重大突發公共衛生事件背景下的跟蹤審計研究

呂能芳

摘?要：常規的審計模式無法適應應急情形，國務院在《加強審計工作的意見》中提到對“對重大突發事件開展全過程跟蹤審計”，但沒有說具體如何跟蹤審計。梳理重大突發公共衛生事件的實踐和理論研究文獻，闡述了跟蹤審計的定義和特點，提出構建突發公共衛生事件的跟蹤審計實施框架。具體包括審計主體、審計目標、審計對象及重點、審計方法、審計報告及應用、審計質量控制，從頂層設計上實現跟蹤審計的科學、合理。

關鍵詞：跟蹤審計；審計方法；審計報告；審計質量控制

中圖分類號：F23?????文獻標識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.10.052

1?背景

根據國務院2006年發布的《國家突發公共事件總體應急預案》，?重大突發公共事件是指稱突然發生，?造成或者可能造成重大人員傷亡、財產損失、生態環境破壞和嚴重社會危害，?危及公共安全的緊急事件。按照其發生過程、性質和機理，?具體可以分為自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件四大類。2014年10月09日，國務院印發的《加強審計工作的意見》提出，對重大突發事件開展全過程跟蹤審計。

2?概念界定

2.1?跟蹤審計的定義

20世紀80年代，西方隨著工業經濟的發展出現了大量的基建項目效率低下的問題，逐漸出現了跟蹤審計的概念。而在我國第一次出現該詞條是在1989年國務院辦公廳發布的《關于對停緩建項目進行跟蹤審計的通知》里。通知指出對固定資產緩建項目進行跟蹤審計。2009年，中國審計學會組織召開的跟蹤審計理論與實務會上，專家學者經過討論明確了跟蹤審計的定義，即跟蹤審計是指審計事項發生以后，審計機關對相關公共物資、資金或者是對政府投資的重大項目進行的全過程、全方位、有重點、分階段的具有持續性、過程性的審計。從當時的定義來看，跟蹤審計主要應用于重大投資項目。

2.2?跟蹤審計的特點

2.2.1?事件過程的全參與性

跟蹤審計區別于傳統的事后審計，它是會貫穿事件發生的全過程。跟蹤審計可以分成事前、事中、事后三個階段的審計，而傳統的審計通常都是事后審計。全參與性是要求跟蹤審計從項目開始到項目結束，審計人員都要全程參與。這將有利于審計人員直接獲得一手證據、能夠觀察項目整個過程，保證審計證據的完整可靠。同時，針對過程審計中發現的問題，督促被審計單位改正，從而保證項目建設偏差最小化。

2.2.2?審計內容的豐富性

跟蹤審計的對象是專項財政資金、社會捐贈物資、醫療建設工程、政策落實、領導干部經濟責任5個類型，并且可能互有交叉。如政策落實審計可以就會牽扯出領導干部經濟責任審計，專項財政資金審計可能與醫療建設工程審計密切相關。審計對象的豐富性表明了審計的難度和強度會加大，直接考驗審計主體的專業能力。

2.2.3?審計成本高

傳統的審計報告的報出是有時間限制的，且需要考量審計成本。但是跟蹤審計由于全過程性，通常耗用時間長，需要長期在現場，需要大量的審計人員，無疑都會增加審計成本。因此，因此目前國內外的跟蹤審計均只用于重大投資項目和突發公共事件。

3?文獻綜述

范字洲（2022）認為，跟蹤審計相對于傳統審計具備過程性強、強調及時性、國際治理層面能力更突出三個特點。按照時間來分，跟蹤審計分為事前、事中、事后審計。鄭石橋（2020）認為跟蹤審計如果運用在突發公共事件中，因此不存在事前和事中審計。同時，跟蹤審計比經典審計更強調及時性和過程性。張鈺亭（2012）存在成本控制困難；質量控制薄弱、審計風險較大；現行審計考核評價體系不適用于跟蹤審計成果；獨立性不強的問題。郭強華，閆維艷（2020）總結了“非典”時期跟蹤審計經驗，探索了重大突發性公共事件跟蹤審計的提升路徑，具體制定應急預案和業務實施指南。黃璜（2003）總結“非典”時期審計的經驗教訓，指出審計時機的不適應，審計還停留在事后，沒有實現對整個抗擊過程的事中或跟蹤審計。孟大維（2022）梳理了10個國家關于重大投資項目和公共突發事件是否開展跟蹤審計的原因以及如何開展跟蹤審計，認為重大投資項目和公共突發事件的跟蹤審計與政策落實措施審計高度相關，可以結合起來，達到事半功倍的效果。衣春（2024）從將中英美三國的重大政策執行審計通過審計項目選擇、審計內容及審計方式等三個角度去比較，探究我國重大政策執行跟蹤審計存在的不足，同時借鑒英美等發達國家先進經驗并提出相應優化建議。

