淺議統一自然資源調查監測體系下森林資源數據管理與更新

王 鎧

(遼寧省林業發展服務中心，遼寧 沈陽 110122)

森林資源是陸地生態系統重要的自然資源，森林資源管理和保護對生態環境、氣候調節、水源涵養、保育土壤等具有重要意義，對維護生態平衡和人類福祉至關重要。習近平總書記強調“一定要把森林資源保護好”，保護和管理森林資源是落實習近平總書記“綠水青山就是金山銀山”理念的重要實踐，也是林業管理部門保護自然生態環境的重要使命。要保護和管理好森林資源，最為基礎的一項工作就是明確森林資源的位置、范圍、類型、樹種、生長狀態、生態重要性、保護等級等信息，這些信息構成了森林資源數據，將這些數據利用信息化的手段進行管理，并對森林資源由于人為干擾、經營管理、自然變化產生的變化情況，通過森林資源調查監測的手段進行數據更新，就構成了森林資源數據管理和更新工作，這項工作對于及時掌握森林資源的現狀和變化情況，科學管理森林資源具有十分重要的作用。中華人民共和國(新中國)成立以來，林草管理部門一直致力于做好“以圖管地”工作，形成了森林資源數據庫，并不斷更新完善，應用于林業管理工作，2018年機構改革后，黨中央確定了統一自然資源調查監測體系，構建國土空間規劃一張圖的戰略安排，打破了原本森林資源數據和國土調查數據分別管理格局，這給林草管理部門管理森林資源數據工作帶來了新的變化和挑戰，如何在統一自然資源調查監測體系下做好森林資源數據的管理和更新工作顯得尤為重要。

1 森林資源數據管理和更新現狀

1.1 森林資源數據庫

森林資源數據管理的核心就是森林資源數據庫。目前，森林資源數據庫主體上由國土調查因子和林業調查因子組成，國土調查因子由國土地類、權屬、坐落單位、補充標記等因子組成，林業調查因子主要由政區因子、經營界線因子、基礎因子、林分因子、管理因子、其他因子等構成，共計134項因子。采用CGCS2000坐標系，數據精度為0.01m。

由于森林資源數據庫由國土調查因子和林業調查因子兩大部分組成，而且國土調查數據和林業調查數據是分別開展調查更新，因此，林草部門每年需要對最新的國土調查數據和林業調查數據進行數據融合，方可形成最新的森林資源數據庫。

1.2 調查更新

目前，森林資源數據庫的調查更新分為2個部分，國土調查數據的更新，林業調查數據的更新。國土調查數據更新主要依托國土三調年度變更調查工作完成，依托的軟件平臺是國土調查云平臺。林業數據的調查更新主要依托國家林地草地濕地調查監測工作完成，其工作模式為根據國家下發地類變化判讀圖斑和縣級林草主管部門掌握的森林資源變化檔案，并輔以現地調查核實，開展森林資源數據庫年度變化更新，更新成果由縣、市、省、國家逐級匯總形成，依托的軟件主要是國家森林資源智慧管理平臺。

2 存在問題

2.1 林業與國土地類不一致問題

地類是森林資源數據庫和數據管理的核心因子，也是森林資源數據更新的重點因子。由于森林資源調查與國土調查的標準和調查方法的差異，林業調查地類和國土調查地類間一直存在較大差異，雖然經過林業數據與國土數據對接融合，但林業地類和國土地類的差異問題仍然比較突出，尤其是林業二級地類的差異問題。以遼寧省為例，根據遼寧省2022年林草濕調查監測結果顯示，全省林業與國土二級地類不一致圖斑130.04萬個，涉及面積109.47萬hm2，分別占全省林地圖斑數和林地面積的29%和18%。其中，差異最大的地類集中在喬木林地，喬木林地認定不一致圖斑數55.44萬個，面積63.96萬hm2，圖斑數和面積分別占不一致圖斑總數的43%和58%。按照國家層面以國土三調及其年度變更調查成果為“統一底版”的要求，林草部門在開展森林資源數據更新過程中需要調查核實并逐步捋順地類不一致問題，但由于差異數量較大、基層林草部門對于地類認定與自然資源部門存在差異、調查更新中發現的問題圖斑缺乏銜接反饋渠道和軟件等原因，地類不一致問題一直未得到妥善解決，這給林草部門開展森林覆蓋統計、森林資源管理、用地審批、規劃編制、輔助決策等方面工作帶來極大不便和困難。

