新形勢下城投債務(wù)風(fēng)險探析

黃益

摘?要：近幾年來，受全球疫情影響，我國經(jīng)濟(jì)下行趨勢明顯，房地產(chǎn)市場低迷，疊加我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程放緩，地方政府土地出讓收入銳減，地方政府土地財政難以為繼，地方政府債務(wù)高企，地方政府債務(wù)風(fēng)險凸顯。“遵義道橋”違約事件表明，城投”非標(biāo)融資”違約事件或?qū)⒊蔀槌B(tài)。2023年7月24日，中央政治局召開會議，明確提出“要有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險，制定實施一攬子化債政策”。本文通過闡述城投債務(wù)風(fēng)險的特點、城投風(fēng)險形成的原因，并針對城投債務(wù)風(fēng)險提出針對性的對策建議。

關(guān)鍵詞：城投；債務(wù)；探析

中圖分類號：F23?????文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.10.046

1?當(dāng)前城投面臨的新形勢

1.1?城市化進(jìn)程放緩

根據(jù)2023年2月28日國家統(tǒng)計局發(fā)布的2022年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，我國2022年末常住人口城鎮(zhèn)化率為65.22%，已步入存量發(fā)展階段。按照發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化率規(guī)律，城鎮(zhèn)化率一般達(dá)到75%-80%即可滿足發(fā)達(dá)國家標(biāo)準(zhǔn)。基礎(chǔ)設(shè)施項目逐步減少，城市基礎(chǔ)設(shè)施需求趨于飽和，城市化進(jìn)程明顯放緩，城鎮(zhèn)化發(fā)展模式將從“高速發(fā)展”向“高質(zhì)量發(fā)展”轉(zhuǎn)變。我國城市建設(shè)已由以前大規(guī)模建設(shè)階段逐步轉(zhuǎn)向城市更新階段。城市更新更注重于改善生活環(huán)境的城市建設(shè)活動，針對存量土地，通過拆除、改建、整治等方式，改善居住環(huán)境，優(yōu)化土地資源配置，從而促進(jìn)城市資源利用效率提升，實現(xiàn)?建筑功能更新?lián)Q代。

1.2?政府債務(wù)高企

根據(jù)粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒的相關(guān)研究顯示，截至2022年末，我國地方政府顯性債務(wù)余額為35.1萬億元，其中一般債務(wù)14.4萬億元，專項債務(wù)20.7萬億元。城投平臺有息債務(wù)規(guī)模達(dá)到55萬億元，政府顯性和隱性債務(wù)規(guī)模合計約90.1萬億元。考慮城投平臺有息債務(wù)后，我國地方政府廣義債務(wù)率和廣義負(fù)債率分別達(dá)到320.4%和74.4%，處于較高水平。分省份來看，廣義債務(wù)率越過300%的省份有18個，分別為云南、內(nèi)蒙古、遼寧、天津、貴州、湖南、廣西、重慶、黑龍江、福建、山東、吉林、甘肅、江西、陜西、青海、湖北、寧夏，發(fā)達(dá)地區(qū)主要有天津市、重慶市、山東等，中西部省份占據(jù)絕大部分。從我國實際情況來看，中西部經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)主要為依靠投資驅(qū)動經(jīng)濟(jì)的增長模式，故我國債務(wù)率高低呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度與債務(wù)規(guī)模反比的特點。

1.3?債務(wù)風(fēng)險突出

當(dāng)前形勢下，城投債務(wù)風(fēng)險極其突出。自2018年以來，在城投融資政策收緊的背景下，城投非標(biāo)開始發(fā)生違約。2021年以來，城投融資政策再次進(jìn)緊縮周期，疊加2022年全國多數(shù)省份一般公共預(yù)算收入下降、土地出讓金下滑，地方政府償債能力弱化，2023年以來，以“遵義首橋”事件作為城投違約標(biāo)志，城投非標(biāo)融資違約事件大幅增加，高達(dá)116例，創(chuàng)歷史新高。在目前金融機(jī)構(gòu)融資收緊的情況下，城投借新還舊的償債模式難以持續(xù)，債務(wù)違約風(fēng)險上升。

2?城投債務(wù)歷史綜述

2.1?我國城投債務(wù)的發(fā)展史

按照我國財政部對城投債務(wù)的劃分，城投債務(wù)一般由顯性債務(wù)（一般債、專項債）、隱性債務(wù)（政府提供擔(dān)保或有償還責(zé)任的債務(wù)）、企業(yè)債務(wù)（自身經(jīng)營項目形成）構(gòu)成。因此，通常所說的城投債一般指是與地方政府相關(guān)的顯性或隱性債務(wù)，不包括企業(yè)債務(wù)。1994年分稅制改革后，中央稅增加、地方稅減少，中央與地方政府形成了事實上的“財權(quán)事權(quán)不對等”局面。但城市基礎(chǔ)設(shè)施建需要大量的資金，全國地方政府開始紛紛成立融資平臺公司，代替和幫助地方政府進(jìn)行融資。城投的“融資平臺”名稱也由此而來，可以說城投是稅制改革的產(chǎn)物。1995年，《新預(yù)算法》開始實施，規(guī)定地方政府財政預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不得列赤字，除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券，該政策一直延續(xù)到2015年新《預(yù)算法》實施，才開始放開地方政府名正言順融資的口子，即“開前門、堵后門”。