4?突發公共衛生事件的跟蹤審計實施框架

常規的審計模式無法適應應急情形，而《加強審計工作的意見》中只是提到對“對重大突發事件開展全過程跟蹤審計”，但沒有說具體如何跟蹤。同樣的，在《國家審計準則》也僅僅在編制年度審計計劃時，提出“突發重大公共事件需要進行審計的應當按照原審批程序調整”。僅此，從審計法律層面來說，針對突發公共衛生事件的審計監督還是空白，還沒有明確審計計劃、審計目標、審計對象及重點、審計實施、審計方法、審計報告、審計質量控制等因素。因此建立突發公共衛生事件的跟蹤審計實施框架，從頂層設計上實現跟蹤審計的科學、合理。

4.1?審計主體

由于突發公共衛生事件涉及的影響面廣泛，且涉及的資源通常有政府及行政機關統一調配。從實踐來看，社會審計力量也會參與其中。如地方審計機關指派會計事務所對當地紅十字會社會捐贈物資進行跟蹤審計。

4.2?審計目標

（1）根本目標。跟蹤審計作為國家治理的手段之一，其審計目標應當充分體現“中國之治”的人民價值立場和“以人民為中心”的思想。因此，跟蹤審計的根本目標應該是維護人民群眾的根本利益。

（2）直接目標，監督和評價審計對象的真實、合法。真實性是指審計財務收支活動和經營活動的真實性。合法性，是指對審計對象財務和經營活動是否遵循了國家相關法律政策進行審計。跟蹤審計極少涉及到效益性。

（3）具體目標，則需要根據審計對象不同而具體確定。

4.3?審計對象及重點

（1）衛生物資財政資金跟蹤審計。跟蹤審計應當了解與監督衛生物資財政資金的籌集、撥付情況，保證其真實、合法性。重點監督資金是否專款專用，是否有下達不及時、不合規、不精準的現象。具體可以審計資金是否被截留克扣、被擠占挪用、被改變使用用途、被浪費的現象，確保財政資金使用的透明和到位。重點關注是否存在資金撥付不及時、是否手續辦理流暢、資金使用是否真正發揮時效。

（2）捐贈物資跟蹤審計。根據《紅十字會法》《慈善法》《基金會管理條例》的規定，了解物資的總體情況、分配及使用情況其使用，是否符合規定及捐贈人意愿。對紅十字會等捐贈機構是否有相應的捐贈制度并且是否按照該制度執行，如否及時對外公開捐贈資金的來源及使用去向。對捐贈資金的來源和去向進行審查，如是否存在虛假捐贈、有無遺漏、及時入賬，保證其完整性、真實性和及時性。對捐贈物資是否存在以次充好、侵占、浪費閑置、分配不及時的情況。

（3）政策落實跟蹤審計。主要審計稅費減免政策、貸款優惠政策、財政貼息政策、復工復產政策等是否精準到位情況。除了核實政策執行過程中是否合法合規，還要關注有無附加不合理的條件、審批流程是否高效科學。

（4）醫療工程項目跟蹤審計。從制定造價控制細則開始，到項目決策、設計、施工準備、招投標、合同簽訂、施工、竣工結算等多個階段實行全面跟蹤審計。檢查各參建單位資質，承包合同的真實性、合法合規合理性，否存在未完的工程建設內容及其原因。把好安全、質量和結算審核關。

（5）廉潔自律跟蹤審計。檢查衛生物資的采購、分撥上是否符合規章制度，供應商是否具備資質，物資是否達到標準質量；是否有干部受賄，挪用、占用衛生物資的情況。

4.4?審計方法

4.4.1?衛生物資財政資金跟蹤審計

（1）檢查各項文件。如檢查資金使用的審批單、報價單、發票、合同、入庫單，檢查之間的數字、金額、時間是否一致，保證其真實、合法、完整、準確。

（2）對使用財政資金購買的物資追蹤測試，與物資去向方核對賬目。甚至去保管物資方去進行抽盤。

4.4.2?捐贈物資跟蹤審計

（1）詢問受贈者是否收到按時按量收到物資，物資是否足額、及時發放，有無以次充好、層層克扣的現象。詢問捐贈者的捐贈行為是否是其真實意愿。具體做法要求被審計單位提供捐贈者和受贈者名單，進行現場或電話詢問獲取審計證據。

（2）檢查各項文件。如檢查物資流轉手續的完整，關注入賬是否真實、完整、準確、及時；檢查日記賬、庫存賬簿、發票、入庫單、出庫單等，檢查其金額、數量、時間是否一致。檢查紅十字會等公益性捐贈機構是否及時向社會公眾公布受贈及使用情況；檢查捐贈機構有無內控制度以及執行情況。

（3）觀察物資管理人員如何工作。如對到貨物資，有無及時準確熟練地驗收、入庫。

（4）對在庫和在途物資進行抽盤，與賬簿進行核對，關注是否及時對盤盈盤虧進行賬務處理。重點抽盤關注緊缺物資，如醫用防護口罩、醫用隔離防護服。檢查物資有無妥善保存，如對要求低溫保存的藥品是否在途中和在庫都進行了妥當地保存。

