新形勢下城投融資問題分析

黃益

摘?要：近年來，受全球疫情影響，我國經(jīng)濟(jì)下行趨勢明顯，房地產(chǎn)市場低迷，地方政府土地出讓收入銳減，地方政府土地財(cái)政已難以為繼，政府債務(wù)高企。2022年12月30日，貴州遵義最大的城投——“遵義道橋”發(fā)布公告稱，其155.94億銀行貸款重組方案出爐，貸款展期20年且前10年僅付息不還本，后10年分期還本，已構(gòu)成實(shí)質(zhì)性違約。“遵義道橋”違約事件表明，城投非標(biāo)融資違約事件成為常態(tài)，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)凸顯。2023年7月24日，中央政治局召開會(huì)議，明確提出要有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，制定實(shí)施一攬子化債政策。因此，在新經(jīng)濟(jì)形勢下，本文通過分析城投融資的現(xiàn)狀和存在問題，并針對性地提出相應(yīng)的對策建議。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)；城投融資；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

中圖分類號：F23?????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.09.045

1?當(dāng)前城投面臨的新形勢

1.1?城市化進(jìn)程放緩

根據(jù)2023年2月28日國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的2022年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，我國2022年末常住人口城鎮(zhèn)化率為65.22%，已步入存量發(fā)展階段。按照發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化率規(guī)律，城鎮(zhèn)化率一般達(dá)到75%—80%即可滿足發(fā)達(dá)國家標(biāo)準(zhǔn)。基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目逐步減少，城市基礎(chǔ)設(shè)施需求趨于飽和，城市化進(jìn)程明顯放緩，城鎮(zhèn)化發(fā)展模式將從“高速發(fā)展”向“高質(zhì)量發(fā)展”轉(zhuǎn)變。我國城市建設(shè)已由以前大規(guī)模建設(shè)階段逐步轉(zhuǎn)向城市更新階段。城市更新是更注重于改善居民生活環(huán)境的城市建設(shè)活動(dòng)，針對存量土地，通過拆除、改建、整治等方式，改善居住環(huán)境，優(yōu)化土地資源配置，從而促進(jìn)城市資源利用效率提升，實(shí)現(xiàn)建筑功能更新?lián)Q代。

1.2?政府債務(wù)高企

根據(jù)粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒的相關(guān)研究顯示，截至2022年末，我國地方政府顯性債務(wù)余額為35.1萬億元，其中一般債務(wù)14.4萬億元，專項(xiàng)債務(wù)20.7萬億元。城投平臺(tái)有息債務(wù)規(guī)模達(dá)到55萬億元，政府顯性和隱性債務(wù)規(guī)模合計(jì)約90.1萬億元。考慮城投平臺(tái)有息債務(wù)后，我國地方政府廣義債務(wù)率和廣義負(fù)債率分別達(dá)到320.4%和74.4%，處于較高水平。分省份來看，廣義債務(wù)率超過300%的省份有18個(gè)，中西部省份占據(jù)絕大部分。因經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)主要為投資驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)增長模式，故我國債務(wù)率高低呈現(xiàn)著與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度和規(guī)模反比之勢。

1.3?債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)突出

當(dāng)前形勢下，城投債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)極其突出。自2018年以來，在城投融資政策收緊的背景下，城投非標(biāo)開始發(fā)生違約。2021年以來，城投融資政策再次進(jìn)入緊縮周期，疊加2022年全國多數(shù)省份一般公共預(yù)算收入下降、土地出讓金下滑，地方政府償債能力弱化。2023年以來，以“遵義道橋”作為城投違約標(biāo)志性事件，城投非標(biāo)融資違約事件大幅增加，高達(dá)116例，創(chuàng)歷史新高。在目前金融機(jī)構(gòu)融資收緊的情況下，城投借新還舊的償債模式難以持續(xù)，債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)上升。