2.2 調查更新體系差異問題

森林資源數據庫中包含國土和林業2套調查因子，這2套調查因子分別來源于國土年度變更調查和林草濕調查監測，目前2項工作在實際操作層面是分別開展，各成體系的，一般是自然資源部門先形成國土年度變更調查成果后，林草部門以此為基礎進一步開展林草濕調查監測，工作過程中獨立開展，成果形成時兩部門開展共同審核。由于調查體系不同，調查隊伍不同，技術標準也存在一定差異，不可避免的產生對地類等因子認定存在差異的問題。如，在耕地和林地的認定問題上，國土年度變更調查中地上生長農作物即調查為耕地，但遼寧部分地區存在在樹木行間距稍大的林地內間作矮稞農作物，以及采伐更新間隔期農民臨時耕作農作物情況，這些基層林草部門認為應該屬于喬木林地或采伐跡地而國土調查結果為耕地。由于調查體系的差異也使得兩部門的資源數據調查更新成果產生一定的差異。

2.3 數據精度差異問題

國土調查數據和森林資源數據原有數據精度差異也給森林資源數據管理和更新帶來許多困難和挑戰。由于數據建庫采用的基礎數據精度不同，內業調查區劃時使用的遙感影像分辨率不同，外業調查設備的定位精度不同，使得國土調查數據和森林資源數據在精度上存在一定差異。按照目前的工作模式，森林資源數據更新前需要與最新的國土調查數據進行數據融合，數據精度的差異使得融合過程中產生很多細小和碎小圖斑，這些圖斑對于森林經營和管理來說極為不便。以遼寧省為例，與國土調查數據對接融合前，全省森林資源數據庫小班總數222萬個，其中林地圖斑188萬個，與國土調查數據對接融合后數據庫總圖斑1462萬個，其中林地圖斑415萬個；對接融合前森林資源數據庫中面積在1000m2以下圖斑總數3.3萬個，對接融合后為436.4萬個，其中林地圖斑80萬個。按照每年森林資源數據更新都與最新國土調查數據融合的工作模式開展下去，細碎圖斑數量仍會不斷增加。這些細碎圖斑面積較小，數量較多，年度更新中處理工作量較大，加之優先完成主要任務，導致圖斑區劃破碎化問題積累，不利于林草部門開展森林經營和管理工作。

2.4 縣級森林經營單位數據管理和更新問題

由于森林資源數據年度更新需要與國土調查數據進行融合，而國土調查數據是以縣級行政單位為基本工作單元，因此，森林資源數據更新的基本工作單元也為縣級行政單位，這就造成一些省屬國有林場、縣級開發區、縣級煤礦集團所屬林場等縣級森林經營單位無法獨立開展森林資源數據更新工作，需要與資源所在行政縣合作開展，給資源數據管理和更新工作帶來諸多不便。以遼寧省為例，遼寧省國土調查縣級行政單位100個，森林資源調查縣級森林經營單位113個，有13個縣級森林經營單位無法獨立開展資源數據管理和更新工作，有些縣級森林經營單位的森林資源又較為分散，可能分布于多個縣級行政區內，因此，開展工作較為繁瑣，管理和更新到位率受到一定影響。

2.5 新劃入林地問題

在以國土三調及其年度變更成果為統一底版的要求下，林地范圍由國土年度變更調查確定，國土年度變更中林地轉入和轉出情況較為多見，2020—2021年，遼寧省新劃入林地約為2萬hm2。對于國土年度變更中產生的新劃入林地，按照森林資源數據管理和更新要求，林草部門要對其逐小班開展林分因子調查和管理因子劃定，工作量較大，且由于新劃入林地情況不一，有些為農民在房前屋后臨時栽植的樹木，隨時有采伐可能，存在剛調查完不久就被再次劃出的可能性。由于新劃入林地基礎調查工作量大，且林地屬性不穩定，給林草部門開展森林資源數據管理和更新帶來諸多不便。