2.2?我國城投債務(wù)的幾個階段

1992年，上海成立第一家城投公司。成立目的就是要為基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)進(jìn)籌資、融資。為應(yīng)對2008年金融危機(jī)，我國開始4萬億經(jīng)濟(jì)刺激計劃，2009年全國各地成立了2000多家平臺公司，各地城投融資配套約30萬億進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，城投債務(wù)開始急劇擴(kuò)張、規(guī)模迅速擴(kuò)大，2010年末，城投有息負(fù)債高達(dá)9.09萬億元。

2010年，《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號）文開始明確商業(yè)銀行不得向城投公司發(fā)放商業(yè)貸款，城投開始轉(zhuǎn)向政策性銀行和非標(biāo)類進(jìn)行借款。此時城投融資規(guī)模正在逐步擴(kuò)大，但增速放緩。

2017年開始，財預(yù)〔2017〕50?號、財金〔2018〕23?號分別從限制政府不得將公益性資產(chǎn)注入資產(chǎn)、國有金融企業(yè)不得違規(guī)為融資平臺融資的等角度限制城投債務(wù)擴(kuò)張，但此時城投融資規(guī)模并未得到有效遏制，城投債務(wù)規(guī)模越來越大。

2018年，國家發(fā)現(xiàn)城投債務(wù)風(fēng)險，財政部開始進(jìn)行對地方政府的隱性債務(wù)進(jìn)行了甄別，并建立了債務(wù)監(jiān)測系統(tǒng)，開始遏制地方政府債務(wù)無序擴(kuò)張。

2.3?我國城投化債的四個階段

2015年來地方政府隱性債務(wù)化解主要分為四個階段：

第一階段（2015—2018年）：財政部《中華人民共和國預(yù)算法（?2014?年修正）?》出臺，2014年底開始甄別地方政府隱性債務(wù)。3年時間，政府累計發(fā)行12.2萬億元地方政府債券用于置換地方政府隱性債務(wù)，政府融資成本明顯下降，同時銀行資產(chǎn)質(zhì)量顯著上升。2018年8月，國務(wù)院發(fā)布《中共中央、國務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的意見》（中發(fā)〔2018〕27號文），開始再次摸底地方政府隱性債務(wù)。

第二階段（2019年2月—2021年9月）：建制縣化解隱性債務(wù)試點，化債工具從置換債逐步過流為特殊再融資債。2019年，城投累計發(fā)行了1579億元地方政府債券用于化債。2020年12月至2021年9月，開始發(fā)行再融資債，用于償還政府存量債務(wù)。

第三階段（2021年10月—2022年6月）：在北京、廣東、上海等地開展全域無隱性債務(wù)試點，通過發(fā)行特殊再融資債實現(xiàn)隱性債務(wù)清零。2022年初，廣東省率先宣布實現(xiàn)隱性債務(wù)清零。

第四階段（2023年7月開始至今）：2023年7月24日，中央政治局會議明確提出要有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險，制定實施一攬子化債政策。2023年8月，全國開始對地方政府債務(wù)再進(jìn)行一次徹底摸底并制定了詳細(xì)債務(wù)化解方案。要求地方政府“砸鍋賣鐵”也要清理高風(fēng)險債務(wù)。8月29日，湖南省政府常務(wù)會議通過《湖南省防范化解地方債務(wù)風(fēng)險工作方案（送審稿）》，是第一個通過化債方案的省份。本次中央化債政策主要向債務(wù)風(fēng)險大的地方傾斜，著重清理成本高、風(fēng)險大的非標(biāo)融資產(chǎn)品。截至2023年10月下旬，全國20個省份累計發(fā)行9104.8億元特殊再融資債券用于償還存量債務(wù)。?這一舉措被視為一攬子化債方案的正式落地，暫時緩解了今年地方政府部分高息債務(wù)風(fēng)險。但相對于規(guī)模龐大的地方政府債務(wù)，城投債務(wù)風(fēng)險依然非常突出。

