吹哨人制度在我國證券市場中的應用問題研究

艾浩然 孫源杉

摘?要：2019年《中華人民共和國證券法》首次在立法層面確定了證券市場的吹哨人制度，隨后《證券期貨違法違規行為舉報工作暫行規定》在2020年的修訂中對其進行了細化規定。即便如此，我國在證券市場上的吹哨人制度仍然存在一定的程序空白，總體呈現出不太成熟的態勢。可在借鑒美國證券吹哨人制度的基礎上進一步對法律法規進行完善，特別是對舉報信息篩查、獎金額度標準以及舉報人保護等方面，從而促進我國證券市場健康發展。

關鍵詞：證券法；吹哨人制度；有獎舉報；證券市場監管

中圖分類號：F23?????文獻標識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.09.047

0?引言

為了更好地監管證券市場主體的行為活動，保證公平的市場交易秩序，我們需要將使用私權的內部監管和使用公權的外部監管結合起來，以保證實現監管的最大效能。這樣將個別上市公司和行業機構的違法違規行為發生概率降低至最小，以保護廣大投資者免受損害。為了落實這一監管模式并確保其有效性，《中華人民共和國證券法》（以下簡稱《證券法》）在2019年修訂時，正式規定了吹哨制度。吹哨人概念最早源自英國，執法人員發現犯罪分子時會吹哨，通過提醒其他執法人員和社會公眾，以威懾犯罪行為。而在現代，吹哨人與證人存在相似性，知曉其他自然人或者組織違法犯罪的證據或者信息。與證人僅作為證據的不同之處在于，選擇主動向負有監管職責的機關披露其掌握的違法信息的才能被稱為吹哨人。“吹哨人”一詞在證券交易領域的定義為：知曉他人擾亂證券市場行為，掌握一定關鍵證據，并向證券交易所，上市公司等證券市場機構或者國家金融監督機關進行檢舉揭發。通過吹哨人制度，能夠更有效地防止證券市場中的違法行為，保護投資者的利益。雖然吹哨人制度具有了法律保障，考慮該法剛剛公布生效不久，在實際操作層面還有所欠缺，本文通過多方面闡述，借鑒外國先進經驗，為我國吹哨人制度進一步完善提供一定建議。

1?吹哨人制度應用的意義

1.1?填補現有監管體制短板

證券市場吹哨人制度能夠實現私人舉報和公權力監管有機結合，允許普通公眾協助監管機關完成執法工作，共同治理證券違法行為。傳統的證券市場監管模式存在監管不全面的情況，因證券交易活動的多方參與，程序復雜，要求國家金融監管機關掌握證券交易的全過程信息并及時、準確發現市場主體的違法行為具有一定的困難。然而，掌握著內幕信息和專業知識的吹哨人，能夠將其結合，進行綜合判讀，從而及時發現證券市場參與者的違法行為。監管機關可以利用其提供的信息填補自身信息漏洞，從而更高效地阻止違法行為的發生，以期減少投資者和證券交易活動參與人權益受到的侵害。以比較法視角對吹哨人制度進行研究，自美國證券交易委員會制定了《吹哨人規則》后，利用吹哨人提供的舉報信息處理了多起案件，吹哨人提供信息具備的救濟價值超過25億美元。個體監督和公權力監督結合的證券市場吹哨人制度，可以大大彌補傳統監督管理模式的監管缺陷。

1.2?降低執法難度，節約司法資源

上市公司財報造假、證券欺詐發行、內幕知情人違法交易等證券活動案件一直存在著偵查、取證困難的現象，例如在任良成先后操縱了“酒鋼宏興”“貴人鳥”“美錦能源”等16只股票的案件中。任良成通過控制129人名下的200多個賬戶操縱證券市場，這種操縱行為屬于一種新型的違法行為，其手段隱蔽。在這個案件中，證監會執法人員需要調查數百個案涉證券交易賬戶以及更多的銀行賬戶詳細信息，如此巨量的證據搜集需求導致案件的調查時間冗長，監管很難具備時效性。如果引入證券市場吹哨人制度，雖然監管機構需要向舉報人支付一定數額的獎金以激勵其檢舉熱情，但是，吹哨人制度所帶來的經濟效益遠大于需要支付的獎金成本。