2.6 國家級公益林管理問題

按照傳統的管理模式，應在林地范圍內劃定國家級公益林，但在以國土三調及其年度變更成果為統一底版的管理模式下，林地范圍會產生年度變化，林地范圍的變化極有可能導致國家級公益林范圍的變化。根據近年情況來看，由于林地轉出的因素，原國家級公益林也會一定數量上轉為非林地，由于劃定為國家級公益林的林地，其生態區位較為重要，生態較為脆弱，具有特殊的生態價值，國家級公益林地隨著國土年度變更確定的林地范圍而逐年變化不符合對國家級公益林地進行保護的理念和初衷。因此，在統一調查監測體系下，國家級公益林管理存在一定問題。

3 對策建議

3.1 優化技術標準，統一地類差異

林業與國土地類不一致問題主要是由兩部門采用的細化調查技術標準存在差異導致。因此，建議兩部門盡快統一調查過程中采用的具體技術標準，著力解決林糧間作的地類認定爭議和未及時更新的采伐跡地認定爭議等問題，綜合考慮地類來源的合理性和合法性，以及適宜的土地利用方向來確定地類。如，對于現狀為林糧間作的，如樹木生長良好，已經成林或具備成林條件，且以往一直作為林地管理，已辦理林權證的，地類按照林地調查；對于未及時更新的采伐跡地，若未改變土地用途，前地類是林地，且辦理過林權證，地類按采伐跡地認定。

3.2 完善調查體系，加強部門協同

建議將自然資源部門的國土調查工作和林草部門的森林資源監測工作統籌部署、深度融合，完善統一的調查監測體系，解決調查監測成果差異問題。建議從頂層設計上，自然資源部門和林草部門聯合開展國土年度變更調查工作，林草部門全過程參與國土調查中林地、草地、濕地的地類確認工作，形成準確的國土調查成果后，林草部門在已明確的林地、草地、濕地內開展專項資源監測工作，專項資源監測不涉及地類認定問題，方可在調查層面解決調查監測成果差異問題。

3.3 統一數據精度，合理圖斑區劃

建議林草部門通過技術處理將矢量數據精度統一到國土年度變更調查成果數據精度上，開展細碎圖斑專項整改，解決圖斑破碎化問題，將林業圖斑外邊界與國土圖斑徹底統一，進一步完善林地圖斑區劃，使林地圖斑區劃符合森林經營管理需要，避免圖斑破碎化帶來的管理不便問題。

3.4 完善區劃體系，加強經營管理

建議在國土調查數據和林業調查數據中分別增加林權單位字段，明確省屬國有林場、非林地系統林場和縣級開發區等獨立開展森林經營管理的森林經營單位，并在調查監測中及時更新森林經營管理界線的變化，以便于縣級森林經營單位更好地開展森林資源管理工作。

3.5 區分調查成果和管理界線，明確林地管理范圍

建議自然資源部門和林草部門進一步明確調查監測成果與管理界線的差異。將調查監測成果作為了解和掌握各類資源分布現狀的基礎依據，參考劃定林地、草地、濕地等部門管理界線，但不作為確定林地、草地、濕地等部門管理界線的唯一依據。同時，綜合考慮地類來源的合理性、合法性，以及適宜的土地利用方向，統籌開展林地、草地、濕地等部門管理界線的劃定工作，將林地、草地、濕地等部門管理界線相對固化，并根據建設項目用地和各級政府對土地利用的調整規劃，及時更新管理界線，為地方林草管理部門開展資源監管、違法用地執法等提供依據，避免因調查監測數據變化導致的執法依據不充分或無法執法的問題。

4 結語

森林資源數據管理和更新是林草部門開展森林資源監管的基礎依據，在統一調查監測體系的要求下，科學有效開展森林資源數據管理和更新工作，使調查更新成果能夠在監管工作中真正發揮作用，避免監管困難，十分重要。本文簡要介紹了森林資源數據庫的現狀及更新模式，對目前在管理和更新中存在的地類不一致、調查監測體系差異、數據精度差異、新劃入林地和國家級公益林管理問題進行了詳細剖析，并針對上述問題在優化技術標準，完善調查體系，統一數據精度，增加林權單位，明確管理界線等方面提出了對策和建議，為林草管理部門進一步做好森林資源數據管理和更新工作，實現科學準確資源監管提供了一定參考。