2?城投融資的必要性

2.1?項(xiàng)目建設(shè)的需要

在1994年分稅制改革后，中央稅增加，地方稅減少，地方政府收入銳減，但地方政府事權(quán)并沒有相應(yīng)減少。沉重的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)仍然全部落在地方政府身上，造成地方政府的“財(cái)權(quán)事權(quán)”不匹配。城投作為地方政府的城市基礎(chǔ)設(shè)施的重要參與者和主要實(shí)施者，地方政府往往事先沒有足夠的財(cái)政預(yù)算資金用于公益性項(xiàng)目和準(zhǔn)公益性項(xiàng)目建設(shè)，主要依靠安排一般公共預(yù)算支出和土地出讓收入的政府性基金以及罰沒款等非稅收入來完成項(xiàng)目建設(shè)。但從實(shí)際情況看，無論是一般公共預(yù)算支出、還是政府性基金等非稅收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以滿足標(biāo)準(zhǔn)越來越高、規(guī)模越來越大的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)資金需求。這就產(chǎn)生了地方政府通過城投平臺(tái)進(jìn)行融資的需求。地方政府的慣例做法是通過向當(dāng)?shù)爻峭蹲⑷氪罅康耐恋睾头慨a(chǎn)等資產(chǎn)以壯大城投資產(chǎn)規(guī)模，并且將土地作為融資主要抵押品，通過城投向銀行申請貸款募集資金用于項(xiàng)目建設(shè)。

2.2?市場化轉(zhuǎn)型的需要

在新形勢下，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程已達(dá)60%，可以說城投“粗放型”的基建任務(wù)已基本完成，城投市場化轉(zhuǎn)型已是未來不可阻擋的發(fā)展趨勢。城投需要謀劃更多有收益的經(jīng)營性項(xiàng)目，拓展更多經(jīng)營性業(yè)務(wù)，以壯大自身經(jīng)營性資產(chǎn)，不斷提高經(jīng)營收益，才能符合國家對國有企業(yè)改革的政策導(dǎo)向。但從目前情況來看，大部分城投仍屬于背負(fù)大規(guī)模公益性項(xiàng)目債務(wù)的平臺(tái)企業(yè)，城投自身沒有大規(guī)模的資金結(jié)余，并且經(jīng)常充分利用地方政府的資金拆借和周轉(zhuǎn)平臺(tái)。因此，在這種的情況下，城投進(jìn)行市場化轉(zhuǎn)型，都需要大量資金進(jìn)行投資，然后再通過發(fā)展經(jīng)營性業(yè)務(wù)進(jìn)行市場化轉(zhuǎn)型升級。

3?城投融資的模式

3.1?融資方式劃分

以有無資金中介參與，可將融資方式分為直接融資和間接融資。直接融資，指是融資全過程沒有任何的融資中介參與，指資金需求方與資金供給方直接進(jìn)行對接的融資方式；間接融資，指資金需求方向銀行申請貸款，銀行作為存款和貸款的中介，將所攬存的資金再發(fā)放給貸款需求方的行為。

以融資資金來源的方式劃分，主要分為內(nèi)源性融資和外部性融資。內(nèi)源性融資主要依靠企業(yè)自身經(jīng)營性收入積累，外部性融資主要依靠向其他機(jī)構(gòu)或企業(yè)借款。對于城投來說，內(nèi)源性融資遠(yuǎn)不足以滿足項(xiàng)目建設(shè)和經(jīng)營業(yè)務(wù)需求。

從資金在資產(chǎn)負(fù)債表科目劃分，主要分為股權(quán)融資和債務(wù)融資。股權(quán)融資，即通過以股權(quán)資本金的形式進(jìn)行籌集資金，資金進(jìn)入融資方的權(quán)益類科目，比如城投中的PPP項(xiàng)目公司等，就是通過此種方式融資。債務(wù)融資就是對外借款的行為，資金進(jìn)入融資的負(fù)債科目。

3.2?融資產(chǎn)品種類

城投類企業(yè)比較常用的融資產(chǎn)品主要有銀行貸款、公司債券、企業(yè)債券、ABS、ABN、公募REITS、定融、超短融、債務(wù)融資計(jì)劃等。城投開展城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，因城投背靠政府信用，擁有較多的房產(chǎn)地抵押品，無論是信用評級比較高的省會(huì)級AAA城投，還是AA級及以下的市縣級城投，通常都會(huì)首選銀行貸款作為主要融資產(chǎn)品，因此銀行貸款在城投融資的比重都比較高。但是，對于絕大部分信用等級不高的市縣級城投而言，基本都不具備發(fā)行企業(yè)債和公司債的能力。這些弱資質(zhì)、業(yè)務(wù)單一的AA級以下城投，除了銀行貸款外，在資金壓力大時(shí)，融資也會(huì)迫不得已選擇ABS、融資租賃、定融、超短融等成本較高的融資產(chǎn)品，以維持日常經(jīng)營運(yùn)轉(zhuǎn)和化解債務(wù)。