當吹哨人發現證券違法行為并主動舉報時，執法人員可以直接針對被舉報的具體證券交易主體及其行為展開調查，跳過主動尋找違法線索的環節，提高監管效率。此外，基于內部吹哨人的存在，證券交易所、上市公司等可以根據舉報人的檢舉報告先行調查，將證券違法行為扼殺在搖籃中，阻止其進一步發展為重大違法行為，避免對他人的利益進行嚴重侵害以免于承擔巨額的賠償金與罰款。最后，適用證券市場吹哨人制度可以對潛在的違法行為人產生震懾效果。綜上所述，對我國證券市場吹哨人制度進行審視并結合實踐總結，該制度在減少現有監管盲區，為現有監管活動降本增效等方面提供助力，對減少證券違法行為具有極其重要的作用。

2?證券市場吹哨人制度在我國實施現狀

2.1?吹哨人制度實施概況

從2001年《關于有獎舉報證券期貨詐騙和非法證券期貨交易行為通告》制定到現在，吹哨人制度在證券領域已有20多年的歷史。縱觀其全部歷史，前期由于物質激勵并不豐厚，制度也不夠完善，實踐中的反響并不顯著。近年來，隨著制度的推陳出新，證監會頒布一系列新措施，制定新的法律，吹哨人制度的實施向前邁進了一步，證監會頒布了《證券期貨違法違規行為舉報工作暫行規定》（以下簡稱《暫行規定》），對獎勵范圍進行了詳細規定，規定舉報四類常見但是難以收到官方監管的證券違法行為可以獲得獎勵，并增加了獎金額度。實施《暫行規定》后不久，舉報受理機關就收到了數百件各類舉報材料，但并未公布后續的獎勵公告。直到2019年，證監會才公布了3起對舉報人進行獎勵的案件，但具體獎勵金額并未公布，吹哨人能夠獲得多少獎勵暫且不得而知，其檢舉積極性更無從談起。新《證券法》第176條在法律層面為證券市場吹哨人制度提供了依據，任何人向證券監管機構舉報證券違法行為都可以獲得獎勵。后證監會于2021年宣布擬對5起案件的吹哨人進行獎勵，這是我國證券交易領域有獎舉報制度實施中的又一重要進步。然而，2019修訂的《證券法》仍未明確規定有關證券市場吹哨人制度的具體運行和實踐方式。與此同時，為與新《證券法》的規定保持同步，《暫行規定》于2020年進行了修訂，將舉報人可獲得的最高獎金提升至60萬元。客觀來講對比“舊《暫行規定》”有所進步，舉報人所能獲得的獎金額度有所提高，但是該制度仍然缺乏實施細則，對吹哨人的舉報意愿并未起到太強的提升作用。自2001年證券市場吹哨人制度實施以來，我國僅對10起案件的吹哨人進行了獎勵，如此少的有獎舉報數量說明該制度完全沒起到預想的效果。

2.2?吹哨人制度實踐中的不足

自有獎舉報制度在我國證券市場啟用以來，其所面臨的最大問題是該制度實施次數極少，并未真正給執法部門帶來便利。之所以造成吹哨人制度“形同虛設”，究其根本，還是在于“吹一次哨”的成本太高，與之相比收益杯水車薪。在吹哨人需要承擔的成本方面：我國現行法律對于吹哨制度的程序性規定不夠明確，關于由何機關履行保護職責，吹哨人遭受侵害后如何救濟也模糊不清，其權益得不到完全保障；而在吹哨成功獲得的收益方面，所能獲得的獎金數額較低，缺乏明確的獎勵標準。