3?城投債務(wù)風(fēng)險的特點

3.1?償債高度依賴政府

主要還款來源為土地一級開發(fā)土地城本返還和政府公益性項目補(bǔ)助，還債能力高度依賴地方政府財力。很多機(jī)構(gòu)給城投放貸時將所在地政府財力放在首位考慮。而地方政府用于城市基礎(chǔ)建設(shè)的資金主要以土地收入為主的政府性基金。一旦房地產(chǎn)市場下行，城投的償債能力驟減。2023年上半年，地方政府國有土地使用權(quán)出讓收入18687億元，同比下降20.9%。貴州遵義道橋事件更加說明了城投還債高度依賴地方政府。投資驅(qū)動型的經(jīng)濟(jì)將會急劇擴(kuò)大城投債務(wù)，加劇政府債務(wù)風(fēng)險。

3.2?債務(wù)風(fēng)險與項目關(guān)聯(lián)大

城投建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施項目的特點是規(guī)模大、建設(shè)周期長、項目收益低、資金回款慢。很多項目情況較為復(fù)雜，有很多不可預(yù)見的風(fēng)險。比如某些項目竣工結(jié)算時超概算、建設(shè)中增加不可預(yù)見費用、相關(guān)的配套資金、補(bǔ)助資金未到位、工期超期增加建設(shè)期利用、業(yè)主或施工方涉及法律訴訟資金被凍結(jié)等，都會影響到城投債務(wù)支出和還款的能力和意愿，極大地加劇了城投的債務(wù)風(fēng)險。

3.3?債務(wù)規(guī)模龐大

根據(jù)公開信顯示，截至2022年末，我國地方政府城投債務(wù)已達(dá)60萬億，其中城投債規(guī)模為13.8萬億元。2023、2024年為城投債到期的高峰期，規(guī)模分別為4.7萬億、4.8萬億。分省份來看，2023年下半年城投債到期規(guī)模最高的是江蘇，高達(dá)5172.4億元，其次浙江、天津、山東，到期規(guī)模約為1500億—3000億，最后是湖南、四川、河南、江西、重慶、湖北、廣東、陜西、安徽。從2023年到期的城投債占存量的比例來看，存量城投債在1000億以上的主流省份中?，天津、云南2023年下半年到期占存量的比重最高，分別為45.8%、33.7%，廣西、陜西次之。

3.4?債務(wù)期限結(jié)構(gòu)不合理

融資渠道比較單一，主要以銀行貸款為主，占比約50%以上；以債券融資和非標(biāo)融資為輔。2015年后，城投融資方式開始逐漸豐富，逐步開始通過專項債、公司債、企業(yè)債、中期票據(jù)、PPP項目融資、定融、PPN、資產(chǎn)證券化、融資租賃、信托等方式進(jìn)行融資。銀行貸款以5～8年期限為主，企業(yè)債券、中期票據(jù)等期限以3～5年居多。債務(wù)期限結(jié)構(gòu)不合理，債務(wù)結(jié)構(gòu)以中短期為主，債務(wù)期限高度集中3～5年之間，除地方專項債債務(wù)和水務(wù)、發(fā)電項目等項目貸款期限外，長期債務(wù)占比較低，存在較為嚴(yán)重的短貸長用、資金挪用占用等情況。短期債務(wù)風(fēng)險集中，但城投所建設(shè)的項目回款周期長，資產(chǎn)端與負(fù)債端期限嚴(yán)重錯配，償債主依靠借新還舊、展期，一旦銀行融資政策收緊，債務(wù)違約風(fēng)險極大。

3.5?債務(wù)不透明

主要表現(xiàn)在城投平臺受地方政府干擾大，甚至有部分城投在地方政府授意下時常違規(guī)替政府融資。從項目建設(shè)、到地方政府債務(wù)化解甚至在政府出現(xiàn)財政資金緊缺時，城投平臺經(jīng)常性被政府用行政指令式命令替政府違規(guī)融資救急，形成了融資不規(guī)范、用款不透明、債務(wù)無法監(jiān)管的不利局面。放款的金融機(jī)構(gòu)不了解政府債務(wù)和實際用款情況，或者地方金融機(jī)構(gòu)出于自身的業(yè)績壓力本就接受了政府授意配城投融資，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)無法對政府融資進(jìn)行貸款管理或不愿管理，加強(qiáng)資金管理。資金從融資開始到最使用，借貸雙方存在信息不透明、不對稱情況。

4?城投債務(wù)風(fēng)險防控建議

4.1?強(qiáng)化債務(wù)監(jiān)管

城投平臺應(yīng)設(shè)立債務(wù)風(fēng)險管理委員會，建立債務(wù)管理制度，規(guī)范舉債融資決策。加強(qiáng)債務(wù)管理，設(shè)置債務(wù)監(jiān)測預(yù)警線，加強(qiáng)債務(wù)的事前、事中、事后監(jiān)管。事前科學(xué)制定與公司項目建設(shè)、經(jīng)營發(fā)展相適應(yīng)的年度融資計劃、中長期融資計劃，做好舉債與項目建設(shè)規(guī)模相適應(yīng)，與自身財力、經(jīng)營現(xiàn)金流匹配，適度舉債、科學(xué)舉債，將債務(wù)風(fēng)險防范在舉債源頭。加強(qiáng)事后融資舉債審計監(jiān)督，做好債務(wù)風(fēng)險跟蹤。堅決整頓整改違規(guī)融資舉債行為，通過與政府、金融機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)，把隱性債務(wù)顯性化，爭取財政資金解決化債。