4?城投融資的現(xiàn)狀

4.1?政府信用脫鉤

在從中央到地方政府要求城投市場化轉(zhuǎn)型的新形勢、大背景下，中央政府強(qiáng)令地方政府要求城投剝離政府信用背書，嚴(yán)禁新設(shè)融資平臺(tái)，以打破金融機(jī)構(gòu)對融資平臺(tái)的城投信仰。以廣西為例，2023年7月，廣西發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布公告：“嚴(yán)禁新設(shè)政府融資平臺(tái)公司，地方政府不對國企債務(wù)承擔(dān)償債”，這也進(jìn)一步表明了地方政府與城投脫鉤、要求融資平臺(tái)進(jìn)行轉(zhuǎn)型的決心。如果城投與政府信用脫鉤，政府背書弱化，缺乏政府信用的隱性擔(dān)保，金融機(jī)構(gòu)必然對城投放貸持更加謹(jǐn)慎的態(tài)度。在城投尚未完成市場化轉(zhuǎn)型的過渡期內(nèi)，政府信用脫鉤可能會(huì)造成城投暫時(shí)性的融資困難。

4.2?信用等級偏低

首先是城投信用等級普遍偏低。除少數(shù)省會(huì)級的城投信用評級能達(dá)到AAA級外，對于非省會(huì)級的城投而言，大部分城投信用等級在AA+或AA及以下，甚至沒有評級，有些縣級城投甚至只是充當(dāng)?shù)胤秸块T融資的“殼子”或臨時(shí)項(xiàng)目建設(shè)公司，公司職員為政府部門公務(wù)員兼職，屬于“一套人馬、兩塊牌子”的情況，實(shí)際這些城投并無實(shí)質(zhì)業(yè)務(wù)經(jīng)營或資產(chǎn)。低信用等級或無信用等級的城投直接導(dǎo)致對資本市場沒有吸引力，這些城投根本無法參與資本市場直接融資。又或者即使能融資到資金，也都是一些高成本的非標(biāo)類產(chǎn)品，成本要比AA級的高出很多。信用等級高低直接決定著城投的融資成本，也限制著城投融資渠道選擇，影響融資成功率。

4.3?抵質(zhì)押物缺乏

因城投主要融資方式以銀行傳統(tǒng)信貸為主，發(fā)債和非標(biāo)融資占比較少，這就決定了抵押物對于城投的重要性。為嚴(yán)格防控信貸風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)銀行信貸監(jiān)管要求，銀行貸款一般需提供有效的抵質(zhì)押擔(dān)保。對中低級資質(zhì)城投而言，土地是其最重要的抵押品，其他少數(shù)項(xiàng)目融資的抵押品為公路收費(fèi)權(quán)、供水和排污收費(fèi)權(quán)、停車收費(fèi)權(quán)、廣告類特許經(jīng)營權(quán)等。近年來，在積極財(cái)政政策背景下，全國各地大規(guī)模開展城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大部分城投都處于過度融資和超前融資狀態(tài)，融資抵押物已基本耗盡，可用于抵押的土地幾乎所剩無幾，加之近幾年政府可用于注入城投的土地資產(chǎn)越來越少，城投試圖通過將土地二押、三押的模式向銀行提供抵押物。同時(shí)，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程放緩，房地產(chǎn)市場下行，土地流拍現(xiàn)象增多，也在一定程度上影響銀行對抵押物的政策，導(dǎo)致城投越來越難符合銀行的抵押擔(dān)保要求，城投融資的形勢也越來越嚴(yán)峻。