即便《暫行規定》在2020年進行了修訂，將可能獲得的獎金上限從之前的30萬元提高到了60萬元，但與可能面臨的報復相比，這樣的獎金數額顯然微不足道。吹哨人只有在滿足嚴格的條件——“重大違法案件線索經調查屬實”，才有可能獲得最高60萬元的舉報獎金，他們還要同時承擔被舉報主體打擊報復的風險。吹哨人可能被貼上伴隨其今后整個職業生涯“告密者”的標簽，這對他們的職業發展是極其不利的，更有甚者要面臨失業的窘境。違法證券行為信息的知情人往往都是金融行業的從業人員，其在衡量利弊方面一般比較敏感。在衡量成本和收益之后，獎勵與潛在損失之間存在嚴重不匹配，吹哨行為至高帶來60萬元的獎勵，一些中高層證券從業人員的年薪就能超越這個數字，獎金與貶職降薪、失業等風險尚且難以相互沖抵，更不用將其與動輒數百萬乃至千萬的證券造假案件相比了。對于許多上市公司的內部人員，尤其是薪水豐厚且易于知曉違法線索的高級別員工，獎勵上限過低使得吹哨積極性難以被調動，吹哨人制度名存實亡。綜上，我國證券吹哨制度中存在著獎金額度不足的問題。

現行法律對舉報信息構成要件尚未明確規定，因此尚不清楚應當在何種情況下啟動調查程序。證券交易吹哨制度實施過程中的審查程序、獎勵期限等應當明確的標準，無論是在《證券法》還是其他法規、規章中都沒有作具體規定。立法的模糊性必然導致法律實施的低效率，缺乏統一、明確的證券市場吹哨審查程序，勢必造成執法資源的浪費，模糊不清的法規顯然不符合證券高效率的要求。此外《證券法》在新修訂后取消了匿名舉報制度，僅僅允許吹哨人實名檢舉，這一改動是否適應吹哨人制度的發展尚未可知。即使在證券市場中，仍不能免受人情社會的影響，從業人員在日常執業中不可避免地要與證券違法行為的當事人有所交集，即使當事人對他人涉嫌違法行為有所察覺并掌握一定線索或證據，也可能礙于人際交往關系抑或者出于不愿在證券市場群體中“臭名昭著”而選擇放棄舉報。對舉報違法違規行為是否實名加以限制對臆斷化的吹哨具有一定規避作用，但是該舉措既是對當事人自主權的干預，也容易導致制度難以實現設計時的目標。因此，現行法律僅限實名的舉報方式存在問題。

享受到執法便利的監督、偵查機關有義務對吹哨人的權益進行保護。執法機關人員也不應泄露與吹哨人相關的信息，但因《證券法》要求吹哨人采取實名方式舉報，其內部人員完全能夠知悉吹哨人的身份信息，這無疑增加了吹哨人信息泄露風險和被檢舉人報復的風險。吹哨人有可能是與違法主體毫無關系的第三人，但在涉及利益重大的吹哨案件中，不能排除其受人身安全方面報復的可能性，在其檢舉受相關機關受理后，應當由其所在地公安機關進行保護，證監會也應積極協助保護吹哨人的人身和財產安全；吹哨人也可能是受被檢舉主體雇傭的員工。對于后者，由于吹哨人與違法主體存在雇傭關系，在勞務關系中處于相對弱勢的地位，一旦其披露、舉報被檢舉人所知曉，或許會出于打擊報復的目的，直接將吹哨人解雇；抑或者暫時沒有直接采取解雇的手段，但會采取降職、減薪、調動工作崗位等方式給予吹哨人其他不公平待遇。無論是解雇還是上述歧視性待遇，吹哨人的勞動權益都遭到了確實的損失，現行《暫行規定》并未明確一旦被檢舉人實施報復行為后，權利如何救濟等多種問題。