4.2?逐步清理存量債務(wù)

積極爭取財政資金支持，通過債務(wù)置換的方式，逐步清理政府融資隱性債務(wù)。積極爭取金融機(jī)構(gòu)支持，充分利用借新還舊、展期等逐步壓縮債務(wù)總額。目前，各地方政府財政部門已組織金融機(jī)構(gòu)與城投平臺企業(yè)對接，目標(biāo)是通過商談降息、拉長債務(wù)年限方式，減少債務(wù)利息，幫助城投平臺優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，逐步壓降債務(wù)，嚴(yán)防今明兩年債務(wù)爆雷風(fēng)險。同時，逐步剝離融資平臺職能。政府是城投最大的隱性債務(wù)來源。剝離融資平臺職能后，城投也就沒有了違規(guī)融資、過度融資的沖動，會更加謹(jǐn)慎、科學(xué)進(jìn)行融資。通過清理存量、遏制增量方式，壓降風(fēng)險大、無收益來源、依靠政府償還的債務(wù)，將融資的空間逐步向以自身業(yè)務(wù)經(jīng)營為導(dǎo)向的業(yè)務(wù)傾斜，不斷調(diào)節(jié)、優(yōu)化債務(wù)公益性與經(jīng)營性融資結(jié)構(gòu)，主動進(jìn)行債務(wù)“瘦身”，穩(wěn)步有序壓降債務(wù)。

4.3?不斷豐富融資渠道

除了銀行貸款等傳統(tǒng)的融資段外，城投應(yīng)積極豐富自身融資渠道，通過發(fā)行公司債、企業(yè)債、資產(chǎn)證券化、資產(chǎn)支持債券等，利用好地方政府專項債，積極拓展PPP、BOT、TOT等項目融資方式、項目收益?zhèn)l(fā)行公募REITS、信托、PPN、融資租賃等融資手段。此外，資質(zhì)較高的城投還可通過股權(quán)融資、IPO等方式進(jìn)行融資，減輕付息壓力，降低資產(chǎn)負(fù)債率，優(yōu)化資產(chǎn)負(fù)債，降低債務(wù)風(fēng)險。

4.4?積極推進(jìn)市場化轉(zhuǎn)型

目前來看，財政部不斷出臺監(jiān)管城投融資平臺融資舉債的政策，倒逼城投市場化轉(zhuǎn)型，不斷弱化甚至打破金融機(jī)構(gòu)的“城投信仰”，城投市場化轉(zhuǎn)型已勢在必行。政府在開展公益性項目前應(yīng)明確資金來源，未明確資金來源的公益性項目不得進(jìn)行項目建設(shè)。城投平臺應(yīng)與政府簽訂項目代建協(xié)議，由政府嚴(yán)格按代建協(xié)議支付公益性項目代建費用。事實上，近年來公益性項目債務(wù)沉重，不斷增加地方政府財政負(fù)擔(dān)，甚至開始影響到部分地方“三保”運轉(zhuǎn)。部分省份應(yīng)開始出臺限制城投違規(guī)替地方政府舉債的相關(guān)制度，打破金融機(jī)構(gòu)的“城投”信仰，約束地方政府違規(guī)融資舉債沖動。城投應(yīng)有序退出公益性項目建設(shè)，增加經(jīng)營性項目建設(shè)，做實做強(qiáng)經(jīng)營性項目，以經(jīng)營城市、服務(wù)城市為業(yè)務(wù)中心工作導(dǎo)向，注重提高企業(yè)經(jīng)營收益，逐漸實現(xiàn)市場化轉(zhuǎn)型。

5?結(jié)語

城投債務(wù)風(fēng)險與地方政府相關(guān)密不可分。短期來看，受政府政策影響大；長期來看，受城市化進(jìn)程和人口規(guī)模、地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求影響大。城投應(yīng)積極順應(yīng)市場需求變化，厘清與政府的市場治理邊界，完善健全公司治理體系，主動脫鉤“平臺”角色，專注于“服務(wù)城市、經(jīng)營城市”的目標(biāo)，構(gòu)建債務(wù)監(jiān)管和評價體系，逐步清理、壓縮存量公益性項目債務(wù)，不斷開拓市場化業(yè)務(wù)，加快市場化轉(zhuǎn)型進(jìn)程，才能更好地防范債務(wù)風(fēng)險，實現(xiàn)高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展。

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