4.4?有效擔(dān)保不足

大部分城投目前都面臨著有效擔(dān)保不足的問題。在對外融資的過程中，貸款方經(jīng)常要求城投提供第三方AA級國企專業(yè)擔(dān)保公司擔(dān)保。但是對于市縣級城投而言，能符合擔(dān)保要求的第三方國企一般只有1—2家，并且需要政府出面協(xié)調(diào)，屬于非市場化專業(yè)擔(dān)保。有些直接融資項(xiàng)目則要求提供專業(yè)的擔(dān)保公司擔(dān)保。但受到政策制約或擔(dān)保額度的限制，有時(shí)金融政策限制對城投平臺(tái)企業(yè)擔(dān)保。部分市縣級的城投因難以找到第三方AA級國企或?qū)I(yè)擔(dān)保公司幫其擔(dān)保，導(dǎo)致城投部分融資項(xiàng)目無法落地。有效擔(dān)保不足直接制約和影響著市縣級城投融資的渠道和成功率，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中西部非省會(huì)城市中較為明顯。

5?城投融資存在的問題

5.1?資金挪用

城投作為地方政府融資平臺(tái)，因其承擔(dān)著當(dāng)?shù)卣罅康墓嫘皂?xiàng)目建設(shè)。日積月累，城投債務(wù)規(guī)模越來越大。目前，很多地方政府債務(wù)實(shí)際上已處于“10個(gè)鍋3個(gè)蓋”“拆東墻補(bǔ)西墻”的資金緊缺和債務(wù)高壓狀態(tài)。實(shí)際上，又因城投高管均為地方政府任命，在地方政府其他平臺(tái)債務(wù)壓力大或政府缺乏資金的時(shí)候，容易受地方政府的干擾和行政化指令控制，城投有時(shí)更多承擔(dān)幫助政府融資任務(wù)、調(diào)劑資金缺口或充當(dāng)其債務(wù)化解“工具”或救火“消防員”的角色，很容易產(chǎn)生融資資金被挪用的風(fēng)險(xiǎn)。從實(shí)際情況看，這也是目前很多城投面臨的一個(gè)共性、難解的問題。

5.2?短貸長用

除了少部分專項(xiàng)債項(xiàng)目貸款年限在10—30年，大部分銀行項(xiàng)目貸款年限最長10年，很多基金類產(chǎn)品期限5—10年，債券類期限3—8年。就城投的借款來看，絕大部分借款年限在3—5年以內(nèi)，并且很多城投將流動(dòng)資金貸款用于項(xiàng)目建設(shè)，發(fā)生短貸長用情況，短期債務(wù)壓力過大。貸款期限不合理，結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)突出，進(jìn)一步加強(qiáng)城投的融資風(fēng)險(xiǎn)和償債風(fēng)險(xiǎn)。

5.3?過度融資

城投作為地方政府融資平臺(tái)，地方政府因項(xiàng)目建設(shè)或化解債務(wù)的需要，有要求城投過度融資的“沖動(dòng)”。存在行政上授意和私下要求城投平臺(tái)過度融資、違規(guī)融資。據(jù)2023年國家財(cái)政部對地方政府的審計(jì)報(bào)告顯示，截至2022年6月底，全國有5省10個(gè)地區(qū)通過城投違規(guī)利用公租房抵質(zhì)押融資157.5億元，違規(guī)融資、過度融資仍然存在。

5.4?違約風(fēng)險(xiǎn)大

在目前全國各地方政府存量債務(wù)壓力巨大的情況下，地方政府財(cái)政部門以“三保”為主，已無多余資金用于償還地方平臺(tái)債務(wù)，城投債務(wù)壓力仍然巨大。同時(shí)，在金融監(jiān)管政策越來越嚴(yán)的情況下，銀行對城投的融資政策呈緊縮狀態(tài)，城投竭力向銀行申請借款展期、借新還舊進(jìn)行化解債務(wù)，如銀行一旦抽貸或不予續(xù)貸，大多數(shù)城投經(jīng)營性業(yè)務(wù)現(xiàn)金流將不足以應(yīng)對其自身債務(wù)，現(xiàn)金流枯竭，融資違約風(fēng)險(xiǎn)非常大。

