新形勢下城投債務風險探析

黃益

摘?要：近幾年來，受全球疫情影響，我國經濟下行趨勢明顯，房地產市場低迷，疊加我國城鎮化進程放緩，地方政府土地出讓收入銳減，地方政府土地財政難以為繼，地方政府債務高企，地方政府債務風險凸顯。“遵義道橋”違約事件表明，城投”非標融資”違約事件或將成為常態。2023年7月24日，中央政治局召開會議，明確提出“要有效防范化解地方債務風險，制定實施一攬子化債政策”。本文通過闡述城投債務風險的特點、城投風險形成的原因，并針對城投債務風險提出針對性的對策建議。

關鍵詞：城投；債務；探析

中圖分類號：F23?????文獻標識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.10.046

1?當前城投面臨的新形勢

1.1?城市化進程放緩

根據2023年2月28日國家統計局發布的2022年國民經濟和社會發展統計公報顯示，我國2022年末常住人口城鎮化率為65.22%，已步入存量發展階段。按照發達國家城鎮化率規律，城鎮化率一般達到75%-80%即可滿足發達國家標準?；A設施項目逐步減少，城市基礎設施需求趨于飽和，城市化進程明顯放緩，城鎮化發展模式將從“高速發展”向“高質量發展”轉變。我國城市建設已由以前大規模建設階段逐步轉向城市更新階段。城市更新更注重于改善生活環境的城市建設活動，針對存量土地，通過拆除、改建、整治等方式，改善居住環境，優化土地資源配置，從而促進城市資源利用效率提升，實現?建筑功能更新換代。

1.2?政府債務高企

根據粵開證券首席經濟學家羅志恒的相關研究顯示，截至2022年末，我國地方政府顯性債務余額為35.1萬億元，其中一般債務14.4萬億元，專項債務20.7萬億元。城投平臺有息債務規模達到55萬億元，政府顯性和隱性債務規模合計約90.1萬億元。考慮城投平臺有息債務后，我國地方政府廣義債務率和廣義負債率分別達到320.4%和74.4%，處于較高水平。分省份來看，廣義債務率越過300%的省份有18個，分別為云南、內蒙古、遼寧、天津、貴州、湖南、廣西、重慶、黑龍江、福建、山東、吉林、甘肅、江西、陜西、青海、湖北、寧夏，發達地區主要有天津市、重慶市、山東等，中西部省份占據絕大部分。從我國實際情況來看，中西部經濟落后地區主要為依靠投資驅動經濟的增長模式，故我國債務率高低呈現出經濟發達程度與債務規模反比的特點。

1.3?債務風險突出

當前形勢下，城投債務風險極其突出。自2018年以來，在城投融資政策收緊的背景下，城投非標開始發生違約。2021年以來，城投融資政策再次進緊縮周期，疊加2022年全國多數省份一般公共預算收入下降、土地出讓金下滑，地方政府償債能力弱化，2023年以來，以“遵義首橋”事件作為城投違約標志，城投非標融資違約事件大幅增加，高達116例，創歷史新高。在目前金融機構融資收緊的情況下，城投借新還舊的償債模式難以持續，債務違約風險上升。

2?城投債務歷史綜述

2.1?我國城投債務的發展史

按照我國財政部對城投債務的劃分，城投債務一般由顯性債務（一般債、專項債）、隱性債務（政府提供擔保或有償還責任的債務）、企業債務（自身經營項目形成）構成。因此，通常所說的城投債一般指是與地方政府相關的顯性或隱性債務，不包括企業債務。1994年分稅制改革后，中央稅增加、地方稅減少，中央與地方政府形成了事實上的“財權事權不對等”局面。但城市基礎設施建需要大量的資金，全國地方政府開始紛紛成立融資平臺公司，代替和幫助地方政府進行融資。城投的“融資平臺”名稱也由此而來，可以說城投是稅制改革的產物。1995年，《新預算法》開始實施，規定地方政府財政預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不得列赤字，除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券，該政策一直延續到2015年新《預算法》實施，才開始放開地方政府名正言順融資的口子，即“開前門、堵后門”。

2.2?我國城投債務的幾個階段

1992年，上海成立第一家城投公司。成立目的就是要為基礎設施項目建設進籌資、融資。為應對2008年金融危機，我國開始4萬億經濟刺激計劃，2009年全國各地成立了2000多家平臺公司，各地城投融資配套約30萬億進行基礎設施建設，城投債務開始急劇擴張、規模迅速擴大，2010年末，城投有息負債高達9.09萬億元。

2010年，《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發〔2010〕19號）文開始明確商業銀行不得向城投公司發放商業貸款，城投開始轉向政策性銀行和非標類進行借款。此時城投融資規模正在逐步擴大，但增速放緩。