3?吹哨人制度的完善路徑

3.1?對現有獎勵制度進行優化

每當發生證券市場的意外事件，所造成的損害金額巨大，對投資者、上市公司以及證券交易所也會造成重大損失。與吹哨成功所挽回的諸方損失相比，封頂60萬元的獎金額相形見絀，其二者巨大的落差必然會對吹哨人舉報的積極性產生反向作用，獎勵金額過低也與比例原則相悖。將目光再次望向大洋彼岸，美國采用比例式獎金制度，成功舉報可以使吹哨人獲得10%～30%不等的罰金作為對其的獎金。如果SEC對被舉報人處以數千萬美元的高額罰款，那么吹哨人的可得獎金至少有數百萬美元。重賞之下必有勇夫，如此高額的激勵金額必將極大地增加知情人舉報的意愿，同時高額的激勵也是出自違法主體繳納的罰款，獎勵成本由其承擔，實現監督機關、吹哨人雙贏的局面，如此一來能夠有效維護證券吹哨制度的運行。因此，采用設定獎金具體上下限在立法模式上具有很大的局限性。或許可以以違法主體繳納罰金為基準，在處罰金額范圍內設定一個比例浮動區間。設定比例式獎金額度激勵制度能夠顯著提高重大舉報行為獎金數額。同時這種上下限差距較大的獎勵模式，賦予根據吹哨人提供線索的多寡，對偵破案件的貢獻程度，給予其差別數額的獎勵的制度基礎，讓執法機關獲得了獎金的自由裁量權，浮動獎金模式也能鼓勵吹哨人提供高質量的線索，摒棄“臆斷式舉報”。換言之，吹哨人提供的線索、證據對偵破案件的貢獻程度與獎金額完全呈正相關。提高吹哨獎勵上限不僅讓舉報人獲得取得高額獎金的希冀，同時高額獎勵完全能夠彌補其有可能遭受的打擊報復，提高了抗風險的能力，令其無后顧之憂，這必然會增加吹哨人的舉報意愿。

3.2?加強對吹哨人的保護

檢舉行為的利害關系人采取不正當手段侵害吹哨人其人身、財產權益，應當被視作對檢舉的報復，受檢舉主體應當對報復行為承擔法律后果。為了更好地保護檢舉人，以期其他證券違法行為知情人對監督機關繼續提供幫助，法律應當明令禁止對吹哨人進行報復的行為和報復人的懲罰性后果。《暫行規定》已經列舉了潛在的報復手段，既包括使用暴力、威脅等方法對人身進行的報復，又包括解雇、修改勞動合同等對職務進行的報復。因現行法規定不夠詳細，需要進一步規定并設定懲罰措施來應對吹哨人的報復行為。同時，應當賦予吹哨人一定救濟途徑，以合法地維護自身利益，這既是公平正義的要求，也是對吹哨人檢舉制度的有效保護。對于受損的檢舉人，可以通過訴訟的方式進行權利救濟。為保障權利完整的得到救濟，證監會應當被允許參與訴訟，利用一定公權力，盡可能幫助受損的當事人維護其合法權益。當傳統的和解方式無法繼續時，假設受檢舉主體在得知違法行為被舉報以及吹哨人的個人信息后，仍然不采取任何形式的報復手段，這種期待值過高，如今社會公眾的普遍道德素質尚不能滿足其要求，應當認為被檢舉人與吹哨人私下達成和解在事實上不可預期，故采用訴訟方式較切合實際。同時明確吹哨人在遭受報復后，通過司法途徑尋求救濟，維護合法權益的切實路徑。因被檢舉人采取打擊報復手段不同、舉報人遭受損害的權益種類不同，報復者所應當承擔的責任性質也截然不同。報復手段較輕，造成輕微人身、財產權益損害，僅構成民事侵權的，應依法追究民事賠償；如果報復手段惡劣，情節極其嚴重，則可能構成刑事犯罪，也應依法追究刑事責任。盡管證監會等相關機構屬于證券違法行為檢舉受理機關，沒有解決吹哨人受報復權益保護的執法職能，但應當為受到報復的吹哨人提供諸如舉證等必要的幫助。

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