（5）對憑證和賬簿進行重新計算。如收集當月的入庫、出庫憑證，計算出結果，與存貨賬簿的期末結存數進行對比。

（6）函證。如根據紅十字會等公益性捐贈機構的賬簿和公益事業捐贈統一票據存根聯，與捐贈者進行函證，獲得對方捐贈的金額和數量、時間等審計證據，確保是否有完整性、準確性、及時性。

4.4.3?政策落實審計

（1）詢問政策惠及人員，是否及時足量地享受國家政策帶來的權益。如詢問申請貸款的重點保障企業是否獲得貸款及時到賬、審批流程是否科學、手續是否繁瑣，在辦理的過程中有哪些阻礙。再如，詢問申請失敗的單位，其貸款失敗的原因是否是辦理貸款工作人員導致的，如未能及時準確告知其資料準備、時間截點等重要信息，辦理過程是否收到工作人員無故推脫阻礙。

（2）檢查證明相關政策落實情況的文件。如金融機構的信貸審批單，關注是否快速及時。檢查金融機構的對賬單，檢查其出賬是否及時。如檢查受惠名單及詳細申請資料，查看是否有不符合受惠條件的對象也享受到了優惠政策。

（3）觀察政策實施部門的工作人員是如何工作。如觀察工作人員在收到貸款申請單時，能否熟練地檢查審批文件的真實、合法和完整性，有無告知申請人下一步的辦理流程和等待時間，能否準確回答申請人的問題，從而了解該工作人員對相關政策的掌握程度和工作效率。

4.4.4?醫療設施工程項目跟蹤審計

（1）檢查各項文件。如招投標書、建設合同、施工方的資質情況等。如按照國家相關政策制度要求，檢查施工方是否具備投標資質、標書的真實合理性，檢查評標記錄、檢查標書和建設合同在重大方面是否一致。建造過程有無違規分包、外包的行為。

（2）分析程序。通過各種績效管理方法對工程的進度和成本控制進行審計。如采用項目價值法等了解工程的進度偏差和成本偏差。

4.5?審計報告及應用

2003年，非典開始我國對公共突發事件就建立了審計報告公示制度。在跟蹤審計工作結束以后，審計主體應當出具審計報告。審計報告應該包括基本情況、審計評價意見、發現的問題和建議。同時，在跟蹤審計報告公示后，對報告中提到的問題和建議，應當督促審計對象單位進行改正，并限期向審計主體報告診改情況。并且，針對長時間存續的突發公共衛生事件，跟蹤審計報告也應當固定報告頻率，保證審計結論的可比性從而了解被審計對象有無積極診改。

4.6?審計質量控制

4.6.1?充分保證審計人力資源

作為公共衛生突發事件，波及范圍非常廣。從以往的經驗來看，跟蹤審計人員嚴重不足。同時，也暴露出很多現實問題。第一，如社會捐贈物資通常發生在公共衛生事件最嚴重的時候，物品的流轉通常快于手續的流轉，也容易出現賬務混亂的情況。但是作為社會公眾最關注的敏感話題，審計人員要必須具備極高的專業水平和充沛的精力，才能保證審計報告的真實、效益、及時。因此，需要在日常培訓中，提高審計人員的專業水平。具體可以通過引進或者培育的方式來進行。同時，在公共衛生事件發生時，審計機關可以聘請注冊會計師、疾控專家、物流專家作為專家組成員，參與審計工作。第二，要在跟蹤審計結束后提煉經驗，深刻總結突發公共事件跟蹤審計的內在邏輯。第三，跟蹤審計由于是全過程參與的審計，審計人員和被審計單位人員接觸時間多，對審計人員獨立性教育要及時到位。

4.6.2?制定統一的審計執行規范

目前跟蹤審計并沒有統一的規范。如在政策跟蹤審計中，對政策的執行情況通常缺乏具體的標準。通常審計中明顯發現違反政策現象的情況，那真實、合法的審計目標是可以明確判斷的。但是跟多關于政策的執行力度、成效情況卻缺乏明確的標準，從而影響效益性的審計目標。

4.6.3?豐富審計方式

跟蹤審計主要采用實地審計方式，加上全過程參與，所以會導致審計人員不足、獨立性受影響，審計成本高。因此，要逐步引進信息技術助力審計。如將被審計單位的數據對接審計平臺，利用大數據審計的方法，先在海量數據中挖掘和分析審計問題，準確找到存在高錯報風險的審計疑點之后，再請審計人員去開展現場審計。這樣可以保證審計人員有充沛的工作精力，有利于了審計質量的提高。

參考文獻

[1]鄭石橋.論突發公共事件跟蹤審計[J].財會月刊，2020（16）：8790.

[2]郭強華，閆維艷.重大突發性公共事件跟蹤審計的中國經驗與提升路徑[J].吉林大學社會科學學報，2020（5）：5259.

[3]張鈺亭.重大突發公共事件旁站式跟蹤審計研究——基于汶川抗震救災和災后恢復重建跟蹤審計[J].中國內部審計，2012（07）：8789.

[4]孟大圍.不同國家審計機關的重大投資項目和重大突發事件跟蹤審計[J].審計觀察，2022（04）：8287.

[5]衣春.重大政策執行跟蹤審計國際比較與借鑒[J].財會通訊，2024（01）：155159.