6?城投融資的對策建議

6.1?健全融資制度

建立健全城投項(xiàng)目融資的長效機(jī)制，以制度約束和規(guī)范城投融資行為。確保融資額度與項(xiàng)目投資規(guī)模匹配，資金使用進(jìn)度與項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度匹配，流動(dòng)資金融資與實(shí)際經(jīng)營業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)相匹配。由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同、業(yè)務(wù)規(guī)模存在差異、公益性項(xiàng)目與經(jīng)營性項(xiàng)目的構(gòu)成不同，因此合理確定與自身經(jīng)營性業(yè)務(wù)需求相匹配的融資規(guī)模尤其重要，應(yīng)根據(jù)自身需求保持合理適度融資。同時(shí)嚴(yán)格把關(guān)經(jīng)營性項(xiàng)目的財(cái)務(wù)分析，提高對經(jīng)營性項(xiàng)目收益測算的精準(zhǔn)度，防止城投過度融資和資金濫用，防范資金風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

6.2?加強(qiáng)資金管理

一是城投應(yīng)建立本集團(tuán)、本公司的資金池制度，通過資金池歸集資金，提高資金使用的效率。全面加強(qiáng)資金融資后的資金使用、用途跟蹤、貸后管理，提高資金使用的科學(xué)性和合理性。二是加強(qiáng)資金日常使用調(diào)度，根據(jù)債務(wù)情況，統(tǒng)籌城投有效資源，增強(qiáng)城投續(xù)貸、償債能力，加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和債務(wù)調(diào)度，堅(jiān)決防范融資風(fēng)險(xiǎn)。

6.3?轉(zhuǎn)變?nèi)谫Y角色

進(jìn)一步厘清城投與地方政府的權(quán)責(zé)和治理邊界。城投市場化轉(zhuǎn)型已勢在必行，財(cái)政部已明確要求城投融資平臺(tái)剝離地方政府融資職能、與政府脫鉤的情況下，城投應(yīng)主動(dòng)不參與替政府融資職能或積極退出融資中介角色，逐步從政府融資中介的角色向市場化經(jīng)營者轉(zhuǎn)型，不得將資金挪用給地方政府還債或違規(guī)出借給其他單位。

6.4?優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)

城投需充分利用在融資市場的國企優(yōu)勢，結(jié)合自身經(jīng)營性業(yè)務(wù)規(guī)模，合理選擇融資品種。同時(shí)注意將融資期限錯(cuò)配，優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)。比如一些收益期限比較長的準(zhǔn)經(jīng)營性和經(jīng)營性項(xiàng)目，盡量選擇債務(wù)期限長的融資品種，少用或不用期限較短、成本較高的定融、超短融、融資租賃、私募債券等產(chǎn)品，有效降低貸款到期的轉(zhuǎn)貸成本和資金籌措成本，同時(shí)也可進(jìn)一步避免資金方抽貸和銀行緊縮銀根風(fēng)險(xiǎn)。

6.5?規(guī)范融資用途

規(guī)范融資資金用途。一是嚴(yán)格按融資資金用途要求使用借款，規(guī)范使用資金，專款專用使用項(xiàng)目建設(shè)資金。比如，用于項(xiàng)目建設(shè)的專款，應(yīng)設(shè)立相應(yīng)的監(jiān)管專用賬戶，確保資金按實(shí)際用途和項(xiàng)目進(jìn)度使用，堅(jiān)決杜絕挪用資金行為。二是加強(qiáng)項(xiàng)目投資后評價(jià)，強(qiáng)化資金使用效益導(dǎo)向，提高資金使用效率。

7?結(jié)語

在新形勢下，城投將會(huì)與政府信用逐步脫鉤，缺乏政府信用背書后，城投要主動(dòng)適應(yīng)新形勢、擁抱新變化，城投融資要以服務(wù)和服從于市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展戰(zhàn)略為導(dǎo)向，積極轉(zhuǎn)變?nèi)谫Y模式和融資重點(diǎn)，加強(qiáng)經(jīng)營性項(xiàng)目謀劃和包裝，合理適度融資，促進(jìn)經(jīng)營性業(yè)務(wù)良性循環(huán)發(fā)展，壯大經(jīng)營性資產(chǎn)規(guī)模，不斷提高經(jīng)營性業(yè)務(wù)占比和收益，最終實(shí)現(xiàn)市場化轉(zhuǎn)型。

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