2017年開始，財預〔2017〕50?號、財金〔2018〕23?號分別從限制政府不得將公益性資產注入資產、國有金融企業不得違規為融資平臺融資的等角度限制城投債務擴張，但此時城投融資規模并未得到有效遏制，城投債務規模越來越大。

2018年，國家發現城投債務風險，財政部開始進行對地方政府的隱性債務進行了甄別，并建立了債務監測系統，開始遏制地方政府債務無序擴張。

2.3?我國城投化債的四個階段

2015年來地方政府隱性債務化解主要分為四個階段：

第一階段（2015—2018年）：財政部《中華人民共和國預算法（?2014?年修正）?》出臺，2014年底開始甄別地方政府隱性債務。3年時間，政府累計發行12.2萬億元地方政府債券用于置換地方政府隱性債務，政府融資成本明顯下降，同時銀行資產質量顯著上升。2018年8月，國務院發布《中共中央、國務院關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》（中發〔2018〕27號文），開始再次摸底地方政府隱性債務。

第二階段（2019年2月—2021年9月）：建制縣化解隱性債務試點，化債工具從置換債逐步過流為特殊再融資債。2019年，城投累計發行了1579億元地方政府債券用于化債。2020年12月至2021年9月，開始發行再融資債，用于償還政府存量債務。

第三階段（2021年10月—2022年6月）：在北京、廣東、上海等地開展全域無隱性債務試點，通過發行特殊再融資債實現隱性債務清零。2022年初，廣東省率先宣布實現隱性債務清零。

第四階段（2023年7月開始至今）：2023年7月24日，中央政治局會議明確提出要有效防范化解地方債務風險，制定實施一攬子化債政策。2023年8月，全國開始對地方政府債務再進行一次徹底摸底并制定了詳細債務化解方案。要求地方政府“砸鍋賣鐵”也要清理高風險債務。8月29日，湖南省政府常務會議通過《湖南省防范化解地方債務風險工作方案（送審稿）》，是第一個通過化債方案的省份。本次中央化債政策主要向債務風險大的地方傾斜，著重清理成本高、風險大的非標融資產品。截至2023年10月下旬，全國20個省份累計發行9104.8億元特殊再融資債券用于償還存量債務。?這一舉措被視為一攬子化債方案的正式落地，暫時緩解了今年地方政府部分高息債務風險。但相對于規模龐大的地方政府債務，城投債務風險依然非常突出。

3?城投債務風險的特點

3.1?償債高度依賴政府

主要還款來源為土地一級開發土地城本返還和政府公益性項目補助，還債能力高度依賴地方政府財力。很多機構給城投放貸時將所在地政府財力放在首位考慮。而地方政府用于城市基礎建設的資金主要以土地收入為主的政府性基金。一旦房地產市場下行，城投的償債能力驟減。2023年上半年，地方政府國有土地使用權出讓收入18687億元，同比下降20.9%。貴州遵義道橋事件更加說明了城投還債高度依賴地方政府。投資驅動型的經濟將會急劇擴大城投債務，加劇政府債務風險。

3.2?債務風險與項目關聯大

城投建設的基礎設施項目的特點是規模大、建設周期長、項目收益低、資金回款慢。很多項目情況較為復雜，有很多不可預見的風險。比如某些項目竣工結算時超概算、建設中增加不可預見費用、相關的配套資金、補助資金未到位、工期超期增加建設期利用、業主或施工方涉及法律訴訟資金被凍結等，都會影響到城投債務支出和還款的能力和意愿，極大地加劇了城投的債務風險。

3.3?債務規模龐大

根據公開信顯示，截至2022年末，我國地方政府城投債務已達60萬億，其中城投債規模為13.8萬億元。2023、2024年為城投債到期的高峰期，規模分別為4.7萬億、4.8萬億。分省份來看，2023年下半年城投債到期規模最高的是江蘇，高達5172.4億元，其次浙江、天津、山東，到期規模約為1500億—3000億，最后是湖南、四川、河南、江西、重慶、湖北、廣東、陜西、安徽。從2023年到期的城投債占存量的比例來看，存量城投債在1000億以上的主流省份中?，天津、云南2023年下半年到期占存量的比重最高，分別為45.8%、33.7%，廣西、陜西次之。

3.4?債務期限結構不合理

融資渠道比較單一，主要以銀行貸款為主，占比約50%以上；以債券融資和非標融資為輔。2015年后，城投融資方式開始逐漸豐富，逐步開始通過專項債、公司債、企業債、中期票據、PPP項目融資、定融、PPN、資產證券化、融資租賃、信托等方式進行融資。銀行貸款以5～8年期限為主，企業債券、中期票據等期限以3～5年居多。債務期限結構不合理，債務結構以中短期為主，債務期限高度集中3～5年之間，除地方專項債債務和水務、發電項目等項目貸款期限外，長期債務占比較低，存在較為嚴重的短貸長用、資金挪用占用等情況。短期債務風險集中，但城投所建設的項目回款周期長，資產端與負債端期限嚴重錯配，償債主依靠借新還舊、展期，一旦銀行融資政策收緊，債務違約風險極大。

