地開發建設一并通過公開招商選定做地主體，做地主體在完成前期各項工作并按規定繳納土地出讓金后，以協議方式獲取土地使用權，進行開發建設。商業銀行在此基礎上，可根據實際給予市場主體城鎮化貸款、新農村建設貸款或項目開發貸款，滿足市場化主體在前期拆遷、整理和安置房建設的資金缺口，還款來源主要為協議取得土地的開發和運營性收入。

第二，采取土地一二級聯動方式。參考前述“遼寧省沈陽市探索跨項目統籌運作模式”“安徽省合肥市探索片區更新“肥瘦搭配”模式”，以及《廣州市支持統籌做地推進高質量發展工作措施的通知》中要求除重點城市更新片區還可以豁免采用土地一二級聯動外，一級土地開發后土地必須收儲，進行招拍掛之后才能進入二級開發。市場主體受托開展拆遷和整理一級開發后，通過上述模式，聯動二級市場取得土地使用權，進行商業性開發，實現資金統籌平衡。商業銀行根據一二級聯動，確定市場主體未來可取得土地二級市場使用權，進而給予市場主體相應貸款，滿足其資金缺口，還款來源為后期商業性開發和運營收入。

第三，采取貨幣化定向安置方式。當前政策下，城中村改造大多實行實物安置，市場化主體安置房建設資金回籠主要依靠財政回購實現。如采取貨幣化定向安置方式，通過村集體經濟組織或區域城投公司統一負責村民貨幣化補償資金的受托集中管理，分戶建賬核算，按照安置房建設進度支付村民購房款，市場化主體獲得銷售回款資金，資金封閉用于本項目建設。定向安置方式也可滿足不推高區域商品住宅價格的需求。商業銀行基于商戶市場化交易背景，給予市場化主體相應貸款，滿足安置房項目建設資金缺口，還款來源為村民購房款，即市場化主體安置房的銷售回款，可規避實物安置下貸款涉及的隱性債務風險。

第四，采取階段性資金支持方式。市場化主體開發建設安置房項目，后期由財政回購背景下，如市場化主體有實力較為雄厚的股東，可采取由股東根據市場化主體資金缺口的需求，出具決議，承諾在一定期限內給予市場化主體追增資本金。商業銀行則可按照項目建設前期貸款需求，在項目建設初期，市場化主體股東承諾增資期限內，給予市場化主體前期階段性資金支持，還款來源為股東增資資金，可實現市場化主體在股東增信且還款來源為公司增資資金下的信貸支持。

第五，采取股債聯動支持方式。市場化主體在前期中標拆遷、安置房建設項目時，通過部分股份轉讓或增資入股的方式，引入商業銀行集團股權投入，滿足資金需求，待項目符合商業可持續階段，商業銀行通過后期股權回購或市場化轉讓方式退出，并可以債權方式予以信貸資金支持，還款來源主要是市場化銷售或運營收入。

4?商業銀行信貸支持保障措施

4.1?加強組織領導

以市級棚戶區改造中心為牽頭管理部門，將國土、住建、規劃、招商、金融監管等政府部門作為成員單位，與城投、金控、基金、銀行等社會化平臺及資本建立聯合工作機制，設立工作小組及任務型團隊，定期召開研討和推進會議，統籌協調相關問題，充分保障村民合法權益，系統性推進城中村改造工作，堅持穩中求進、積極穩妥、優先對群眾急難愁盼、城市安全和社會治理隱患多的城中村進行改造，成熟一個推進一個，實施一項做成一項，真正把好事辦好、實事辦實。

4.2?加強政策保障

根據工作小組的研討和分析，由牽頭部門負責草擬相關具體實施辦法、規程、細則等文件，并征求政府部門、集體組織、城投公司、金融機構的意見和建議，從土地出讓、用地審批、一二級聯動、運營方案、商業可持續、風險控制等方面加大扶持力度，重點是差異化的政策來弱化凈地出讓，資金可控的強化一二級聯動，一事一議地實施貨幣化安置，按流程上報有權機構進行審批，從政策保障方面，加強相關工作實施和推進的依據性。通過政策保障，給各有意愿、有熱情參與城中村改造的企業提供更大的政策上的便利。

4.3?加強協同配合

大城市城中村改造涉及的鏈條長、主體多、影響廣泛，需要從初期就加強各方面的協同和配合，以共贏為出發點，并引導各方價值趨同，平衡好各方的關系和收益，在前期內部論證、政府認可度、運營方選擇、村集體和村民痛點及需求、市場接受程度問卷調查、資方可行性等多方征求意見和建議，加強各主體和個體的時時溝通和反饋。

4.4?加強輿論宣傳

加強對全國范圍內優秀案例的收集和宣傳，提升公眾和社會的認可度和向往度。加強和各媒體的對接，加強城中村改造的政策宣傳和精神導向。加強在重點城中村的宣傳工作，在村民范圍內，加強村民對城中村改造的認識，為動遷、安置、改造奠定思想基礎。收集在本地城中村改造的優秀案例復制推廣，讓各主體從中有所認識和提高。

4.5?加強資金保障

城中村改造屬于資金相對密集型的重資產業務，需要有較強的出資和融資能力，需要多渠道加強資金保障，可以從財政專項資金申請、專項債申報、社會資本方出資、財政資金投資、村集體經濟組織出資等多方面爭取資本金，通過引導基金、子基金、資管計劃、銀行貸款等多渠道爭取資金支持，尤其要加強調動民間資本的熱情和積極性，加大對民間資本的引入，重點要做好項目投入產出分析，將商業可持續作為核心原則，將風險控制措施及風險緩釋措施落實到位，解決好短期矛盾、中期持續和長期平衡的問題。

4.6?加強產業引導

城中村改造的目的是提升村民居住環境，提升城市形象和功能，優化營商環境，在改造后要形成相關配套的基礎設施和服務。要結合城中村所處的地理位置和特點，差異化地打造產業特色，以特色街區、三農經濟、鄉村文旅、養老產業、綠色經濟、便民生活服務圈等為亮點，持續加強產業定位和引導。要發揮區縣鎮街等政府部門的規劃和引導，加強有運營經驗和優勢的公司開展市場化經營，通過產業介入、商業運營、流量變現等實現村集體、村民、出資方的利益回報，期間可采取市場化主體代持運營，相對成熟后交付村集體組織或相關合資公司長期運營。

5?結束語

當前，國家在超大特大城市中積極推進城中村改造，可有效改善民生，提升城市居民居住環境和生活質量，對于滿足人民群眾日益增長的物質文化需求具有良好的促進作用。從整體經濟角度來看，也是一項重要基礎設施投資，可有效拉動消費增長，促進經濟發展。商業銀行要全面踐行政治性、人民性，提升專業性，必須要深入分析研究、實地調查走訪、充分發揮專業性，多措并舉助力地方經濟發展，助力人民安居樂業。

參考文獻

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