3.5?債務不透明

主要表現在城投平臺受地方政府干擾大，甚至有部分城投在地方政府授意下時常違規替政府融資。從項目建設、到地方政府債務化解甚至在政府出現財政資金緊缺時，城投平臺經常性被政府用行政指令式命令替政府違規融資救急，形成了融資不規范、用款不透明、債務無法監管的不利局面。放款的金融機構不了解政府債務和實際用款情況，或者地方金融機構出于自身的業績壓力本就接受了政府授意配城投融資，導致金融機構無法對政府融資進行貸款管理或不愿管理，加強資金管理。資金從融資開始到最使用，借貸雙方存在信息不透明、不對稱情況。

4?城投債務風險防控建議

4.1?強化債務監管

城投平臺應設立債務風險管理委員會，建立債務管理制度，規范舉債融資決策。加強債務管理，設置債務監測預警線，加強債務的事前、事中、事后監管。事前科學制定與公司項目建設、經營發展相適應的年度融資計劃、中長期融資計劃，做好舉債與項目建設規模相適應，與自身財力、經營現金流匹配，適度舉債、科學舉債，將債務風險防范在舉債源頭。加強事后融資舉債審計監督，做好債務風險跟蹤。堅決整頓整改違規融資舉債行為，通過與政府、金融機構協調，把隱性債務顯性化，爭取財政資金解決化債。

4.2?逐步清理存量債務

積極爭取財政資金支持，通過債務置換的方式，逐步清理政府融資隱性債務。積極爭取金融機構支持，充分利用借新還舊、展期等逐步壓縮債務總額。目前，各地方政府財政部門已組織金融機構與城投平臺企業對接，目標是通過商談降息、拉長債務年限方式，減少債務利息，幫助城投平臺優化債務結構，逐步壓降債務，嚴防今明兩年債務爆雷風險。同時，逐步剝離融資平臺職能。政府是城投最大的隱性債務來源。剝離融資平臺職能后，城投也就沒有了違規融資、過度融資的沖動，會更加謹慎、科學進行融資。通過清理存量、遏制增量方式，壓降風險大、無收益來源、依靠政府償還的債務，將融資的空間逐步向以自身業務經營為導向的業務傾斜，不斷調節、優化債務公益性與經營性融資結構，主動進行債務“瘦身”，穩步有序壓降債務。

4.3?不斷豐富融資渠道

除了銀行貸款等傳統的融資段外，城投應積極豐富自身融資渠道，通過發行公司債、企業債、資產證券化、資產支持債券等，利用好地方政府專項債，積極拓展PPP、BOT、TOT等項目融資方式、項目收益債、發行公募REITS、信托、PPN、融資租賃等融資手段。此外，資質較高的城投還可通過股權融資、IPO等方式進行融資，減輕付息壓力，降低資產負債率，優化資產負債，降低債務風險。

4.4?積極推進市場化轉型

目前來看，財政部不斷出臺監管城投融資平臺融資舉債的政策，倒逼城投市場化轉型，不斷弱化甚至打破金融機構的“城投信仰”，城投市場化轉型已勢在必行。政府在開展公益性項目前應明確資金來源，未明確資金來源的公益性項目不得進行項目建設。城投平臺應與政府簽訂項目代建協議，由政府嚴格按代建協議支付公益性項目代建費用。事實上，近年來公益性項目債務沉重，不斷增加地方政府財政負擔，甚至開始影響到部分地方“三?！边\轉。部分省份應開始出臺限制城投違規替地方政府舉債的相關制度，打破金融機構的“城投”信仰，約束地方政府違規融資舉債沖動。城投應有序退出公益性項目建設，增加經營性項目建設，做實做強經營性項目，以經營城市、服務城市為業務中心工作導向，注重提高企業經營收益，逐漸實現市場化轉型。

5?結語

城投債務風險與地方政府相關密不可分。短期來看，受政府政策影響大；長期來看，受城市化進程和人口規模、地方政府基礎設施建設需求影響大。城投應積極順應市場需求變化，厘清與政府的市場治理邊界，完善健全公司治理體系，主動脫鉤“平臺”角色，專注于“服務城市、經營城市”的目標，構建債務監管和評價體系，逐步清理、壓縮存量公益性項目債務，不斷開拓市場化業務，加快市場化轉型進程，才能更好地防范債務風險，實現高質量轉型發展。

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